GATT第15条：汇率义务衡量需提防的陷阱——基于人民币汇率义务问题的探讨，本文主要内容关键词为：义务论文,汇率论文,人民币汇率论文,陷阱论文,GATT论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF96 文献标识码：A 文章编号：1671-6914(2007)02-0137-(08)
近年来，中国产品在国际市场所具有的强大竞争力使西方把目光集中到人民币汇率问题上。以美国为例，美国多年来在经常项目下的国际收支一直出现逆差，并有愈演愈烈的势头。为了减少国际收支赤字，美国以中国外汇储备急剧增加为由指责人民币汇率被低估，试图借助世界贸易组织（以下简称WTO）的争端解决机制来取代国际货币基金组织（以下简称 IMF）解决人民币汇率问题，同时欲借助《国际货币基金协定》（以下简称IMF协定）的有关规定使IMF做出不利于中国的认定结论，最终由WTO裁决。
国内外论著在涉及人民币汇率义务的衡量时，或明或暗地指向了《关税与贸易总协定》（以下简称GATT）第15条的规定，认为确定IMF与WTO在人民币汇率义务问题上的管辖归属和衡量依据需依照此规定。然而，这种观点忽视了外汇措施与汇率安排在GATT和IMF协定中的差异，从而导致GATT第15条不适当地扩展适用于汇率义务问题。外汇措施是一国限制将当地货币兑换成另一国货币（通常是国际通货）用以进行国际支付的措施，而汇率安排是一国确定本国货币对外价值的机制和方法。本文拟在澄清GATT第15条的基础上，对GATT第15条与 IMF协定有关规定的对应关系进行分辨，力求廓清对IMF与WTO在外汇措施和汇率安排问题上的关系，以期为维护我国在人民币汇率问题上的权益提供基本条件。
一、IMF与WTO的关系：从GATT第15条说起
从业务上看，主管国际贸易事务的WTO与主管国际货币事务的IMF发生关系的基础，在于外汇措施与贸易措施具有交叉重叠的效果，即贸易的目的可以通过外汇的手段来达到，而外汇的目的也可以通过贸易的手段来达到。在这种情况下，能够产生外汇效果的贸易措施和能够贸易效果的外汇措施究竟由谁来衡量？这就为双方从法律上协调彼此的关系提出了客观要求。从法律上看，IMF和WTO作为两个国际组织，彼此间所具有的法律关系取决于各自的法律规定和双方所达成的协议。
（一）IMF与WTO关系的法律基础
从WTO方面来看，GATT第15条是关于WTO及其前身GATT与IMF关系的重要规定。该条第1款要求WTO应谋求与IMF合作，以便在IMF所主管的外汇问题和WTO所主管的贸易措施方面，双方可以执行一个协调的政策。第2款进一步要求WTO就有关货币储备、国际收支或外汇安排的问题与 IMF进行充分的磋商，并应当接受IMF提供的一切统计或其他调查结果；对于成员方在外汇问题上采取的行动是否符合IMF协定，WTO应接受IMF的判定。“应当”(shall)和“充分磋商”等措辞的使用及其所具有的明确含义，确立了WTO在货币储备、国际收支或外汇安排等具体问题上与IMF进行磋商的义务，表明磋商是强制性的，也表明WTO在处理相关问题时要注意IMF的规则和作用，考虑有关措施是否与IMF的规定相一致。
GATT第15条的规定对IMF与WTO的关系十分重要，它奠定了当今二者关系的基石。乌拉圭回合之前，货物贸易基本上是多边贸易体制的唯一内容，GATT的这一规定构成当时IMF与GATT这一准国际机构之间的关系的基础。乌拉圭回合所达成的“关于IMF与WTO关系的声明”，“注意到GATT 1947缔约方全体与IMF之间的密切关系，及GATT1947适用于此关系的规定，特别是GATT1947第15条”，规定除非最后文本另有规定，否则，在附件1A所涵盖的领域内，GATT1947缔约方全体与IMF的关系的规定作为IMF与WTO的关系的依据。此声明的意义在于确认了IMF与GATT的原有关系为WTO所继受，GATT1947第15条所确立的关系延伸适用于附件1A所包含的其它货物贸易协定。
从IMF方面来看，IMF协定订立在GATT之前，因此，没有就其与GATT（更不用说WTO）的关系问题做出规定，但是，IMF协定第10条规定：“IMF应在本协定规定的范围内，与一般的国际组织和在有关领域内负有专门责任的公共国际组织进行合作。”这一一般性的授权规定为IMF与GATT以及后来的WTO进行合作提供了基础。
