大英图书馆的法人治理结构，本文主要内容关键词为：大英论文,法人治理结构论文,图书馆论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
大英图书馆作为英国国家图书馆，依法建立理事会，确立由利益相关方共同参与治理的组织架构和运行机制，实施图书馆的决策权、管理权、监督权“三权分立”的法人治理。既实现了政府设立国家图书馆所要达到的目标，又实现了图书馆管理运行的科学、专业、高效。2013年，党的十八届三中全会提出，我国公共图书馆等文化事业单位要建立法人治理结构，组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。认真梳理、分析大英图书馆的法人治理结构，可以为我国图书馆下一步的改制与运作，提供重要的参考与借鉴。 1 大英图书馆的机构性质 大英图书馆是英国文化传媒体育部(Department for Culture，Media & Sport)设置的32个执行性非部级公共机构(Executive Non-Departmental Public Body，有的译为“执行性非政府公共机构”[1]，我国台湾地区译为“行政法人”)之一，享受与慈善机构同等免税待遇[2]，现有工作人员1636人[3]。 执行性非部级公共机构，是20世纪80年代以来，英国中央政府体制改革中涌现出来的一类相对独立的公共机构。它由中央政府主管、承担一定公共职能、独立于政府部长控制之外，旨在承接中央政府部门剥离出来的一些执行性、行政性、管制性或商业性职能。截至2012年，英国共有此类机构185个，从业人员近10.5万人[3]。 设置执行性非部级公共机构的理由在于[4]：(1)通过提高公共机构决策的独立性来达到去政治化的目的，减少党派政治斗争因素对公共服务的过度干扰，容易得到公众的信任和支持；(2)将专业性要求较强的公共服务，交由具有单一目的的公共机构来执行，比由承担许多职能的政府部门来执行会更有效率，更容易摆脱传统官僚制度的僵硬束缚；(3)公共机构聚集了一批专家学者、行家里手，可以为政府提供专业领域治理的咨询建议，政府由此可以获得成本较低的外部专业技能和相关服务。 执行性非部级公共机构一般具有以下特征[5]：(1)依法设立，具有独立的法人资格；(2)由部长设立，行使部分政府职能，但又与政府保持一定距离；(3)在人员雇用上具有充分的自主性；(4)拥有独立的经费预算；(5)成员不具有公务员资格；(6)理事会或管理委员会的组成，通常由部长任命，或者由女王根据部长的建议任命；(7)部长最终就机构的业绩及其存续向议会负责；(8)经费主要来源于政府拨款。 2 大英图书馆的理事会 1972年，英国议会制订《大英图书馆法》[6]。1973年7月，大英图书馆依法建立，图书馆成立伊始，就依法组建“大英图书馆理事会”，实施法人治理结构。理事会的使命是领导和管理大英图书馆履行国家图书馆使命，将大英图书馆建设成为英国国家级科技、人文的参考中心、研究中心、书目中心、信息服务中心等。 2.1 理事会的组成 根据《大英图书馆法》要求，大英图书馆理事会由8-13名成员组成，由部长或女王任命。其中，有一名理事由女王任命，其余由文化传媒体育部部长任命。在部长任命的理事中，必须有一名熟悉苏格兰事务，任命前根据1998年《苏格兰法》(Scotland Act 1998)，需要事先征询苏格兰事务部部长意见，商定人选。理事会主席全面负责理事会各项工作，由文化传媒体育部部长直接任命。 理事会任何成员，包括主席在内，都可以兼职或专职的方式担任。但在理事会中，至少有一名成员是专职的，担任常务理事。大英图书馆馆长由常务理事担任，带领图书馆高层管理团队，全面负责图书馆的组织管理、人员安排等，拟订战略规划和执行既定计划[7]。馆长通常又兼任财务主管，负责资金事务的处理和控制。 理事任期一届4年，最多可以连任二届。理事可以向部长提出书面辞呈，如果是女王任命的理事则应向女王提出书面辞呈。理事会主席也可以书面辞去主席职位，但可以保留理事资格。 2.2 理事的任命与素养 部长任命理事，须遵循《部长任命公共机构人员程序准则》(Code of Practice for Ministerial Appointment to Public Bodies)[8]。该准则为部长任命公共机构理事，确立了基本原则：(1)任人唯贤原则，理事拥有的知识、经验、能力，最能契合所要任职的公共机构的需要；(2)公平公正原则，对每一个理事候选人，均以统一的公开标准进行客观评估；(3)公开透明原则，理事职位需求、任职专业要求、评估任命过程等，都需要全部公开。 