政府社会性管制理论的比较研究，本文主要内容关键词为：社会性论文,管制论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F069.9 文献标识码：A 文章编号：1003-5230（2004）05-0003-06
管制（regulation，也译为规制）是指为弥补市场失灵，政府的行政机构依据一定的法规对企业行为的干预。它分为经济性管制（economic regulation）和社会性管制（social regulation）：前者是政府对特定行业如自然垄断行业和金融业的干预，后者是政府为了保护广大的消费者、雇工及公众的健康和安全而对产品和服务、广告、工作场所以及环境的质量进行的管制。在20世纪70年代以前，国外政府管制的实践和理论研究的重心放在经济性管制上，但在20世纪70年代以后，一方面各国相继进行了放松管制的改革运动，另一方面，社会性管制却越来越得到重视和加强。与此同时，国外的学术界也开始注重对社会性管制的研究。相比之下，我国在这方面的研究十分薄弱，并且有重经济性管制而轻社会性管制研究的趋向。
当前，在我国向市场经济转轨的过程中，各种假冒伪劣商品、坑蒙诈骗活动、企业忽视和损害职工的健康和安全的行为以及污染和破坏环境的行为大有泛滥成灾之势，从而对广大的消费者、劳动者和公众的健康、生命安全及生活环境造成了极大损害，并严重地影响了我国市场经济的健康发展。解决此类市场失灵问题，规范市场经济秩序，已成为我国下一步改革和发展的一项重要任务。所以，借鉴和比较研究有关政府社会性管制理论，对于促进我国政府的社会性管制职能的转变，推进我国市场经济的健康发展，从而改进我国人民的生活和工作质量，都具有十分重要的意义（注：在2003年出现的“非典型性肺炎”的公共卫生的社会性管制问题。我国政府在处理在这一事件中所暴露出来的一些体制上的缺陷，进一步证明了我国政府社会性管制体制改革的重要性和紧迫性。）。
一、外部性和内部性的市场失灵与社会性管制
所谓外部性是指某一经济主体的行为未经交易而对其他经济主体施加的成本或收益，前者为负外部性，后者为正外部性。对于负外部性的市场失灵问题，庇古早就指出，应由政府管制即对该企业强行征税而使其外部效应内部化。1960年科斯发表《社会成本问题》的论文之后人们才明白，外部性在本质上是一个产权问题，它的管制具有相互性，即为了保护下游的人们免受企业排污之害而对企业进行的管制，可能会造成更大的伤害，也就是说，可能因政府管制而造成资源配置偏离帕累托效率更远。所以，外部性并非政府管制的充分条件。
至于造成市场失灵的另一类问题，即因产品、服务、医疗、广告、作业场所等方面出现的质量问题或交易中的坑蒙诈骗行为，而对交易另一方如广大的消费者、劳动者造成了伤害，从而使资源配置偏离帕累托效率的市场失灵问题，经济学家一直认为，其原因在于现实的市场并非像理论假定的那样信息是完全的，而是不完全的，而且交易双方所掌握的信息不对称，于是，有信息优势的交易者一方如企业就有积极性通过损害另一方的利益来谋利。由这一信息不全和不对称问题造成的市场失灵，就构成了政府进行社会性管制的一个理由。但是，长时间以来，理论界对这一类市场失灵问题一直没有一个统一的概括性的概念来定义，这显然是不利于社会性管制的理论和实践发展的。
对此，美国管制经济学家史普博把这种由于信息不全和不对称所引起的市场失灵问题概括为内部性（internalities），而与外部性（externalities）概念对应起来。他认为，所谓内部性，是指虽经交易但交易一方使另一方承担或获得了未在交易合同中反映的成本或收益。如同外部性一样，内部性也可以分为负内部性和正内部性两种：前者如劣质产品给消费者造成的损害并没有在交易合同中反映，后者如职工培训而从中得到的好处也没能在劳动合同中反映出来。这是由于下列三类交易成本的存在而造成了这一内部性问题的产生：一是，存在风险条件下签订意外性合约的成本；二是，当合约者行为不能完全观察时所引起的观察或监督成本；三是，交易者搜集他人信息或公开自己拥有的信息所引起的成本。正是由于这些交易成本的存在，使交易者双方不能完全分配交易所产生的净利益和风险，这就产生了所谓内部性的市场失灵。
