（酉阳土家族苗族自治县规划局，四川重庆409800）
摘要：我国的《中华人民共和国城乡规划法》实施之后，对于控制性详细规划（以下简称控规）所具备的法律地位进行了公开的明确。伴随着控规编制的大规模完成，规划部门的工作重点逐渐由控规编制转向控规的实施管理，面对大量的控规指标调整申请诉求。控规的严肃性、权威性受到了挑战，控规的调整也触动了多方的利益，引发了诸多的问题和矛盾。本文通过对控规调整原因及产生的影响分析，并对编制及管理层面提出建议，以提高控规的适应性和可持续性，谋求规划工作的科学开展。
关键词：控规；局部调整；发展
前言
在城乡规划制定和实施过程中，控规作为规划管理的直接依据，是对总体规划的深化和细化；而且是实施城市和镇的总体规划以及国有土地使用权出让、划拨的法定前置条件。
1控规的释义
控规作为《城乡规划法》规定的法定规划之一，控规是以总体规划为依据，在对用地进行细分的基础上，对每一个规划地块的用地性质、开发强度及有关环境、交通、绿化、空间、建筑体量等规定明确的规划条件或规划要求，确定明确的指标，以实现对用地建设的规划控制，并为土地的有偿使用提供依据。
2控规的地位与作用
控规是规划制定、规划管理与规划实施之间衔接的重要环节，是判断项目建设是否符合城乡规划要求的最直接依据。控规是建设用地规划许可证、建设工程规划许可证核发的依据，也是批准临时建设的依据。结合《重庆市城乡规划条例》的规定，位于规划城镇建设用地范围的乡村建设，不得影响已批准的控规的实施。在规划管理和实施中，规划管理部门主要依据控规，提出规划设计条件，并纳人土地出让合同；规划条件是否可以变更，也要依据控规进行审核。
3控规调整原因
3.1控规编制科学性不足
在控规编制、审批、修改的工作实践中，上位城市总体规划的意图（尤其是强制性内容）没有层层传递下去指导建设，同时也受到一些专业规划和利益诉求等要进行协调和平衡的冲击。由于一些该控制的没有控制住，使控规科学性受到诟病和质疑。一些城市控规与总规不衔接，导致违反总规强制性内容，侵占城市公共绿地、基础设施用地进行建设，公共利益、长远利益被侵害，部分城市以项目引导控规编制，导致城乡建设无序发展；控规的前瞻性和预见性不足。控规的制定阶段是需要使用不少时间的，从事前的准备工作到实际编制，再到实施和审批，通常至少1年。在这期间内，城市经济、社会发展等都可能会出现多方面的变化，使城市建设和开发活动中的规划缺位。会出现控规指标调整申请诉求；因城市正处于经济快速发展时期、社会的发展所出现的如人口老龄化趋势、私家车数量猛增等社会现象，高新技术产业开发、物流业、城市快速轨道交通等一系列新兴事物，这些都对城市建设用地提出了更高的要求，要求对控规进行调整。
目前正处于城市建设和社会改革的非常阶段，旧城改造规划、农民安置等问题对社会稳定造成影响，这是产生控规调整诉求的社会因素。目前我国有多数城市正在进行或已经完成危改项目，其中绝大多数项目是运用控规调整的手段来协调平衡资金的。采用调整控规的方法对项目地块指标适当的协调，对项目运作的可能性有很大的提高，这是一个既省钱又省力的好办法。 在整个过程中，控规调整工作不仅起到了社会救济的积极作用，还能很好地维护了社会稳定。
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3.2控规审批不到位
一些城市经常做了控规又不批，依据这种没批的控规出具规划条件，导致城乡建设法定依据不足。
3.3公众参与意识不强的问题