GATT第15条第2款要求WTO在货币储备、国际收支或外汇安排方面与IMF磋商，但是，如果仅有GATT第15条的磋商要求，而没有IMF协定的相应规定或其它规定，是不能对IMF施以协作和答复的义务，因为WTO不能强制另一个国际组织——IMF对其磋商请求做出答复。追溯历史，IMF同意承担此项义务源于1947年的一个换文，据此当GATT缔约方全体提出磋商请求时IMF给予答复。长期以来，许多磋商据此展开，并从中育化出了有关通例。[1]721-7221996年IMF与WTO所达成的合作协议已经取代换文，构成IMF答复义务的新的法源。合作协议第4节规定：“IMF同意参加WTO收支平衡限制委员会所提出的有关WTO成员方为保障收支平衡而采取的措施的磋商。对于此类磋商，IMF参与的现存程序应继续并可以做适当调整……”此外，协议第8节还规定：“……IMF对于其管辖范围内的外汇措施是否符合IMF协定，应以书面形式通知WTO的有关机构（包括争端解决专家组）。”[2]435
（二）GATT第15条解析
由于第二次世界大战以来所形成的国际经济格局一直是，IMF负责国际货币事务，而WTO及其前身GATT负责国际贸易事务①，为了厘清IMF与 WTO在GATT第15条基础上进行分工和合作的确切范围，明确二者的关系，有必要对GATT第15条相关规定的含义进行辨析。GATT第15条所使用的、涉及IMF与WTO关系的术语主要有外汇事项(exchange matters)、外汇行动(exchange action)、外汇管制(exchange controls)和外汇限制(exchange restrictions)、外汇安排(foreign exchange arrangements)等。与此密切相关的术语有货币储备(monetary reserves)和收支平衡(balances of payments)。问题是：这里使用的“外汇”(exchange)是仅指货币兑换支付，还是兼指货币之间兑换的比率和比价？
从GATT第15条的规定来看，以上术语所含“外汇”一词指的是国际兑换支付方面的内容。例如， GATT第15条第4款规定：“各缔约方不得以外汇行动，来妨碍本协定各项规定意图的实现；也不得以贸易行动，妨碍IMF协定所规定的各项规定意图的实现。”关于第15条的解释，在对妨碍GATT之意图的外汇行动进行举例阐述时②，直接使用以本国货币或IMF其他成员货币进行国际结算来诠释。再如， GATT第15条第5款规定：“如缔约方全体认为，一缔约方采用的有关进口货物的支付和转移的外汇限制与本协定对数量限制所规定的例外规定不符，则缔约方全体应将这一情况向IMF报告。”此款也明确地将外汇限制限定于对有关进口货物的支付和转移。可见，GATT第15条所使用的外汇行动和外汇管制等用语，指的是国际贸易中的国际兑付方面的内容，即以本国货币或IMF其他成员货币进行国际支付。
由于货币措施与贸易措施在效果上具有交叉重叠的性质，贸易措施和货币措施都可能同时落入WTO和IMF的范围。GATT第15条在很大程度上是为了避免这一管辖重叠而制定的。因此，“货币储备”和“收支平衡”应当与国际贸易的支付密切相关。在此语境中，“货币储备”的恰当解释应当是指一国的外汇储备，即一个国家货币当局持有并可以随时兑换外国货币的资产，它是衡量一个国家国际支付能力和国际清偿力的重要组成部分。“收支平衡”应当是指国际收支平衡，是一国在一定时段内对外收付的状态和结果，是在一定时期内一个经济实体的居民同非居民之间所进行经济交易的结果。这一解释与上述“外汇”的含义相通，使货币储备和收支平衡构成一国对外支付能力的重要决定因素和衡量标准，关系到一国采取的贸易限制措施和外汇限制措施的正当性。
GATT第15条的规定对应的是IMF协定的第8条以及第14条，还是IMF协定的第4条？这一问题十分重要，它直接关系到GATT第15条所涵盖的范围，也关系到IMF与WTO分工合作的范围和领域。
二、GATT第15条与IMF协定相关条款的关系
IMF协定中与GATT第15条的目的和内容有关的规定主要有三项：IMF协定的第8条、第14条和第4条。找出这3条与GATT第15条的对应关系，可以确定GATT第15条及WTO其他有关协定的适用范围，回答GATT第15条是否适用于汇率义务问题。
