PPP项目建设期成本超支因素识别及对策研究
王昕
（浙江中诚工程管理科技有限公司 浙江杭州 310005）
摘 要： 通过分析某高速公路BOT项目失败案例，解构项目建设期成本超支的因素，分析建设期风险承担主体的合理性，就如何完善政府（Public）和社会资本（Private）的合作（Partnership），以及PPP项目风险合理分担和有效管控手段提出建议。
关键词： PPP；高速公路；建设期；成本；超支；风险；管控
PPP（Public-Private-Partnership），指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP的推广，有利于降低地方政府债务，利用社会资本的高效性达到提供物有所值（VFM）的公共服务产品的目的。
2014年以来，财政部和发改委在国内力推PPP项目，财政部认定的PPP项目主要包括BOT、TOT、ROT等。从PPP项目的类型可见，PPP并非新鲜事物，但目前各地政府在推广PPP项目的热潮中，更多的关注项目签约落地，而对项目实施过程中风险管控的思考、机制设置的关注度不足。
笔者曾负责多个PPP项目的审计工作，本文就以国内某高速公路BOT项目为例，从审计视角对PPP项目建设期风险分担机制和管控措施提出一些自己的体会以供思考。
1 项目概况
某高速公路，是经当地政府授权，由某建工集团（社会投资人）出资，成立项目公司（SPV），负责高速公路的融资、建设、运营，政府授予特许经营权24年9个月，经营期满后，投资人将高速公路无偿移交政府。
项目建设过程中，建设成本从原批复概算的22.79亿元，飙升至26.26亿元，后经调整概算、审计最终审定投资额为24.27亿元。交工后，项目试运营的车流量无法达到工可预估量，社会投资人以项目成本过高、收入过低、企业亏损严重为由，要求政府回购。该项目最终由BOT蜕变为BT，当地政府以高于传统建设模式的投资代价，做了一个失败的BOT项目案例。
2 项目风险来源及教训
2.1 风险分担机制不合理
本项目的投资人，在项目公司中原投资占比60%，后调整至100%。当地政府主管部门理想地认为，投资人的逐利性会自然地提高效率、管控风险，迷信特许经营权协议的约束作用，抱着谁出钱、谁办事、谁负责的原则，没有对项目建设进行有效监督，项目公司完全由投资人组建。同时，政府授权后，没有形成与PPP建设模式配套的管理体系和方法，继续延用传统建设管理方式。
该约定使政府规避了征迁工作的风险，将征迁风险完全转移给了投资人。众所周知，政府应是推动征迁工作最有力的一方，是此项风险最合适的承担者。
在畜牧养殖业中，动物所处的生活环境会对动物的生长发育造成直接的影响，动物所处的环境中产生了不利于动物生长的因素时，就容易使动物患上疾病，破坏动物的新陈代谢以及体内正常的平衡[1]。据调查，环境因素是影响动物疾病发病的最重要因素，尤其是在通风不畅、环境恶劣脏乱的环境中，动物的发病率是正常环境下发病率的几倍。
因此，在项目建设期，政府无法掌握项目的实施情况，无法核实项目建设的真实成本，项目一旦失败，成本的核实难度非常之大；投资人和政府缺少平等沟通的平台，未能形成有效的合作机制，无法推动项目建设的良性循环。
基于质量守恒原则建立RCA水质模型，考虑了物质进入或离开水体的所有过程，包括物质在水体内的扩散、对流过程，水体外界的输入过程及其自身的生物、化学和物理转化过程。一般地，物质的外部输入源包括：大气沉降、地表降水携带、暴雨排水管道溢流、联合排水管道溢流、城镇生活废水排放和工业废水排放等。
图1 地材价格涨幅示意图（中粗砂）
图2 地材价格涨幅示意图（碎石）
除此之外，因征迁不到位，造成了投资人施工计划难以落实，给投资人的项目管理造成极大障碍。经审计，“建设项目管理费”较概算超支2729万元。
2.2 政府监管的失效
该高速公路项目特许经营权协议约定，项目建设用地的征地拆迁工作由政府负责，征迁的一切费用由投资人承担。协议未约定征迁工作的时间节点，也未约定征迁延后造成建设成本上升的处理方案。
正因该约定，政府在实际征迁工作中成了甩手掌柜，征迁工作整整延后了2年，项目成为名副其实的边征迁、边设计、边施工的“三边工程”。因征迁工作的滞后，加之当地其它建设项目陆续开工，造成地材在某一时期内需求大增、价格大涨。经审计，地材一项就增加投资人成本1296万元，涨幅达到原成本测算价格的37.5%。停滞工期间的人工、机械等窝工成本，主材价格上涨等，都推动了项目成本的增长。
2.3 低估建设期贷款利息
经审计，投资人自建的三个标段，项目管理松散，监理单位的监理工作失位。如：没有施工的项目，监理单位也给签认资料，也给予计量，造成成本虚高。虽然以较高的预算价承建工程，但全部亏损，投资人不仅没法管控，反而全部超额支付。经审计，自建标段的不合规建安成本核减高达3800余万元，项目“建筑安装工程费”较概算增加6764万元。
2.4 投资人自建导致建安费失控
该项目由投资人自建。项目公司将该项目分成5个标段组织施工，其中：1、2、3标，以定额预算价由投资人下属分公司承建；其它两个标段经公开招标确定施工单位，施工合同价以定额预算价为标准下浮20%左右。