大英图书馆理事的任命工作流程，由文化传媒体育部根据上述基本原则进行设计，组建任命工作小组加以落实。任命工作小组中，应至少有一名独立的第三方成员。在计划进行任命的初期阶段，任命工作小组需要与部长磋商，就理事候选人挑选标准及任命程序征得部长的同意。任命工作小组负责挑选、评估合适的人选，最后确定理事候选人名单，交由部长自由裁量。部长只能从候选人名单中，挑选出最合适的人选，任命为理事。 此外，公职任命专员(The Commissioner for Public Appointments，该职位由女王任命，由议会授权，专司公共机构任命工作的监管)委派外部审计员，负责任命工作审查，以保证公职任命遵守既定准则。 《部长任命公共机构人员程序准则》指出，在公共机构担任公职者，应具备无私奉献、诚信、客观、勇于担责、开放、诚实和领导力等基本素养。作为大英图书馆理事，还应具备[9]：(1)理解并恪守大英图书馆的服务价值和创新目标；(2)熟悉、把握知识经济时代国家图书馆发展战略；(3)拥有胜任理事会层面工作的聪明才智、判断能力、战略决策经验等；(4)拥有娴熟的沟通力、非凡的亲和力，洞悉印刷时代图书馆的传统优势和数字时代的图书馆战略转型；(5)全力支持、参与图书馆资金募集活动；(6)拥有特定岗位的任职经验和专业技能。 部长在斟酌任命理事时，优先选择那些拥有大学或企业管理经验与专业知识的人选。例如，当届大英图书馆理事会，由1名主席、12名理事及1名秘书组成。主席Rt Hon Baroness Blackstone PC，曾担任过大学副校长。12名理事中，来自大学的有3人，其中1人是大学校长，1人是科学教授、系主任，1人是人文教授；来自企业界的有8人，都是企业总裁或高管，企业类型包括银行、传媒、商业、IT、建筑、管理咨询等；来自政府部门的总审计员1人[10]。 2.3 理事的责任与薪酬 首次当选的理事，需要参加英国国家政府学院(National School of Government)提供的面向非部级公共机构理事的入职培训，并且了解和熟悉大英图书馆业务运行的方方面面。当然，其他理事也需要不断学习、与时俱进，迎接环境变化给图书馆带来的挑战。 大英图书馆理事，系公共机构的公职，需要恪守《公共机构理事会成员行为守则》(Code of Conduct for Board Members of Public Bodies)[11]。大英图书馆理事会根据政府要求，结合自身特点，专门制定了《大英图书馆理事会成员行为守则》(The Code of Practice for Members of the Board of the British Library)[12]，指导理事更好地履行职责。根据该准则，大英图书馆理事应当[13]：(1)监管图书馆公共资金的使用情况，高标准、严要求；(2)监督图书馆战略目标实施情况；(3)尽心尽责为图书馆谋取最佳利益；(4)不为个人利益误导公众；(5)独立于党派政治；(6)不能无故缺席理事会会议；(7)回避参加有潜在利益冲突的会议；等等。 理事应进行个人利益登记，每两年一次，并公之于众，从而避免个人与理事会活动的潜在利益冲突。登记内容主要有[14]：(1)担任受薪董事、合伙人或理事职位情况；(2)从事受薪工作情况；(3)持有公司股份情况；(4)持有房地产情况；(5)各种各样不领取报酬、但利益可能相关的情况；(6)其他需要登记的情况。 另外，根据《大英图书馆法》，大英图书馆理事是受薪岗位，受薪标准由文化传媒体育部部长和公务员部部长批准。在2012-2013财政年度，理事会主席的受薪标准为3.7万英镑，常务理事(馆长)的受薪标准为16万～16.5万英镑之间，其他理事的平均受薪标准为0.91万英镑[10]。 2.4 理事会的议事程序 理事会一年召开6次会议，讨论并制定图书馆战略发展方向，批准年度工作计划和年度预算，对业务工作绩效和管理目标进行监督，等等。其中，每年应有一次会议专门讨论图书馆的战略发展。 理事会决定会议召开的时间、地点及议程内容。会议须提前一周以上通知理事出席，并提供充足信息，以便理事们为出席会议、讨论决策做好准备。理事会通常需要委任一名秘书，负责理事会的秘书工作。根据工作实际需要，理事会还可以聘任其他办公室人员。 理事会会议有效的法定人数是5人。图书馆高层管理者，通常列席会议。理事会会议作出的决议，不能因为任何成员的缺席而受到影响。