（一）GATT第15条与IMF协定第8条及第14条中的“外汇”比较
IMF协定第8条是对IMF会员国施以义务，避免其对经常性的国际支付施加限制，主要是为了建立多边国际支付制度，便利国际贸易的开展。该条涉及“外汇”(exchange)的用语主要有：外汇合同(Exchange contracts)、外汇管制(exchange control)、外汇管制条例(exchange control regulations)和外汇交易 (exchange transactions)等。
什么是外汇合同？IMF协定第8条第2款(b)项规定，涉及任何会员国货币的外汇合同(exchange contract)，如与该国按本协定所施行的外汇管理条例相抵触，在任何会员国境内均属无效。美洲号案 (American Accord)为外汇合同提供了注脚。该案涉及一项国际货物买卖合同，进口方为一秘鲁公司，出口方为一家在美国佛罗里达州注册的公司，交易金额为30多万美元。当时，秘鲁政府对外汇实行管制，不允许秘鲁个人或公司将秘鲁货币兑换成其他货币。但该交易的双方约定，出口方将进口方支付价金的 50%记入进口方在美国佛罗里达的账户，从而使进口方套汇16万多美元。这一案件上诉到英国上院后，英国上院认为，由于本案买卖双方事实上谎报了货物价格，使进口商可以不通过法定程序取得外汇，因此，合同与外汇相关，为无效、非法合同。[3]130由此可见，与会员国外汇管理条例相抵触的外汇合同是违反会员国外汇管理规定，涉及货币兑换的合同，这里的“外汇”是指用一国货币兑换取得另一国的货币。
什么是外汇管制、外汇管制条例和外汇交易？ IMF协定第8条第2款开宗明义，将标题定为“避免对经常性支付的限制”(avoidance of restrictions on current payments)。该款(a)项规定：“任何会员国未经IMF批准，均不得对经常性国际交易的支付或资金转移实行限制。”据此，IMF会员国对本国居民承担相应的义务，不得限制其为经常性国际交易而取得所需要的外汇。由此可见，IMF协定第8条中的外汇交易是指获得外汇以对外支付的交易，而外汇管制和外汇管理条例是管制取得外汇对外支付的做法和规定。
IMF协定第14条是过渡性安排。它为还没有条件或意愿接受IMF协定第8条义务的会员国，提供了继续保留对经常性国际支付实行限制的途径。据此，采用该条规定的会员国可以保留其在加入 IMF时对国际支付的既存限制，也可以根据情况的变化修改限制。IMF协定第14条的相关用语是外汇限制(Exchange restrictions)和外汇政策(foreign exchange policies)等。由于IMF协定第8条规定的是取消对经常性国际支付和转移的外汇限制，而第 14条相对于第8条规定了会员国可以保留有关的外汇限制，因此，IMF协定第14条中的外汇限制和外汇政策中的“外汇”与第8条相同。
将IMF协定第8条以及第14条中的“外汇”的含义与GATT第15条的相关用语进行比较，可以发现二者所包含的“外汇”用语的含义是一致的、吻合的，都是指货币兑换、支付和转移。更有甚者是，GATT第15条中的有关措辞甚至与IMF协定第8条完全相同，例如，GATT第15条第5款和IMF协定第8条第2款都使用了共同的“支付与转移”之措辞。GATT第15条第5款之所以规定缔约方全体要把与GATT数量限制例外不符的有关进口货物支付和转移的外汇限制报告给IMF，是因为此类限制不仅影响国际贸易，而且也关系到IMF的有关会员国是否违背了其在IMF协定第8条项下所负有的经常账户下的自由兑换义务，关乎IMF在其协定第8条项下的职能。
（二）GATT第15条与IMF协定第4条中的“外汇”比较及意义
IMF协定第4条中的用语也有包含“外汇”(exchange)成分的，其中使用最多的是外汇安排(Exchange Arrangements)。这里的“外汇”exchange与 IMF协定第8条、第14条以及GATT第15条是否相同呢？
众所周知，当前的IMF协定第4条经1978年对 IMF协定的第二次修改而来，但是，无论是过去的第 4条，还是现今的第4条，都是IMF协定对汇率制度的专门规定。过去的第4条规定会员国之间实行平价汇率，而今的第4条规定各国可以采取除以黄金定值之外的任何汇率制度。