我们认为，把产品和服务质量、虚假广告、职业卫生和安全等等市场失灵问题概括为“内部性”，这在理论上是一个进步，因为，它不仅抓住了这类市场失灵的要害，即交易者不能从交易中获取全部潜在的交易所得，而且，使政府的社会性管制起源有了两个对称性的解释性概念，即外部性和内部性。但同时我们又认为，它在理论上是不彻底的，因为解释外部性的原因是产权，而解释内部性的原因仍然是信息因素即传统的不对称信息分析框架。据我们的最近研究表明，内部性在本质上也是一个产权问题。因为无论是外部性还是内部性问题，它们对经济主体造成的额外成本或带来的利益，在现代产权理论看来，都是由于产权界定不清而引起的权利的伤害或溢出，二者的区别仅在于：这种权利的伤害或溢出如果发生在交易之外即为外部性，如果发生在交易之内即为内部性。如果这一论点成立，那么，外部性和内部性就有了一个统一的理论解释，并可以为社会性管制问题提供统一的理论基础，从而有利于正确界定政府的社会性管制职能和边界。
二、政府的社会性管制与市场交易及私法的替代关系
无论是负内部性还是负外部性问题，它们涉及的都是交易一方对另一方或者对第三方所造成的侵权行为，按理说，这些市场失灵是可以通过私法程序及在普通法（民法）框架内解决的。既然可以通过私法程序解决，为什么还需要大量的政府行政管制活动？如果行政管制有存在的必要，那么，在何种情况下，由私法程序及由法院执法的效果更好？在何种情况下，经由行政管制执行的效果会更佳？因此，研究私法与公法执行的各自优势和劣势，以及二者之间的替代边界便具有重要的实际意义。
科斯认为，如果产权界定清晰且交易成本为零或不高，那么，无论产权界定给谁，市场的自由交易便可自动解决资源的最优配置，而政府管制则成为多余的。所以，自科斯以来理论界一般认为最佳的环境管制政策，应该是那种能够确立清晰和可让渡的、且受私法保护的产权政策，剩下来的事情应交给市场去办。但有的学者则认为，产权安排并不表明政府管制是多余的，因为产权安排本身就是一种令人生畏和耗费成本的事情，而且外部性问题即使可以由私法来执行且成本不高，这时可能也需要行政配置，况且，对于那些公共性资源，以及涉及面广的公害问题，如果要保护产权的完整性，更需要政府作为其所有者并按照公共利益去管理它们。对此，大法官波斯纳不以为然，他断言：通过政府管理而建立的完整性产权，并不能自动解决公共资源的竞争性使用问题，这时，利用财产法和普通法来解决是很有必要的，因为前者可以使最有效利用其资源的人获得其使用权，后者则能使他承担相应的义务和责任。
我们认为，在处理公共性的外部性问题上，由于涉及受伤害的范围太广，波及的人数太多，而要通过个人的努力及私法程序来解决外部性问题，不仅由于交易费用高昂而完全无人过问，而且即使有人过问，也可能因机会主义行为而使个人的努力化为泡影。所以，在解决这类外部性问题上，政府管制的优势是比较明显的。例如，由SARS病毒而引起的公共卫生问题，就是一个典型的公共性的外部性问题，它显然不可能通过明晰产权及个人之间的自由交易行为来解决，而必须运用政府管制机构和行政管制手段才可能有效地控制其外部性问题的扩展和漫延。
其次，有些外部性的市场失灵所造成的伤害不仅涉及面广，而且其伤害是很难通过法律赔偿来弥补的，例如核工业污染、流行病的传播等。对这类外部性问题，最好的办法就是事前控制，以便防患于未然。相比之下，法院是事后执法，虽然它可以选择平衡赔偿规则如禁令，以对人们未来的行为产生约束，但是它不可能在事前以对这类十分严重的外部性问题进行监控和及时纠正。所以，对这类市场失灵的防范，政府管制机构主动式执法的相对优势便显现出来。因为，专职的管制机构可以事先颁布产业和技术标准，并及时监督企业的活动是否违反了管制条例和标准，从而，可以在事前和事中进行监督和控制，以防止此类外部性事件的发生，或者在事件的萌芽状态时，可以在较短的时间内阻止外部性事件的进一步恶化。