理事会依法办有印章，授权使用。盖有理事会印章的文件，或代表理事会签署的文件，都视作有效。 另外，作为一个独立的法人机构，理事会可以在法律规定范围内，从事任何力所能及的业务。可以签订任何与自身职能相符的各类合同，有权获取或处置任何资产。但是，理事会制定的服务收费或者藏品外借使用规则，则需要部长批准后才能实施；特别是，理事会无权向银行或其他方告贷。 3 大英图书馆的咨询委员会和专门委员会 为了更好地发挥国家图书馆作用，建成英国乃至世界的知识中心，大英图书馆需要面向未来进行前瞻性的科学规划，需要面向实践提升管理绩效，这就需要外部智力和专业人士提供支持。 3.1 咨询委员会 根据《大英图书馆法》，理事会需要遵循部长指令，聘请学界、业界精英，组建成咨询委员会，为大英图书馆制定重大战略规划与政策出谋划策；为政府部长、理事会的重要决策提供咨询建议。 当届大英图书馆咨询委员会，由1名主席和13名成员组成[15]。担任主席的David Arculus爵士，是英国资深传媒人士、传奇企业家，担任政府顾问期间曾作出过卓越贡献，多次入选《星期日泰晤士报》(The Sunday Times)最具影响力的百名人物。13名成员主要来自学界、业界，其中有9名是来自大学的知名教授。就成员的图书馆行业背景来讲，13名成员中，有3名是来自图书馆学专业的大学教授或系主任，有2名是大型图书馆馆长。 为了能够及时获取咨询委员会的咨询建议，理事会指定一名理事出席咨询委员会会议，以便更好地实现理事会与咨询委员会之间的对接。理事会应向咨询委员会主席及成员，支付相应的咨询费用。支付标准由部长审批决定。 3.2 专门委员会 理事会根据特定需要，在理事会内部设立专门委员会，以完成有关专项工作。目前，常设的专门委员会主要有：理事会审计委员会(The Board Audit Committee)、薪酬委员会(The Remuneration Committee)、建设项目委员会(The Construction Projects Committee)和理事会投资委员会(The Board Investment Committee)。 专门委员会的组建，大同小异。例如，理事会审计委员会至少由三名理事会的非常务理事组成。其中一名非常务理事担任委员会主任，理事会秘书兼任该委员会秘书。委员会会议法定2名非常务理事出席。委员会主任可以要求图书馆财务或相关方面的高层管理者出席会议，也可以邀请内部、外部的审计员出席。若有必要，也可邀请具有相关经验的外部人士出席，以获得专业建议。每次委员会会议备忘录，由秘书制定，并及时发送给理事会所有成员。理事会审计委员会每年都会与内部、外部审计员分别单独开会沟通相关工作[16]。 4 大英图书馆的监督管理 综上所述，大英图书馆作为文化传媒体育部设置的执行性非部级公共机构，在法律框架和制度约束下，由理事会领导自主运行，具有很强的独立性。与此同时，议会、政府也可通过各种途径，影响、调控大英图书馆的具体运行。 4.1 机构定性，实行按类监管 议会制订《大英图书馆法》，明确大英图书馆的性质、地位、使命和治理方式，赋予大英图书馆一定的行政权(如出版物指定呈缴单位)、管理权(如国家参考中心、书目中心等)。 根据英国执行性非部级公共机构的相关管理规定，大英图书馆确立了文化传媒体育部部长为其向议会负责的制度。所谓部长负责，主要是针对大英图书馆整体性的独立程度、有效性和效率，而不是对日常管理活动负责。部长对大英图书馆行使一定的管理权，如部长有权给予指示、任命理事、要求提供信息等。 《大英图书馆法》中也规定了大英图书馆的权力与责任。如果个人认为其超出权限行事，可按通常方式对其申请司法审查。 4.2 理事任免、制度制订体现政府意志 理事会掌管大英图书馆，而理事会主席和绝大多数理事人选，是由政府部长依法任命的。因此，在任命过程中，制定什么样的标准，选择什么样的人选，带有较为强烈的政府意志与态度。 理事会组建的咨询委员会，主要用于借助外部智力帮助理事会决策。而咨询委员会成员的挑选，需要征询政府部长的意见。 另外，图书馆基本制度和重要政策的制定与变更，都需要得到政府部长批准才可实施。 4.3 财政拨款，调控机构发展 大英图书馆的经费来源多元化，包括捐赠收入、投资收益、非营利服务收费等，但最主要的收入，还是来自文化传媒体育部的政府财政拨款。 从过去十年来大英图书馆经费收入情况来看，除了个别年份以外，政府财政拨款占总收入的70%以上，在最近的2012/13财政年度，还一度上升到80%以上(如表1所示)。