不止于此，IMF协定第4条第2款是对总的外汇安排(General exchange arrangements)的规定。该款(a)项要求各会员国自IMF协定第二次修改日之后30天内，把打算采用的外汇安排通知IMF基金，在外汇安排方面如有任何改变应及时通知IMF。这里的“外汇安排”又是指什么呢？该款(b)项明确规定，外汇安排可以包括：(i)一个会员国以特别提款权或选定的黄金之外的另一种共同标准，来确定本国货币的价值；(ii)通过合作安排，会员国使本国货币同其它会员国的货币保持比价关系；(iii)会员国选择的其它外汇安排。由此可见，IMF协定第4条中的所谓外汇安排，实为一国确定本国货币对外价值即汇价和比率的机制和方法。
IMF协定第4条中的“外汇”的含义表明，IMF协定第4条中的“外汇”含义与GATT第15条绝非一致，前者指的是汇价和汇率方面的内容，是一国确定本国货币对外价值的方法，后者是指能否以本国货币兑换其他货币以对外进行支付与转移，因此，准确地说，IMF协定第4条中的外汇安排应对译为汇率安排③。
GATT第15条中所含“外汇”的用语，与IMF协定第8条及第14条一致，而与IMF协定第4条绝非一致的结论具有重要意义，表明GATT第15条关于 WTO和IMF关系的规定只适用于经常性的国际兑换、支付和转移，即主要是由于货物或服务的国际交易而发生的国际资金流动，而不是解决IMF与WTO在汇率问题的管辖归属及衡量依据问题，GATT缺乏对汇率的直接规定。因此，将GATT第15条套用过来，确定IMF与WTO在汇率义务问题上的关系是不妥的。
三、GATT第15条所涉及的IMF与WTO分工合作的确切领域
那么，根据GATT第15条，WTO和IMF分工合作主要体现在哪些方面和领域呢？这是衡量人民币汇率义务所需要进一步考察和解决的问题，否则， WTO和IMF在GATT第15条中不涉及汇率分工的结论就不彻底。从GATT第15条的规定来看， WTO和IMF在国际兑付方面的关系主要发生在两个方面：一是因GATT1994所规定的国际收支平衡例外而涉及的外汇措施问题，二是有关外汇措施是否与IMF条款一致的问题。
（一）IMF与WTO在外汇措施界定问题上的关系
GATT第12条规定了国际收支平衡的例外，据此一国基于国际收支平衡的原因可以限制准许进口的商品数量或价值。这类限制措施可以被认为是超出了外汇措施的范围，但却会对外汇平衡产生影响。这种能够产生国际收支平衡共振的措施，是否应当被看作是外汇措施，从而由IMF取得管辖？还是仍然作为贸易措施而由WTO管辖？或者既作为外汇措施，也作为贸易措施，但在IMF和WTO对于国际收支平衡具有不同职能的情况下，同为两个组织的成员如何履行可能出现的不一致的裁定呢？
IMF与GATT在长期实践磨合中形成了彼此的管辖范围，二者将分工建立在有关政府措施的技术性质的基础上，而不是基于这些措施对国际贸易和金融的影响上。[4]435IMF在确定一项措施是否构成IMF协定第8条第2款项下的外汇限制时采用技术方法，即考察该措施是否涉及政府对外汇取得和使用的直接限制。[1]713技术方法中的一个关键因素是“直接”，即如果政府采取的措施直接影响了外汇的取得和使用，IMF具有对该措施的管辖权。反之，如果政府措施隐含地限制了外汇的使用，尽管该措施对外汇具有影响，IMF也不具有管辖权。也就是说，在外汇措施与贸易措施的区分问题上，如果一项措施直接影响到了外汇的取得和使用，就构成外汇措施，由IMF遵循技术方法管辖。如果一项措施属于是对货物和服务的限制则构成贸易措施，由过去的GATT和当今的 WTO来处理。这样一来，经常项目下的基础交易作为贸易措施来对待，不应被看作是IMF管辖的外汇限制措施。此分工也清楚表明，IMF协定以及 GATT有关规定中的外汇限制是指影响到经常项目下的外汇取得和使用的限制措施。
