两种机制调控下的粮食区域平衡机制——我国粮食流通体制模式探讨，本文主要内容关键词为：机制论文,两种论文,粮食论文,体制论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，粮食经济渡过了自由贸易、统购统销、“双轨制”、放开经营等几个阶段，即有丰富的经验，也有深刻的教训。在我国粮食问题始终都是关系全局的大问题，始终都是党和政府关注的头等大事。在建设有中国特色的社会主义市场经济的条件下，从我国人口多、耕地少、底子薄、粮食尚未过关、粮食供求仍将是紧张的平衡的基本国情出发，我国粮食流通体制的改革，既不能走中央计划经济——统购统销的老路，又不能用完全市场经济——放开经营的办法，更不能依赖进口。而必须寻求一种适合我国国情、粮情，体现中国特色的模式，即建立两种机制调控下的粮食区域平衡机制，以求得粮食问题的长治久安。
一、粮食区域平衡机制的内涵和特征
所谓两种机制调控下的粮食区域平衡机制，是指在中央统一领导下，运用计划机制和市场机制两种调控手段，调动地方搞好粮食生产与粮食流通的积极性，实现粮食总量平衡和区域平衡。粮食区域平衡机制是一种新的粮食流通模式，既不同于中央计划经济的统购统销和“双轨制”，也不同于完全市场经济的放开经营，也有别于“米袋子”省长负责制。粮食区域平衡机制的内涵是贯彻中央调控与地方自律相结合，计划机制与市场机制相结合，发展生产与控制消费相结合，调控粮食价格促进粮食生产发展，调控粮食余缺保持粮食总量平衡，分级负责，分类决策，保障粮食供给，保证粮食市场平稳和粮价稳定。它既不是要搞区域封闭的粮食市场，也不是要搞自给自足的小农经济。基本质是实现区域粮食供求的平衡，而不是区域粮食生产与消费的平衡。粮食区域平衡机制的核心是把计划机制与市场机制有机地结合在一起，以调控粮食的调出、调进和进出口为重点，双管齐下，因地因时灵活运用，有的地方计划机制成分多一点，有的地方市场机制的成分多一点：有的时候计划机制的成分多一点，有的时候市场机制的成分多一点。粮食区域平衡机制的基本特征可以概括为：计划机制界定平衡责权，市场机制调整产需关系。其要点有五：
（一）计划分配粮食产量和调出调进及进出口任务 以“八五”期粮食的产调实绩，考虑粮食消费增长速度，与国家五年计划的时段接轨，依法确定区域层次的粮食播种面积、人口增长幅度和粮食产、购、销、调、储备及进出口计划。区域间余缺实行对口调剂并通过上一级粮食市场签订调剂合同。以此任务作为粮食区域平衡层次的社会发展责任和党政部门的政治责任。
（二）取消国家粮食定购任务和居民保量限价粮食供应指标 区域平衡必需的粮食通过国家粮食收购计划取得，居民所需的粮食通过市场购买。粮食购销价格实行在放开前提下有限度的调控，市场价格低于区域制定价时，按制定价收购，市场价格高于制定价时应给予价外补偿。低收入者购买生活用粮的经济困难由财政、民政部门给以补贴救济。
（三）按年度制定粮食收购价格 在中央指导下，省（自治区、直辖市）以粮食生产资料价格波动为基数，综合考虑本区域粮食产销方面利益分配关系，上年末制定并公布下年的粮食收购价格和区域间余缺调剂价格，逐步使粮食生产者和调出粮食的经营者得到社会的平均收益，使粮食调入者和消费者的需求得到抑制。
（四）综合制定区域粮食平衡措施 区域粮食平衡层次，以保障本区域的粮食供给，完成余粮调出计划或逐步减少缺粮调入或进口为首要目标，从保护基本农田、保证粮食播种面积、兴修水利、垦荒种粮方面保证产粮基础；从财政、科技、信贷、物价方面扶持粮食生产；从人口计划生育、居民节约用粮、开发代用（食）品方面抑制粮食消费；从粮食购、销、调、储和市场管理方面保持粮食正常流通。全方位、多层次地发挥区位优势，实现粮食区域平衡。