该项目的政府主管部门，在概算阶段压低建安费用，低估建设期贷款利息。而实际由于项目成本增加和贷款利率的提高，使得建设期贷款利息大幅增长，给投资人还贷造成巨大压力。经审计，项目“建设期贷款利息”较概算增加11028万元，这还是以不突破概算红线前提下的审计定额，实际利息成本增加额为29462万元。
为保证施工安全，应采取以下措施：（1）装设符合JGJ 46—2012《施工现场临时用电安全技术规范》的用电系统，以防止触电等事故发生；（2）选用质量合格的水泵，安全性可靠，扬程和功率等性能满足要求，现场应有备用发电机，以确保停电时井点系统正常运转；（3）支护结构应设立监测点定时观测以确保围护结构变形，如发现变形或有异响应及时将坑内人员撤离出施工现场，并采取相应的补救办法。
反观通过招标的两个标段，虽然他们是以预算价下浮20%的较低价格承接工程，但投资人却进行了有效的管控，施工单位也完成了盈利目标。
2.5 投资人转移支付形成建设期成本虚高
项目建成试运营期间，投资人发现实际车流量仅工可预测量值的30%，这一风险如何处理，在特许经营权协议中没有相关条款约定，政府也未作补偿性支付，这直接形成投资人退出项目的理由和动因。
2.6 运营期交通流量与工可预测不符
该项目的工可投资估算被人为压低20%，政府限制了投资人参与项目前期工作的权利，投资人只是被动地接受政府方给予的项目成本数据，造成投资人对成本的低估和对预期收益的高估。
投资人的逐利性，要求项目收益提前，因此投资人出于转移支付的目的，刻意做高工程造价。其手段主要有：编制不合规工程量清单、选择有利于承建人的工程变更、增加赶工措施费和奖励金、以高额利息向集团总部借款、做大试运营期的利息进行资本化处理等。
3 对PPP项目风险分担结构及管控的一些建议
（1）PPP不仅是一种融资手段，更是政府基础设施建设管理模式的变革。要改变传统模式下上级对下级的指令性管理，增强政府的服务性质。
高校在“爱党”教育上应做到：组织党的基本理论知识学习教育活，鼓励学生深入研究了解党的发展历史，自觉增强“四个意识”，做党的坚定信仰者、支持者和拥护者；组织“中国梦”等具有时代特色的学习教育活动，鼓励学生将自身的成长融入到党的事业中，坚持真理，坚持科学发展规律，增强中国特色社会主义发展信心，做党的事业的促进者、推动者和践行者；组织“青马工程”“大骨班”培训和理想信念等教育活动，鼓励学生明确目标，勇于同不良现象作斗争，做党的优良传统的倡导者、继承者和传播者。
（2）政府和社会投资人应是平等的合作双方，应由最有能力承担风险的一方承担相应风险。如：征地拆迁、政策性变化等风险应由政府承担，建设管理和成本控制应由投资人承担。
（3）项目信息应当诚信、科学、公开，政府和投资人应做到信息透明、信息对称。保证工程可行性研究的科学性和真实性，实现数据采集的信息公开。对因可行性研究预测值和实际运营偏差造成的投资收益影响，在特许经营权协议中要有补偿和分享机制。
五要着力搞好协调配合。水利财务工作涉及水利各个领域，贯穿各个环节，必须加强协调，形成合力。要建立与各有关部门的沟通协调机制，形成相互理解、相互支持的工作氛围，争取更多有利于水利改革发展的政策措施。要加强内部上下级之间和部门之间的沟通配合，建立工作信息通报和反馈机制，密切配合，良性互动，切实提高工作水平。
（4）项目公司应由投资人组建，政府派驻监管人员。在项目决策、财务等方面政府应有足够的知情权和一定的表决权。
6.建立责任追究制度，惩处违规违纪行为。要建立起权责一致的责任追究制度，有多大权力就要承担多大责任，责任不落实就应受到相应的处罚。党纪处分突出组织的严肃性，充分发挥党委会的作用，行使民主表决权，对违规违纪行为不姑息养奸，充分利用批评教育、书面检查、诫勉谈话、通报批评、纪律处分等手段，及时处理违规违纪党员干部，对于党性修养败坏的，要及时清除，净化党组织。法律追究则强调对“一把手”违法问题不掩盖、不庇护，正确看待领导关系，敢于揭发“一把手”犯罪事实，为检察机关提供必要的证据，做到有贪必惩。
（5）应该充分利用投资人在施工和运营方面的经验和能力，不宜采用投资人自建方式，避免自建引起的管理越位、错位和失位。
2) 根据已制订的报警制度，制订装置异常工况管理的工作流程并实施。将各装置的工艺车间的报警、预警数量、报警处理率、处理时间，各个机动专业对于仪表报警、设备报警的数量与维护结果等，作为各个部门的重要的管理指标，每周、每月的汇报评估并在调度会上解决相关的报警异常问题，促进安全管理水平的提升。
如果采用了投资人自建的方式，政府管控手段一定要加强，监理和社会审计单位不应由项目公司负责招选，避免因投资人付费，产生的监理或社会审计单位话语权困境。
（6）在PPP结构设计时，应做到风险和收益对等原则。设置好项目风险边界，对风险予以分摊，对超额利润采取留存机制或者分成机制，确保社会公众利益，减少项目决策风险，防止国有资产流失。
中图分类号： P283
文献标识码： A
文章编号： 1673-0038（2019）08-0119-02
收稿日期： 2019-2-13
标签：ppp论文; 高速公路论文; 建设期论文; 成本论文; 超支论文; 风险论文; 管控论文; 浙江中诚工程管理科技有限公司论文;