IMF和WTO基于外汇措施的界定而确定的分工为双方进行有效的合作提供了基础。有了这个基础，IMF和WTO就可以在GATT第12条和第18条所规定的国际收支例外问题上理顺彼此的关系④。虽然WTO成员方援引国际收支例外而采取贸易限制措施是否正当，贸易限制措施是否确实基于国际收支平衡的原因和目的，取决于对有关成员方潜在经济状况和国际收支平衡问题的事实认定和有关结论，但是，依国际收支平衡例外而采取的贸易限制措施属于贸易措施，应由WTO管辖，而该措施所依据的国际收支平衡状况则属于IMF的统辖范围。进而言之，一成员能否有效地实施贸易数量限制取决于其货币储备和国际收支的真实状态，或者说一成员方之所以有权实施数量限制，主要是因为该成员方存在货币或支付问题。如果不对成员方货币储备和国际收支状况做出评判，要决定该成员方能否实施数量限制是难以想象的。而成员方货币储备状况只能由IMF做出评判。[5]622因此，GATT第15条第2款要求WTO在涉及国际收支平衡问题的磋商中须接受IMF提供的一切统计和其它事实的调查结果。
（二）IMF与WTO在与IMF条款相符的外汇措施问题上的关系
由于根据以上国际收支平衡例外而采取的贸易限制措施属于WTO所管辖的贸易措施的范畴，而此类贸易限制措施是否适当又取决于属于IMF所辖的国际收支平衡状况，在这种情况下，IMF只对WTO提供有关统计和其它事实的调查结果以供WTO做出裁决，因此，在国际收支平衡问题上，只需划分贸易限制措施及其与外汇限制措施的界限，就可以确定 IMF与WTO分工与合作的界限。然而，如果一国采取的是外汇措施而不是贸易措施，但同时对贸易产生了影响，在这种情况下仅有以上界定是无法理清 IMF与WTO二者之间关系的。由于货币措施与贸易措施具有交叉重叠的效果，如果一国采取的措施仅由于是外汇措施就可以逃避WTO的约束的话，那么，贸易自由化的目标就难以实现。同时，IMF成立的宗旨之一就是为国际贸易的扩大与平衡发展提供便利⑤，IMF协定也禁止各会员国在经常项目下对国际支付的限制。因此，在一国采取影响贸易的外汇措施时，GATT进一步要求WTO成员方所采取的外汇措施必须是与IMF协定条款相一致。不过，在这种情况下，有关外汇措施是否与IMF协定条款一致， GATT第15条第2款要求WTO接受IMF的判定。此外，IMF与WTO合作协议的第8节也规定：“…… IMF对于其管辖范围内的外汇措施是否符合IMF协定，应以书面形式通知WTO的有关机构（包括争端解决专家组）。”[2]
与因国际收支平衡例外而采取的贸易限制措施的情形不同，IMF对于有关外汇措施是否符合IMF协定而做出的决定构成法律裁决。之所以如此，原因就在于：根据双方的前述分工，直接影响外汇的取得和使用的外汇措施或外汇行动由IMF管辖和做出裁决，可以有效地避免对于同属于IMF和WTO的成员做出不一致的裁决。GATT第15条第9款对此给予了充分的肯定，规定GATT不妨碍成员方实施与 IMF协定条款相符的外汇管制或外汇限制。因此，在WTO遇到这类问题时，应当与IMF磋商，在IMF认为该措施构成与IMF协定一致的外汇措施时， WTO不得以外汇措施所产生的贸易效果为由，裁定成员方违反WTO的义务，也不得对其实行制裁。在这种情况下，辨别有关措施与IMF协定条款相符的标准，能够为廓清IMF与WTO之间的界线提供一个有用的基准。
IMF对外汇限制措施的规定主要体现在IMF协定的第8条中，该条第2款禁止各成员国未经IMF批准或第14条豁免实施外汇限制，因此，衡量有关措施是否与IMF协定条款相符应当考察IMF第8条第2款的要求。
根据IMF协定第8条第2款(a)项的规定，IMF的成员未经IMF的批准，不得对经常项目的国际交易实施支付和转移限制。这一规定构成IMF成员的一项重要义务，是衡量有关措施是否与IMF的规定相一致的重要依据。据此，外汇限制措施除非经由 IMF批准或按照第14条所规定的过渡办法得以维持，否则，则违背IMF协定项下的义务。从辨别有关措施是否与IMF协定相一致的角度审视，第8条第2款(a)项主要有以下方面需要注意：第一，该项所规定的国际支付和转移指的是对外支付，即资金的外流，如对进口货物或服务的支付。尽管出口收汇也构成经常项目的国际交易，但并不适用这一规定。例如， IMF成员对外汇收入要求在规定时间内必须结汇的强制性规定，并不需要IMF的批准。第二，支付与转移既包括从居民向非居民在经常项目下的支付，也包括非居民将交易所得从该领土内转移出去的能力。第三，IMF协定所界定的经常项目下所发生的支付除包括与贸易和服务有关的支付外，还包括通常归类于资本项目项下的一些交易，如第30条所界定的经常项目的交易就包括数额不大的贷款本金的分期偿还和直接投资折旧的支付。不过，以上外汇限制措施，如经IMF批准或得到第14条的豁免，仍然可以与IMF的规定相符的方式得以适用。
