日本高等教育改革的现状与问题——访日本比较教育学会会长马越徹教授，本文主要内容关键词为：日本论文,教育改革论文,会长论文,现状论文,教授论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问：最近日本正在进行高等教育改革，您能谈谈这次改革的背景及推动这场改革的主要动因是什么吗？
答：截至2003年，日本高等教育的升学率已经达到了72.9%（其中四年制本科41.3%，两年制短期大学7.7%，高等专业学校0.8%，专门学校23.1%)，从某种程度上说，它已进入了一个所谓高等教育民众化的阶段。而高等教育的普及，亦使得教育机会平等的理念得到了更为广泛的推展。但是在过去的10年间，高等教育所遭遇到的“危机”却并没有因此而减少。而从形成这些危机的原因来看，又可从围绕高等教育制度的“内”与“外”两个层面来思考。其中，我本人认为“外部的要因”似乎比“内部的要因”更为突显和重要。
那么何以会得出以上的结论？这是因为在过去的10年，是被日本称之为“失去了的10年”的时期，我们经历了社会经济长期低迷甚至停滞不前的过程。由此，作为公共财政支出对象的高等教育（特别是国、公立大学）不仅经费被大幅度削减，而且现行高等教育制度也遭到了前所未有的批判。换言之，高等教育（大学）的危机主要是来自于“外部”的动因，其主要影响又体现在以下两个方面：
第一是来自于市场经济原理的实施 由于前苏联与美国之间冷战体制的崩溃，国与国之间的竞争更加趋于激烈与全球化，所谓“福利国家论”的目标也随之化为了泡影。终身雇用及社会保障的制度遭到了质疑，作为公共财政支出的各种对象，不仅提供的资金被紧缩，而且为了争取获得有限的一些财源，在各单位和部门之间（例如，医疗、教育、退休金等）的竞争也日趋激烈。由此而被提倡的则是所谓新自由主义的经济运作原理，它对迄今为止实行的福利性的行政政策予以改革，而在国家规制缓和的基础上提倡个人竞争，其结果是由个人或当事者来承担竞争的后果及责任，这也就是依据所谓“市场经济”的原理而推动的改革。对于高等教育来说也同样如此，公共财政资助的范围被逐渐地缩小，资金构造的多元化（如民间资金的导入，推行教育受益者负担的原理——其结果是直接导致了学费的上涨等）、讲求效率的大学运作，都要求高等教育的财政预算更加朝着追求高效低耗的方向发展。而在资源分配方面也同样，其引进的是通过评价机制及基于竞争的原则所进行的资金分配方式。
第二是来自于人口的动态变化 由于少子化（出生率降低）、老龄化（平均寿命延长）所带来的社会问题，日本在第二次世界大战后，虽然经历过两次高出生率的人口上升时期，但现在面临的却是少子化和高龄化急速发展的状态。在第一次人口高速增长期，青少年中满18周岁的大学升学人数在1966年达到了249万人。而第一次人口增长期的下一代，也即他们的子女又形成了第二个人口增长的高峰，那时18岁人口升入大学最高峰的是1992年，那一年的入学人数是205万人。从那以后的10年，也即2002年18岁人口的大学入学率又减少了50万，而只为150万人左右。而再过10年的话，也即至2014年，有人预测18岁人口中进入大学的将减至118万人。换言之，18岁人口在过去的36年间(1966-2002)约减少了整整100万人(40%)；而在今后的10年间，其更被预想为要继续减少32万人(25%)。如果少子化和老龄化的状态按这样的速度发展下去的话，那高等教育机会基本依赖于私立高等教育，而存在的日本大学制度（特别是私立大学）无疑将面临前所未有的“危机”。
再次再就引起高等教育内部改革的要因略作探讨 目前大学所面临危机的本质，是在于高等教育制度或构成这一制度的大学教职员工的意识消极。一般来说，大学教职员工对自身所属的组织及其价值（即便在一个落后的时代也是如此）进行改革的态度向来十分消极。当然不否认也有一些相反的例子（比如对改革锐意进取的大学），但那样的话，则往往会产生出一些矛盾，而在解决这些矛盾时又往往缺乏领导的决断能力。接下来的两个例子就很能说明问题。