目前公众参与规划大多停留在政务公开，规划告知等“知情权”层面以及修规和建筑单体阶段。虽然政府和规划部门也在努力提高公众的参与程度，但结果却不理想，而控规阶段更低。首先由于公众专业知识的欠缺，控规的专业性、综合性以及控规表达方式的抽象性，使公众参与受到限制。另外，公众参与机制没有保障，规划管理部门限于人员、经费和规章制度的制约，难以实现真正意义上的公众参与法制化，制度化。再者，也由于公众本身参与意识不强，公众关心规划的程度以及参与方式等都有待提高。
4加强和改善控规工作的建议
现阶段控规在实施时修改频繁，是由于技术、管理等多方面原因造成的。因此，控规的制定需要从规划编制方法、编制组织模式、报批管理机制等多方面综合研究，并逐步完善。
一是要创新控规编制方法。新中国成立以来，我国城市规划编制办法共经历了四次修订。目前执行的控规编制内容与深度是根据2006年4月1日起实施的新的编制办法确定的。但总体而言，控规编制的技术方法没有发生太大的变化。编制内容与深度较为简单，成果表达主要以体现政府理想蓝图和静态为主，对市场经济规律和市场主体的各种利益诉求考虑不足，对规划实施过程中出现的各种新情况和新问题的适应性不够。因此，今后控规的制定,要进一步深化编制技术内容，体现刚性要求，明确弹性要求的修改，既要适应所在区域经济社会发展的合理要求，适当简化强制性内容，在用地布局、地块边界、用地性质、道路分级控制要求、引导性措施等规划不需要严格控制的方面增强弹性，加强引导，允许在实施时由市场主体根据实际情况进行合理优化;又要坚持规划基本原则和控制底线，严格控制规划确定的强制性内容，特别是在公共服务设施和市政设施配套、关键区域的绿地控制、历史文化和防洪水系保护等方面，以保障规划得以有效实施。
二是要创新编制组织模式。不同层次的规划，由于编制深度不同，下一层次规划一般会对上一层次规划的部分成果进行合理优化，从而导致控制性详细规划的修改。为解决这一问题，在有条件的地区，可以探索试行“平行推进、动态完善”的规划编制组织模式，即在编制控制性详细规划的同时，及时启动城市设计、项目策划、交通专项规划、修建性详细规划或关键项目方案设计等研究工作。通过及时集中各种专业的技术人员互通信息，沟通进度，群策群力，搭建了交流平台，有效协调管理部门、项目业主、咨询机构、规划设计机构、工程技术机构、招商引资单位之间的各种诉求。三是要创新报批管理机制。在城市快速发展地区，为适应规划实施中的不确定性，要求规划成果必须具有足够的弹性和灵活的管理机制，可以尝试采用“整体编制、分零报批”的控制性详细规划报批管理模式，即控规按标准分区编制完成后暂不整体报批，而是统一移交给技术中介机构，根据规划实施的情况深人论证，优化和完善。对整体方案比较成熟、今后变化较小的地块，可以采取整体报批方式;对整体方案不够成熟、今后变化较大的地块，可以经优化、深化和完善之后分地块报批，确保规划实施有保障，开发建设有章法，项目审批有依据。
5结语
综上所述，目前控规调整工作确实存在一些不尽完善之处，尚需我们在今后的工作中不断加以完善，提供规划编制技术和水平，使控规真正能够为城市规划管理提供科学合理的指导，实现真正意义上的高标准规划和管理城市。
参考文献：
[1]邱建林．重庆市城乡规划条例导读[M]．重庆：重庆大学出版社，2012
[2]杨浚．控规调整管理工作中存在的问题及对策[J]．北京规划建设，2003（05）
[3]李宗昱．控制性详细规划实践中的几点认识[J]．建筑知识：学术刊，2015（02）
论文作者:于永生
论文发表刊物:《建筑建材装饰》2015年10月下
论文发表时间:2016/9/12
标签：城市论文; 控制性论文; 地块论文; 项目论文; 详细规划论文; 内容论文; 总体规划论文; 《建筑建材装饰》2015年10月下论文;