（五）发挥国家粮食部门的主渠道功能 粮食行政管理部门作为党和政府粮食决策的参谋、执行部门，必须按照政企分开的原则精简机构，转变职能，并以现有粮食购销所（站）为依托改造建立条块结合、公益性质的粮食企业，承担区域平衡的粮食经营任务。
二、粮食区域平衡机制的指向和体系
我国地广，人多，经济发展不平衡，粮食生产差别大，群众饮食习惯不一，粮食需求硬度较高，同时，信息滞后，运输不畅，仓储能力弱。因此，粮食区域平衡应以政经结合、产销衔接、小区平衡的原则，分为两种区域指向和三个平衡体系。
（一）区域指向
1.行政区划指向。即以省（自治区、直辖市）、地（市）、县（市）为单元的行政区域粮食平衡。
2.经济区划指向。即以区域经济为单元的粮食平衡。在现阶段，由于区域经济尚未形成规模和牢固的经济联系，就总体而言，以实行行政区划为单元的粮食区域平衡较为适宜。但在一个省（区）域之内，区域经济比较发达的地方，实行经济区划粮食平衡机制，也不失为一种积极的选择。
（二）平衡体系
1.分级负责体系。按行政建制，从下至上划分为4 个层次：县（市）为微观层次，地（市）为大微观层次，省（自治区、直辖市）为中观层次，中央为宏观层次。微观层次的责任是贯彻执行“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针，发挥土地优势，优化资源配置，宜粮则粮，大力发展粮食生产。历史上自给自足的要坚持自给；历史上调进的，要通过发展生产稳定或减少调进；历史上调出的，要提高粮食商品率，多产多售多调粮食作贡献。但要防止错误倾向，决不能重复过去“以粮为纲，其他砍光”和现阶段有些地方出现的“以钱为纲，粮田撂荒”的现象。大微观层次的责任是负责区域范围的粮食生产和余缺调剂平衡，保证粮食调出调进计划的完成。中观层次的责任是负责区域范围内的粮食生产、购销、平衡、储备、进出口计划和政策的制定，督导计划和政策的实行，保证“米袋子”的充实和社会的安定。宏观层次的责任是制定粮食宏观调控计划和政策，平衡中观层次的粮食余缺调剂计划，安排粮食进出口任务，掌握国家粮食储备，处理突发事件的粮食供应。
2.计划制定体系。按时序长短，制定短期（5年）、中期（5—10年）、长期（10年以上）目标的粮食平衡计划。按公元年度制定粮食生产、收购、供应、调进、调出、储备和进出口的实施计划。区域粮食平衡计划的制定实行上下结合，三轮定案的轮回式操作。第一轮从宏观层次→中观层次→大微观层次→微观层次逐层下达粮食产量、调进调出、进出口和储备的计划目标。第二轮逐层上报粮食面积、粮食产量、粮食调进调出、粮食进出口和粮食储备计划。第三轮逐层下达粮食调进调出、粮食进出口和储备的执行任务。“三期”粮食平衡计划是指导性的，作为平衡运作目标；年度实施计划是指今性的，必须保证实现。计划要走在生产和流通之前，新年度开始的前半年必须将平衡计划落实到微观层次。
3.考核指标体系。逐层建立七大考核指标：（1 ）粮食播种面积指标，全国粮田面积必须稳定在1.1亿公顷以上，并层层核定必保面积。（2 ）粮食产量和调出、调进及进出口指标，全国粮食产量和调进调出数量必须以“八五”期的实绩为基础，保持与消费同步增长的比例。粮食进出口必须保持进大于出或进出基本平衡。（3 ）人口生育指标，自然增长率不得高于10‰。（4 ）粮食储备指标，中央、地方和农户要分级建立储备粮，以人均4—6个月的消费量为目标。（5 ）粮价波动指标，波动幅度控制在15%—20%之内，超过这个幅度时，就必须采取相应的调控措施。（6 ）粮食生产投资比例指标，国家对农业基本建设投资应占国家基建投资的10%以上，财政支农支出应占财政总支出的12%以上，直接用于粮食生产的部分不能少于2/3，农业发展基金应有60%、农村集体经济组织的积累应有1/3用于粮食生产。（7）粮食风险基金指标，通过财政拨款和开征粮食风险调节基金，使粮食区域平衡的各个层次都保有一定额度的粮食风险基金。