第一是历史的原因 换言之，这也可以说是对“新制大学”是与非的评判。众所周知，“新制大学”是第二次世界大战后的1949年在美军占领下而导入的制度。这一制度标志着与战前时期英才型旧制大学的诀别，在教育民主化与机会均等理念的指导下，各种类型的高等教育机构在，“新制大学”的体制下被统合和一元化（升格）。新制大学的新特点表现在三个方面：①一般教育，②以课程制为基础的研究生院，③设立大学基准协会以保证大学教育的质量等。无疑，新制大学对扩大高等教育机会是起到了一定的积极作用，但这种美国式的大学模式虽然从形式上看是被导入了日本的高等教育体系，但其倡导的基本理念却与旧有的教育制度产生了矛盾。换言之，实质上这一新制大学的理念并没有在新制度中扎根。而由此作为切入点的战后教育改革问题也虽曾被政府作为提案提出（中教审1971年的答申），但因为遭到大学一方的反对故而至今亦未有实现。
第二是高等教育构造的要因 这又是由日本高等教育制度内部大学设置的类别（国立，公立，私立）不均等而引起的问题。就四年制大学的比率而言，截至2003年现在，其中国立大学占14.2%，公立大学占10.8%，私立大学占74.9%；再从学生人数来看，国立大学占22.2%，公立大学占4.3%，私立大学占73.5%。仅从量上来看私立大学就占了7成以上。就短期大学的情况看也同样如此，私立大学占的比率远比4年制国、公立大学的高，其学校数分别达到88.2%，学生数达到91.1%。众所周知，私立大学来自国库补助的日常经费，因为财政困难已经降到了12%的低迷程度。所以私立学校的运营依靠学生交付学费的比率也有增无减，而少子化引起的18岁人口税减则对私立学校的生存更带来了不可预料的影响。特别是因为短期大学的规模都很小，运作无疑陷入了难以言表的困境。而这也使得支持着日本高等教育扩张的私立大学在第二次大战后，陷入了最大的危机之中。
问：从2004年4月1日开始实施的“国立大学法人”政策，其具体包括那些内容，其与原先的国立大学又在哪些方面存在着区别？
答：近年来，日本大学的改革活动呈现出十分激烈与多样的发展趋势，其中较为引人注目的则首推国立大学的改革热潮。不过若究及这一改革活动的发起动因，其最初还是本人在以上已经作了介绍的，即是由“外部的原因”作为导火线而引起的。其中比较重要的一个因素即是作为政府行政、财政改革的一个步骤——削减公务员编制的问题。其次，政府为了促使行政机关的效率化和自立化，以国立大学为对象的公立机构及其特殊法人的身份，将向独立行政法人转换的计划亦被提了出来。一旦这一计划被实施，国立大学协会作为接受者的立场则被终止，随之而采取的将是对既存秩序（制度）给以维持的态势。与这样一种行政改革路线相平行的是，政府内部关于日本国际竞争力低下的担忧之声亦在逐渐扩大和增强。而作为克服的一个手段，即是在1999年把国立大学作为切入口和检讨的对象。当时由大学一方及经济界的有识之士组成检讨会，在2002年开始实行的独立行政法人的框架内，根据大学的特性和发展要求设计了“国立大学法人”的制度。2003年7月该制度通过审议而成为法案，届时所有89所国立大学在2004年4月都将完成向国立大学法人的转换。
迄今为止的国立大学，从法律的角度看，它充其量只是文部科学省所属的一个内部组织，教职员的身份是国家公务员，预算及人事方面的执行亦受到国家规制的强烈控制，独立地进行运作无疑受到了很多的牵扯。再从财政预算来看也是如此，其基本上依靠的是国家的力量，因此这一体制将无法促进国立大学之间的竞争，而僵硬的大学运作体制在“教授会自治”的名义下亦成了一个保守的组织。与此相对，国立大学法人化后，其作为一个独立的组织体将享受充分的裁量权，同时在一种自立与宽松的运作环境中，教育研究预计亦能产生更大的活力和效率。其有利之处大致又体现在以下几个方面：
①所有的国立大学将不用再采取相同的运作方式；
②将导入民间运作（市场化的原理）的举措；
③大学以外的民间人士将参与管理（占管理协议会二分之一比率）；
④向非公务员型的人事制度转化；
⑤通过中期目标、中期改革结果的评价，在负有向社会进行述责的同时，还可以促进大学之间的相互竞争。