从以上探讨可以看出，无论是在因GATT国际收支平衡例外而涉及的外汇措施的问题上，还是在有关外汇措施是否与IMF条款一致的问题上，GATT第15条仅涉及IMF与WTO在国际支付和转移方面的分工与合作，而不涉及汇率问题⑥。
四、GATT对汇率缺乏规定的原因
IMF与WTO在国际兑付问题上似乎显得难解难分，而在汇率问题上IMF则基本上独享管辖权。造成这种反差的原因在哪里呢？
（一）汇率问题是IMF的核心问题
汇率代表着一国货币与另一国货币的比价，影响着跨国流动的货物、资本和服务的成本。著名的 IMF法律专家约瑟夫·戈尔德(Joseph Gold)对此曾经指出，对多数国家来说，没有任何价格能够像汇率那样既对金融世界——资产价值和收益率，又对实物世界——生产、贸易和就业，产生如此重要的影响。[6]1482-1483
由于这一原因，第二次世界大战结束前夕，参加布雷顿森林会议的各国代表对战前的国际货币状况进行了深刻反思，这种反思极大地影响了布雷顿森林体系的构筑和建立。[7]许多代表认为，30年代各国汇率的竞相贬值和汇率战、货币战构成第二次世界大战的重要经济原因，认为战后各国须放弃战前以邻为壑的货币做法，建立牢靠的货币安排，以维护世界和平和促进全球经济的发展。与会代表认为，要寻求建立一种机制，既要能够有足够的约束力，以制止各国不遵守汇率承诺和汇率义务，又要有足够的灵活性，使各国能够追求独立的国内货币和财政目标。[8]2099当时美国代表凯恩斯(John Maynard Keynes)在建议中指出：“我们需要一个有序的和彼此同意的方法，来确定各国货币单位兑换的相对价值，以防范单边行动和外汇的竞相贬值。”[9]586由此可见，汇率安排是各国关注的焦点，在当时国际货币制度的构建过程中具有核心的地位。
布雷顿森林会议所建立的布雷顿森林体系的核心特征体现在汇率安排上，即IMF协定第4条的货币平价制度。根据第4条的规定，每一个会员国经与 IMF磋商，以黄金或美元确定其货币平价。平价制度使各国货币之间建立起比价关系，各会员国有义务对外汇市场进行干预，将其汇率维持在该平价上下 1%的幅度范围之内。各会员国除非为了解决严重失衡问题，否则，不得通过贬值或重估来改变其货币评价。IMF协定对各国货币主权所施加的重要限制，就是IMF的会员国为解决国际收支严重失衡，在调整其货币平价之前须取得IMF的同意，且会员国汇率的变动不得超过矫正现存不平衡的必要幅度。通过创立这样固定而又可以调整的汇率评价，IMF协定旨在促进汇率稳定，同时又不会造成硬化。所以，虽然IMF协定为建立国际货币秩序而创立的法律制度包括了国际支付的规定、为解决会员国国际收支失衡由IMF提供借款的安排等内容，但IMF对各国汇率政策的管理和管辖权构成该法律制度的本质特征。
布雷顿森林体系崩溃后，IMF协定经过第二次修改，形成适用至今的牙买加体系。据此IMF成员不必维持和实行固定汇率，可以选择符合有序经济增长和合理价格稳定的任何汇率安排，可以盯住某一货币或一揽子货币，IMF无权对其成员选择的汇率安排给予同意或反对，但IMF的会员国要遵守IMF协定所规定汇率安排的义务，特别是不得操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支的有效调整或取得对其它成员的不公平竞争优势。为此，IMF有权对会员国的汇率实行监督，IMF会员国在IMF进行监督时必须与IMF合作，在IMF提出请求时必须定期地就汇率政策与IMF磋商，并向IMF提供监督汇率政策所需要的信息，IMF有权决定其成员实施的汇率安排是否与IMF协定的规定相符。