三、粮食区域平衡机制的实施阶段
粮食区域平衡是一项长期的方针，不是一时的权宜之计。在实施进程上，按人均产粮多寡实施不同程度的计划机制与市场机制相结合的平衡手段，以中观或大微观层次而论，大体来讲可以划分为两个阶段：
（一）人均产粮420公斤以下为第一阶段
这个阶段的粮食区域平衡以计划机制和市场机制两者并用。计划机制内容为：粮食生产计划的指令性，粮食余缺调剂计划的强制性，粮食流通体制的统一性。市场机制内容为：以价格调动粮食生产者、经营者的积极性，以补贴救济保障低收入者的基本粮食需求。
（二）人均产粮达到420公斤为第二阶段 进入这个阶段， 我国粮食形势将全盘改观，粮食供求紧张平衡的局面将不复存在，人民生活质量将大为改善。但由于粮食生产风险较大、粮食需求弹性较小，地域之间的不平衡性，仍然要坚持粮食区域平衡的方针。平衡手段以市场机制为主，计划机制的内容仅为指导粮食的生产、储备和保障低收入者的粮食需求。
在运用计划机制与市场机制相结合的平衡手段中，要加速我国粮食的法制建设，充分运用法律这个锐利武器，保障粮食生产、流通、消费、储备等健康、有序地进行。
提出以人平产粮420 公斤为粮食区域平衡机制分阶段的标准是基于：（1）国际公认的粮食过关线是人均占有粮食500公斤。（2 ）我国近数年来人均占有粮食在370公斤上下徘徊，但粮食供求一直是紧张的平衡。（3）国家规划2000年粮食生产量要达到5000亿公斤， 届时人口可能是13亿，人均占有粮食仍只385公斤，粮食仍将是紧张的平衡。综合国际公认标准、国内现实和今后发展趋势， 故提出一个中间值标准。中观或大微观层次应从本区域实际出发，划定一个更为科学的实施标准。
四、粮食区域平衡机制的主要政策
粮食的生产和流通有别于其他物资的生产和流通，既要按市场的需求安排，更要保证人民日常生活的必需。在当今世界上，没有绝对纯粹的、不引用市场机制的中央计划经济，也没有绝对自由的、不加任何干预的市场经济。要本着既有计划机制又有市场机制，既有统一目标又有分类决策；既控制收购、掌握批发又放开零售；既管住主要品种又放开小量品种；既发挥主渠道作用又利用多渠道力量的原则，制定强有力的粮食政策。
（一）强化粮食平衡计划硬度 粮食区域平衡，生产是基础，收购是保证，消费是条件。粮食平衡计划一经确立就必须无条件履行，就必须百分之百地完成。而微观层次是粮食区域平衡的基础，微观层次的平衡计划实现了，其他层次的调控相对来讲就好办多了。因此，要把完成粮食平衡计划列为县（市）党政领导的首要任务，作为生产者应尽的责任，作为经营者必备的条件。对口粮食余缺调剂双方实行相互制约制度，于上年度末通过上一级粮食市场签订调剂合同，调入方按调入粮食总值交纳10%—20%的保证金支援调出方的粮食生产，调出方如不能履约则通过上级财政划转等额罚金补偿调入方的经济损失。
（二）合理制定粮食收购价格 粮食产业是社会效益高、经济效益低的产业，在市场竞争中，处于不利的地位。要遵循价格体现价值，市场需求决定价格的原则，采取“反哺”的倾斜政策，缩小产业之间的收入差距，制定合理的粮食收购价格，保证粮食生产有不低于社会平均收益的收入。粮食收购价格既不是十年一贯制，也不能一年数变，应以中观层次统一，一年一定，上年制定并公布下年的粮食收购价格，并逐步实行品质差价、地区差价和季节差价。为了支持粮食收购价格，还要建立粮食风险基金，用于补贴制定价与市场价的价差。