新法规定，各国立大学法人每6年向文部科学省提出一次中期目标和中期计划，文部科学大臣则在听取了国立大学法人评价委员会的意见之后，以决定是否交付由中期目标所制定的财政预算（运营交付金）。诚然，大学所需要的预算虽然得根据营运的结果来决定，但在这一制度之下，国家（文部科学大臣）的权限将比迄今为止的任何时候都要强大；其次，对大学校长的选拔，不仅将有管理协议会的成员（大学以外人士）参加，教员一方也将一改全体人员参加投票的做法，而代之以由教育研究评议会的成员代表。换言之，校长的选拔将有以上两个方面的代表组成选举委员会来全权代理。而校内的各项重要事务，也将并不完全由校内董事会董事决定，届时还需聘请校外董事（包括外国人）共同参与。如校长一旦选出，其权限也将比任何时候来的更大，对此究竟是好还是不好的评判也必将随之受到人们的议论。
面对国立大学法人化的改革方案，私立大学一方所持有的是批判性的立场。其理由之一是，法人化将愈加提高国立大学的竞争力，从而使私立大学更加感受到危机。即便不完全如此，私立大学也因18岁人口的急剧减少而使其自身产生生存上的危机。变为法人后的国立大学，由于运营资金将被列入国家预算而得到保证，加之通过广开门路还可获得比现在更多的收入，并且还可以自由支配；反之私立大学却没有这样一些优势，因此在国立大学的打击之下，公、私之间的差别将更大，这也是不容忽视的问题。其理由之二是，从明治时代起，高等教育逐渐地发展到今日之大众化的境地，那么国立大学似乎已没有必要再存在的议论也有被人提出。而这也是该次法人化法案在国会审议时遭受人们质疑的一个关注点。有不少人认为，在“大学几乎全入”（指升学率）的今天，在教育领域再设“国立”似乎已没有存在的必要根据。而从研究角度看，如何通过竞争分配研究经费则成了中心论点之一。这一议论之所以受到人们关注，是因为成为焦点的国立大学“民营化论”，使得私立大学必须与国立大学处在同一条起跑线上竞争(equal footing)这使它们有处于弱势的危机感。
问：在日本高等教育的改革过程中，为保证大学的质量而成为关注点的校外文学认定评价机构的建立，即所谓导入第三者评价的利弊及问题点是什么？
答：近年来，为保证大学教育的质量而应该建立一种新的评价体系的呼声，已经受到了人们的普遍关注。迄今为止，日本的大学在设置时由于国家掌握着认可的绝对权力(chartering)，因此设立后的大学质量水准往往得不到有效的保证。第二次世界大战以后，美国模式的大学基准协会在1947年被正式设立，该机构设置后对大学水准的认定、维持和提高从制度层面上给以了保证。但是，诚如以上所述，对被设置的大学水准进行判定(accreditation)的美国做法及美国式制度，却很难在日本高等教育的原本体系中扎根，以致直到现在大学基准协会的机能还不能充分发挥。
由于考虑到大学进行自我检查与评判具有一定难度，因此从1991年起关于引入大学以外的第三者进行评价的机制及其有否必要性的问题即在大学审议会被提出并进行了讨论，最后经审议决定，自2000年起创设大学评价与学位授与机构（国立大学共同利用的机构）。该机构的作用和功能是，就大学内的教育、研究、社会贡献等不同的领域进行监测和评价作业。但上述机构完全是以国立大学为对象的，占日本高等教育压倒多数的私立大学并没有被包含其中，因而它仍然不能担负起保证高等教育整体质量提高的重任。
上述机构的设置体现了政府规制缓和政策的实质性变化，也即一改“事前规制”而为“事后检查”，由此应让第三者来对大学进行评价的课题也成为了社会各界的一致认识。在此基础上，政府（文部科学省）决定自2004年度开始，所有的高等教育机关都必须经由第三者评价机构（认证评价机关）进行为期7年的监测、评价。同措施还被修订后的学校教育法所规定。根据这一规定，各高等教育机构必须接受①机构评价（以大学整体教育研究活动为对象），②专门领域的评价（首先从专门领域的研究生院开始）。评价结果不良的场合，文部科学大臣可发出要求改善直至废止该机构的命令。不管怎么说，这一规定从保证大学质量的角度看，它都是朝着与规制缓和相反的方向发展，也即国家强制性的倾向越来越明显。就现在的状况而言，申请建立认证评价机构的报告书就将提出，大学评价与学位授与机构以及大学基准协会、还有其它一些与私立大学评价有关的机构，如日本私立大学协会、相关财团的设立等准备工作则正在紧锣密鼓地筹备与进行之中。