IMF协定虽经第二次修改，但IMF仍然对国际货币体系和国际间汇率的稳定负责，且随着国际货币制度和体系的演进，IMF对其成员履行汇率义务的监督权在IMF的职能中显得愈加突出。IMF在创立之初，其职责主要是维护各国间的货币平价制度，只有在会员国国际收支出现基本失衡并与IMF磋商后，才能对汇率进行调整。IMF协定经第二次修改后，IMF依然是国际货币体制的基石，但作用发生了相应调整，对汇率的监督职能得到了加强。原因就在于各国选择汇率安排的自由，如果不受任何限制和监督，会给国际货币体系带来危害，因此，IMF协定在第二次修改时添加了一项内容，由IMF对其成员的政策实行监督。所以，到了20世纪70年代，IMF的职能从最初的国际货币制度的守护者转变为国际货币体系的监督者。监督职能的加强主要体现在，会员国可以自由选择汇率制度，但其汇率政策受IMF的监督。因此，开放的货币汇率制度不仅没有削弱 IMF的作用，反而增加了它对会员国经济政策的影响。为了保证现行汇率体制的稳定性和灵活性，IMF不仅要跟踪会员国汇率政策的变化，而且需要监督所有影响汇率变化的经济政策。此外，IMF还通过向会员国提供资金、技术援助等手段直接或间接地影响会员国的宏观经济政策，使其符合IMF的要求。
由于IMF对汇率监督的加强，汇率监督已经取代和吞并了IMF对各国货币可自由兑换性的监督， IMF以IMF协定第4条项下的磋商监督为重心，将在IMF协定第8条和第14条项下的磋商纳入进来，使之构成汇率监督的一部分。汇率监督也成为当今 IMF活动的核心内容。
正是由于汇率安排构成IMF所管辖的国际货币领域的核心，因此，第二次世界大战前后所建立起来的国际经济秩序和格局为了避免管辖冲突，就不可能将这一问题交由其他国际组织或机构共管，就像当时的国际经济秩序的策划者们不可能将GATT的核心任务——削减关税交由IMF共管一样。如上所述，虽然国际汇率制度发生了巨大变化，但汇率问题仍然构成IMF的核心任务和独有的管辖领域，这一点仍然没有改变。
（二）外汇限制与外汇对国际贸易的影响不同
GATT有关IMF与WTO关系的规定之所以没有扩展到外汇安排，还在于外汇限制与汇率安排对国际贸易的影响及其性质不同，导致IMF与WTO在 IMF协定第8条所规定国际支付问题上容易出现管辖重叠，而在IMF协定第4条所规定的汇率问题上能够保持泾渭分明。
如前所述，国际贸易伴随着国际支付资金的跨国流动，虽然一国为达到贸易的目的，既可以采用贸易限制措施，也可以采取货币措施的办法，然而，在任何情况下，通过货币措施的方法来达到贸易目的都必须借助于对支付手段和支付工具的限制，因此，为实现贸易目的而需要采取的货币措施就体现为一国对货币兑换和外汇取得的限制。这就导致IMF协定需要在货币兑换和外汇取得问题上对会员国进行一定的约束，以便利国际贸易的扩大。同时，由于支付限制措施直接影响到国际贸易，从过去的GATT到现今的WTO，都不可能对此置之不顾，因此，IMF与 WTO的管辖难免出现重叠。
汇率则不同，它代表着一国货币与另一国货币的比价，汇率的低估或高估虽然影响着跨国流动的货物和服务的成本，但相对于外汇限制，汇率对国际贸易的影响是间接的。只要有关国家不限制外汇的取得，无论汇率是高估，还是低估，无论汇率稳定，还是波动，国际支付就能够进行，国际贸易也能够开展下去。由于汇率不构成对国际贸易的直接限制，且汇率安排构成IMF的核心内容，主管国际贸易的WTO显然不适宜对汇率问题做出规定，因此，WTO各项协定中缺乏这类规定，IMF与WTO也不需要进行管辖协调。
五、对人民币汇率义务衡量依据的思考
当下探讨IMF与WTO围绕GATT第15条规定而发生的关系问题具有特别的意义，这不仅是因为这一问题在我国尚未得到深入探讨，而且更因为有关人民币汇率的争议使这一关系问题到了亟需廓清的地步。以美国为首的一些西方国家试图舍弃IMF而借助WTO争端解决机制来解决人民币汇率问题，原因就在于：IMF执行措施的力度远没有WTO的争端解决机制强硬。IMF从成立伊始就采取尽量减少使用救济措施的政策。虽然IMF依其协定，可以强制性地要求不遵守IMF规则的成员退出IMF，但IMF从来没有驱逐过任何一个成员。因此，依靠IMF来对人民币汇率施压可能收效甚微。诚然，在汇率问题上，无论是过去的布雷顿森林体系，还是当今的牙买加体系，都对一国汇率安排规定了一定的义务。然而，人民币汇率安排是否符合这些义务要求，需要以恰当的规定为衡量依据，合理确定管辖权的归属。这是确定人民币汇率安排在国际法上的正当性的前提。
那么，将以上研究应用于对人民币汇率的指责，我们能够得出什么样的结论呢？