（三）因域制宜制定粮食收购政策 我国地域庞大，情况复杂，统一指令无法有效地运转。以大微观或微观层次制定粮食交售、市场管理、流通渠道等政策较为适宜。在生产者交售粮食的政策方面，是计划交售，还是自由交售；是交主要品种，还是交一切品种；计划交售采用何种交售形式，何种激励办法，何种制约手段；计划外粮食怎样交售，执行何种价格。在市场管理方面，是季节性开放，还是常年性开放；是区域内开放，还是全域内开放；是管主要品种，还是管全部品种。在流通渠道方面，主渠道主到何种程度，多渠道担任何种角色。都要从本区域实际出发，以保粮食平衡计划的实现为前提，因地、因时而定。
（四）以微观层次制定粮食供应办法和价格 本着一保缺粮人口的粮食需要，二保合理的供应价格，促进社会秩序稳定的原则，制定粮食供应办法和价格。一般而言，要管住批发、放开零售；管住大宗品种、放开小量品种。在大中城市按人口规模建立国有国营的骨干粮店。供应价格要保持经营者微利的原则，管住批发的，放开零售的，实行主要品种的最高限价。对城乡贫困者购买生活用粮的经济困难，由财政或民政实行定额补贴或救济的办法。
（五）分层次制定调剂粮食的价格 调剂粮食的价格既要充分照顾调出区域的经济利益，又要考虑调入地域的承受能力。一般来讲，调往经济发达地区价格要高一点，调往经济落后地区的价格要低一点。中央现行的财政补贴政策，要从销区向产区转移，要充分照顾粮食产区的历史性挂帐。总之，要使调出区域有利可图，有调出粮食的积极性。中观层次间调剂粮的价格由宏观层次制定，中观层次内调剂粮价格由中观层次制定。
（六）以市场引导粮食流通 要从本区域粮食经济发展的水平出发，本着统一领导，统筹规划，合理布局的原则，培育和完善粮食市场，为实现区域粮食平衡服务。在市场建设上，以初级批发交易市场和农村集市贸易为基础，以省（区）级区域性批发市场为骨干，以中央粮食批发市场为龙头，使之成为一个体系。在市场管理上，按照管放结合，管而不死，放而不乱，活而有序的原则，制定粮食市场管理条例，促进正常的粮食流通。
（七）以法律指导约束粮食行为 粮食区域平衡机制，要有健全完备的法律作为后盾。除了严格执行《农业法》、《基本农田保护条例》之外，国家还要制定《商业法》、《粮食法》、《粮食调剂管理条例》、《粮食市场管理条例》、《粮食价格管理条例》……地方要制定执行国家相关法律的条例、法规。以系统的法、例、规指导和约束调控者、生产者、经营者、消费者的决策、生产、经营、消费行为。对违反法律法规的要绳之以法。不因时移、人言、人变而有法不依，执法不严，违法不纠。
（八）转换粮食行政部门职能 粮食行政部门要由政企合一变为单一政府部门，它是党和政府在粮食决策上的参谋部门、执行部门和国有粮食企业的领导部门。其主要职能是：负责粮食总量平衡和区域平衡，参与粮食生产、人口生育、社会粮食行业管理，领导国有粮食企业发挥主渠道作用。各级粮食行政部门要按小行政大功能、统一高效原则精简机构，强化职能。中央要设立直属国务院的粮食局。省、地、县在机构改革中要保留粮食机构，精简人员，转换职能，进入政府序列。同时，从中央到地方都必须以现有粮食企业为依托，建立条块结合、公益性质的粮食公司，在粮食行政部门的领导下，承担粮食区域平衡的经营任务。
五、粮食区域平衡机制的配套措施
粮食区域平衡机制涉及党政领导安排部署，涉及计划、生产、流通、财政、金融、计划生育和工商行政部门的配合支持，涉及生产者、消费者，经营者的切身利益，是一个复杂的系统工程，要求有一系列的配套措施。