需要指出的是，上述国内大学通过评价体系来确保大学质量的举措，其更多地是受到了国际发展趋势的影响。也即它亦可被视为是国际社会为保证大学质量而采取的一个连动的共同行动，它与WTO关于高等教育服务贸易的交涉，以及联合国教科文组织、OECD（经济协力开发组织）等国际机构的推动又有着紧密的关系。简言之，日本高等教育改革的着眼点还与提高和维持其国际水准的努力联系在了一起。
问：最近文部科学省提出了所谓“21世纪的COE计划”，您能就这一计划的内容、目的和存在的问题略作解说和介绍吗？
答：所谓COE计划，是指日本期望建立一些具有世界一流水准的研究基地(COE,Center of Excellence)。迄今为止的COE建设，均是由政府召开科学技术会议等形式来予以推动，这也已成为了一致的共识，但是因为相应财政资金的不到位，以致上述计划至今尚未能正式启动。展望周边国家，如近邻亚洲诸国都在实施COE计划（如中国的211工程及985计划，韩国的BK21计划等）。受其影响，日本决定从2002年度开始正式推行“21世纪COE计划”。这一计划规定在10个重要研究领域（生命科学，化学·材料科学，情报、电气、电子，人文科学，学际领域，医学，数学、物理、地球科学，机械、土木、建筑，社会科学及复合领域），通过公开召募的形式选拔COE的基地。从2002年起自今的2年间，有388所大学参加了应募，从中共选出了106所大学作为基地的实施对象，而入选的每一基地在5年期间大约又可分配到1～5亿日元的研究经费。从金额的数量来看，比及科学研究经费也不见得多了多少，但从实际应募的状况看，却发现各大学为争取获得COE基地的提名，都展开了十分激烈的竞争。这是因为一旦获得了COE的提名，它可以起到提高大学信誉的效果。而对于政府来说，用少额的预算（一年约200亿日元左右）、却起到了促进大学之间竞争的目的，因而其无疑取得了十分明显的效果。不过，大的大学将越来越强大，弱小的大学则越来越弱小的倾向却仍然不为人们所乐观。
在研究基地(COE)推选的同时，政府又开始了一场促进大学教育活性化的计划，也即在2003年度又开始了一场“支援有特色大学教育的计划”，其并在664项应募中选出了80项作为实施的对象。政府在2003年度对此投入了13亿日元，获准立项的每件计划可获得1500万日元的资助，这对提高教育课程的质量，促进教育方法的改善亦无疑会起到积极的作用。
问：最后的一个问题是，能否请您就过去10年的日本高等教育改革状况作一个客观的评价？
答：从以上所介绍的状况可以看出，最近10年来的大学改革，其外部的推动因素起着较大的作用。并且主导大学改革的也并不是大学自身，而是政府（文部科学省）及政府组织的审议会（如大学审议会及中央教育审议会）。如果对始于大学设置基准的改革（大纲化）进行整体上检讨的话，则又可以发现自那以后的各项改革呈现出的是断片式(piecemeal)的改革思路，其缺乏的是一种整体上的构想(grand-design)。这一状况也反映了政府主导的改革已经到了极限，再从某种意义上说，领导这场改革及本可以做出更大作为的，应该是立法与议会的政治主导，但它们却没有发挥出作用，这不能不说是一件非常遗憾的事。
在此，仅就本科教育(undergraduate education)和研究生教育所发生的一些变化，以及所取得的若干改革成果谈两点看法。
首先就本科教育而言，战后虽然引进了美国普通教育(general education)的模式，但却并未取得成功。原来意义上的普通教育，应该是着力于纠正狭隘的专门主义的弊端，着重于提高人的多方面教养的制度。但是日本新制大学的本科教育，从其课程的面来看它又分为普通教育和专业教育两个方面，担当教师也被各自的部门所固定，因而它呈现的是一种分隔的、不是4年一贯的教育课程。这样一种以科目区分（普通教育科目和专业教育科目）的大学设置基准并为1956年的有关法律所规定，此后普通教育（人文、社会、自然3个领域平均选修）即被陷入于一种僵硬和划一的框架中去实施，其结果则使得日本的本科生教育无论是教养教育还是专业教育都没有取得应有的成果。