首先，西方对人民币汇率义务指责的焦点在于所谓中国通过汇率低估操纵了人民币汇率，违背了 IMF协定第4条的规定，从而构成对中国出口产品的补贴。汇率义务问题不同于经常项目下可兑换问题，不同于因国际收支平衡而采取的贸易限制措施，也不同于有关外汇措施是否与IMF协定条款一致的问题，因此，GATT第15条有关WTO与IMF关系的规定不应适用，汇率义务问题应由IMF管辖，而不能由WTO及其争端解决机制来解决。虽然将人民币汇率争议提交WTO来解决看似有一定道理，因为按照WTO争端解决谅解的规定，争端双方磋商失败即可提交争端解决程序，但是，任何试图援用WTO的有关协议来挑战他国汇率政策的做法都是置IMF协定的规定和IMF的管辖权于不顾，既有违于IMF和WTO在现有国际经济格局下的分工，也不符合 WTO本身的规定。
其次，廓清GATT第15条在IMF与WTO关系问题的覆盖范围，关系重大。尽管IMF与WTO在外汇措施问题上存在复杂关系，但无论是在因国际收支平衡例外而采取的贸易限制措施的问题上，还是在与IMF协定条款相符的外汇措施问题上，GATT第 15条在吸收和兼容IMF的有限管辖权的同时，也反映出WTO在这些问题上管辖的普遍性和近似本位的色彩，即除由IMF作出结论的特定情形外，WTO在外汇措施问题上一概具有管辖权。这是GATT第 15条对IMF与WTO关系所体现出的总的特征和态势。如果我们不廓清GATT第15条的覆盖范围及其与GATT和IMF协定相关规定的关系，就会不适当地将IMF与WTO在外汇措施问题上的关系扩大到汇率安排上，而将GATT第15条以WTO管辖为本位的规定适用于人民币汇率问题，就会为西方将人民币汇率问题提交WTO争端解决机制奠定基础和铺平道路。而坚持IMF与WTO在汇率安排上的不同的管辖关系会有助于阻止这种企图的实现。
最后，IMF对汇率问题行使管辖的方式是由 IMF依其职能行使监督，监督的内容是审查各会员国是否遵守IMF协定第4条第1节所规定的义务，包括汇率政策和有关的国内经济和金融政策。值得注意的是，依据IMF协定第4条认定人民币汇率操纵存在困难。第一，IMF协定第4条规定，IMF的会员国有权选择适合于本国的汇率安排和决定本国的汇率政策，在宣布其采用的汇率之前和改变汇率安排时不需要获得IMF的批准和同意。IMF的会员国对某些汇率安排（如盯住汇率）选择的本身就意味着，该国需要对外汇市场进行干预才能维持该国货币与另一种或数种货币的固定比价，为达此目的该国甚至需要对外汇市场进行长期的和大规模的干预（即操纵的一种表症），但是，这种干预却是一国汇率选择权力的应有内涵。第二，至上世纪80年代以来，IMF曾经尝试建立适应各国基本条件的汇率确定理论、模型和标准，但均因没有获得广泛接受而不了了之。在迄今还没有一种公认的币值和汇率的评价理论和方法的情况下，怎么认定一种货币的汇率走势存在操纵呢？
收稿日期：2006-09-07
注释：
①见《关税与贸易总协定》(GATT)第15条第1款之规定。
②GATT1994关于第15条的解释(Ad Article XV)对于该条第 4款的有关解释是：“妨碍”(frustrate)旨在表明，例如，侵犯本协定任何规定外汇行动，如实际上不存在明显偏离本协定的意图，则不被视为违反本协定。因此，一缔约方作为依据IMF协定实施的其外汇管制的一部分，要求出口结算使用本国货币或IMF一个或多个会员国的货币，该缔约方不因此被视为违反了第11条或第13条。参见李仲周、易小准、何宁主编：《乌拉圭回合多边贸易谈判法律文本》，法律出版社2000年版，第483页。
③但是，我国的中文译本和著作普遍采用了“汇率安排”的对译，这是值得注意的。
④GATT第12条和第18条授权WTO成员方在特定情况下基于国际收支平衡的原因和目的实施在一般情况下不允许实施的贸易限制措施。第12条第2款(a)项允许成员方实施第11条所禁止的数量限制措施，以保障其对外金融地位和国际收支，但这些限制必须是为了预防货币储备严重下降的迫切威胁或制止货币储备严重下降，或使货币储备很低的成员方的储备取得合理增长。第18条包含对发展中成员方的规定，明确规定了成员方援用这一例外所需存在的收支平衡问题，但要求标准相对宽松。
⑤见IMF协定第1条对宗旨的规定。
⑥关于GATT第8条的解释，虽然认为GATT第8条第1款和第4款反对使用货币兑换税费作为实施多种货币措施即复汇率的手段，但同时指出GATT第8条本身不涵盖多种货币措施。
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