（一）深化农村改革 要在坚持家庭联产承包制范围和性质不变的前提下，积极发展农业市场，积极推进专业化与社会化的改革，促进生产要素的合理组合，提高农业的规模效益。其要者，一是建立土地流转机制，改变农户土地经营规模小而分散的现状，鼓励以土地和劳动力结合的经济合作，鼓励土地向种田能手集中，形成一批种田大户和合作组织，以集中增加对农田的投资。二是根据土地特点和水利供给条件，鼓励地域专业化，一村一片相对集中种植一种粮食作物。三是大力兴办社会化的服务体系，如粮食产前的产销信息、教育培训，产中的种子、农药、化肥、水电、资金供应和机械出租及科技承包，产后的销售、运输、储藏和转化增值等等。
（二）保护耕地资源 新建城乡居民住宅和发展国家、集体、个体私营企业，都必须坚持利用空地、荒地、坡地、滩地、湖滨，尽可能不占用耕地，非占用耕地不可的应支持鼓励向空间发展，尽可能少占用耕地面积，并根据占用耕地的使用等级，实行占一补一，占一补二……的办法，征收占用耕地开发费用，此其一。全国尚有待开垦的国土3.1亿公顷，其中绝大部分可改造为种粮耕地，这是发展粮食生产的潜在能量。应由政府规划，多渠道筹资，支持个人零星开发，鼓励集体规模开发，变废土为耕地。还可由政府组织招商开发办农场，此其二。对“围而不用”的开发区，待建住宅区，应按国家征用土地法规，采取强制性办法退占耕地，此其三。通过限制与开发并举的措施，保证现有耕地不因建设而减少，争取通过规模开发，使耕地规模有所恢复。
（三）控制人口增长 要进一步落实计划生育基本国策，提倡鼓励晚婚晚育和一胎生育；消除人口生产上的虚假现象。同时控制盲动人口。把人口自然增长率控制在10‰水平以下。对盲流人口和早婚早育出生人口，超计划出生人口，按每口需0.033公顷耕地，征收“菜篮子”、“米袋子”耕地开发基金，减缓人均占有耕地下降速度。
（四）依靠科技兴粮 在人口、耕地、种粮面积三者不可能同步增长的现实条件下，保证人均产粮指标的重要措施之一是依靠科技进步，提高单位面积产量，提高土地使用效率。要把科技兴粮作为一项系统工程，搞好科技兴粮的组织、协调、配套、推广和总结工作，建立科技兴粮的调控系统、工作系统和接收系统，使“科”畅其流、使科技能量转化为经济能量。在近几年内，科技兴粮的重点要放在解决“高产、优质、高效”三者之间不能同步的矛盾上面；放在引进、培育和推广高产、优质、抗病虫害的优良品种上面；放在大面积推广综合施肥、配方施肥和深厚施肥，提高化肥利用率上面；放在麦瓜稻、油稻稻套种复种上面；放在自食粮种高产品种，商品粮种“优质、高效”品种，两粮分种上面。
（五）加大农业投入 特别是增加种粮业的投入。在粮食仍然是特殊商品的今天，非农业应当也有能力对农业产生的社会效益作出支付，实行以工补农的战略；支持农田水利建设，支持新技术、新产品、新机械的推广，减轻农业负担，增加农民收入。在财政收入分配中，要提高基本建设、预算内资金、信贷资金用于农业的比例。增加用于农业的资金，要高于财政增长幅度。国家粮食风险金一要到位，二要用于粮食风险，发挥粮食风险金对发展粮食生产的支持作用。
（六）提高粮食加工质量 加工是农业的延续，通过加工改变粮食的物理特性，提高产品质量，增加使用价值，扩大经济效益。目前，我国粮食加工厂小点多，设备陈旧，技术落后，产品单一，质量低下，浪费经济资源，缺乏竞争能力。要在推进农业专业化、社会化的改革进程中，逐步改造现有加工工业，发展一批起点高、质量好，综合利用广的粮食加工业。同时，要以加工为龙头，形成连接粮食生产者和商品市场的贸、工、农或销、产、供一体化的格局，加快农村城镇化、工业化的进程。
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