为了对本科教育进行改进，上一世纪70、80年代曾部分地从多样化的层面（综合科目、基础科目的导入）对普通教育实施过一些改革，但也未能取得成效。这里更大的原因在于，日本本科教育的主体是专业教育，而担当此项任务的“学部”（系）又拥有很大的权限（如财政权和人事权），加之为学部所管的教授们又对普通教育态度消极，没有做出必要的贡献所致。其结果是，35年以来由大学内部提出的带有根本性意义的改革方案一件也没有。为此，无奈之下只能采用1991年由行政一方（文部省）提出的大学设置基准改订（基准的大纲化）的改革方案。这一基准改订撤消了本科教育的科目区分，从而使得教育课程的设置变得比以往更为自由。
大学设置基准的大纲化改革，一方面使得教育课程的设置要比以前宽松，其次，由于同基准规定大学负有“自我检点和评价”（同基准第2条）的义务，教育质量的保证也同时有了着落，因而有人认为这是一项“软硬兼施、恩威并重”（胡萝卜加大棒）的改革方策。
令人感到震惊的是，上述改革措施受到了各所大学的积极反应。数年之间，各大学担任普通教育的教养部几乎都被废除，而新的“教养教育”的名称亦将代替“普通教育”而贯穿于4年制的本科教育之中。相对原先普通教育以人文、社会、自然为基础(discipline-oriented)的划分，新的教养教育则以课题探求能力的培养为目标，其采用的是问题教育(problem-oriented)的方式。它以全球化为背景，把在现代社会中出现的各种热点问题（如：地球环境和资源，情报收集，医疗和伦理，民族与国家等）作为教学的主题。其次在课程计划上也作了各项改进（如对科目区分的修订，必修、选修区分的变更，学分计算的重新编订，课程制的导入等）。
各大学对教育内容及教育方法的改善也作了很大的努力，如实行讲课前的提纲制作；成绩管理的规范化（学分设置上限、GPA制度的导入）；创立优秀教师制度等。通过这些改革，使得教育内容及教学方法都有了新的改观。
其次，是就研究生院的改革提出若干看法。日本的研究生院原本就存在着不少的问题，特别是研究生数量的严重匮乏。究其原因，是因为迄今为止的日本研究生院大致存在着以下的通病：①以培养大学教师及研究者为重点而设置；②课程博士和论文博士两种学位取得制度并存，以致于博士学位的取得困难重重（特别是人文和社会学科）；③研究生院修了者（硕士、博士学位取得者）所受到的社会待遇低下（如就职及升迁等）。为此，1991年的大学审议会虽然就“研究生院数量的整备问题”作过检讨，并提出在今后的10年中要把研究生的培养数量翻番的计划，也即从1991年的约10万人增加到2000年的约20万人。从去年2003年的状况看，全日本研究生的数量已达到23万人（约占本科生比率的7%左右），从数量的角度看似乎已经实现了预定的目标。
在数量倍增的同时，为了促使研究生院能对应社会急剧变化的需要，政府又推行了多样化的政策。虽然这一政策还刚刚实施，但我们已经可以看到了一些初露的端倪。其改革方策大致如下：①推进博士课程的多样化（即纯学术以外的领域也要能对应），②函授制研究生的认可（以社会成人为对象：从1998年起招生），③独立的、专业化研究生院的创设（如法科大学院：从2004年度开始招生），④入学资格、修了年限的弹性化（如跳级入学，1年制硕士课程，长期履修课程等），⑤白天和夜间轮换开课制（从1993年起开始实行）等等。但是仍然存在的问题是，大学的教师们对这一新体制普遍感到不能适应，因此今后若要使所有的研究生院都能顺利地实施以上举措的话，建立研究生院教师的培训制度则为当务之急。
最后再想谈谈关于创建世界一流水准的大学问题。本人以为，要创建一流的大学，则必须要确立研究生院在大学中的核心地位。但到现在为止的日本大学，其运作都是以“学部”（本科课程）为中心而展开的。由此财政预算、人事等重要事项亦都由学部教授会来决定。研究生院则成了学部的附属物。从1991年起虽然实施过文部省推进的“研究生院重点化”计划，但至2000年为止的10年间其主要对象只有七所原帝国大学（即北海道、东北、东京、名古屋、京都、大阪、九州）的研究生院作了试点。试点的具体内容是，把大学进行教育、科研的基础单位从学部转向研究生院，教授们的所属关系也同时转移到研究生院。