在解决内部性市场失灵问题上，与此不同。由于它涉及的都是交易过程中交易一方对另一方的侵权行为，这似乎表明，只要市场完善和法律体系完备，就可以通过个人的市场交易行为及私法程序来解决，例如，市场中的商誉竞争对企业造假行为的约束作用；再如，当个人在交易中受到权益损害时，他完全有积极性运用侵权法与对方打官司来得到补偿。在这里，市场的“无形之手”似乎比政府的“有形之手”更有优势。但是，一些经济学家认为，政府对内部性问题的行政管制，相对于市场自由交易和私法执行来说，具有不可替代的四个方面的优势：
第一，专职的管制机构在执法的过程中，可以组织一支职业化的队伍，并通过分工，使他们把精力专注于特定的行业或技术领域，从而发挥专业化经济的优势。而法官却没有这一长处。尤其是在一些新技术、新工艺生产领域，由专职的管制机构来处理该领域中的内部性问题，其职业化优势更显突出，而难以被法院替代。
第二，在市场缺乏明确的合同条件下，行政管制可以发挥与合同法相似的作用。因为交易中隐藏性合同被违背的事情是经常发生的，这时，与其逐个地诉诸费用昂贵的私法程序，法可能还不如由管制机构通过制定标准罚金，并强制执行为好。其管制的执法效果不仅与律责任相同，而且交易成本更低。
第三，在处理信息不对称性问题上，行政管制机构与法院相比也有三个方面的好处：其一是，行政管制机构不仅可以通过激励机制而直接介入案件的调查，而且也有优势资源对市场进行准确而周全的调查和取证。而由于法院必须保持中立的性质，就不可能激励法官们介入案件的调查之中，况且从技术上来说，法院也没有这个长处。其二是，政府的管制机构可以通过发布规章或命令，要求企业竞争性地提供有关产品质量、价格以及合同条款资料方面的信息，以解决信息不对称问题；而法院却无此权力和功能。其三，由于信息具有公共产品的性质，这样由专职的管制机构来生产和供给有关产品质量、标准、风险等公共信息，便可以发挥其规模经济的好处。
第四，当原有合同格式或标准程序因市场和技术的变化而不再适用时，以及当产生了新产品和新技术的市场时，可适用的合同条款和标准程序还来不及制定，这时由于没有可适用的法律，法院为解决对这类市场上的权利纠纷，也是无能为力的。但是，管制机构由于具有准立法的功能和专业知识的长处，他们可以及时地对新出现的这些情况，制定临时适用的规章和标准，以弥补现行法律的空白，并依据临时性的规章和标准，进行相应的管制和执法。
虽然专职的管制机构在纠正内部性和外部性的市场失灵问题上，相对于法院执法而言存在上述种种优势，但我们也必须认识到，政府管制机构因其行政性质以及管制中的特有技术性质，而存在以下行政执法所不可避免的缺陷：
第一，对产品质量标准、卫生和生产安全的管制，离不开“一刀切”式的管制标准设立，而这就有可能限制企业的生产，减少产品的品种，从而限制消费者的选择范围，使消费者的福利水平下降。
第二，管制机构制定的标准程序，将提高企业承担更多的研制新产品的成本，从而延缓新产品的引进，并抑制企业的创新动力，这一点在药品管制中表现十分突出。因为，在药品管制中，因药品特有的临床技术性质，而使管制机构要承担两种对立的风险：批准不是完全有效的药物的风险与拒绝一种可能十分有效药物的风险。显然，加强检验，延长临床试验时间，就会减少不安全或无效药品的风险，但是，这却会提高企业研制新药品的成本。管制机构从自身的利益出发，他们往往偏好于提高药品通过的门槛，其结果是，延缓新药品的引进，降低开发新药品的动力（注：在抗击SARS病毒的新药品研制过程中，各国政府为了尽快控制SARS病毒的传播，都大大降低了该类药品审批的门槛。从经济学观点来看，这一管制标准的改变，即是政府通过降低企业研制治疗“非典型肺炎”药物的成本，来激励企业加快创新。）。
第三，虽然由于信息不对称导致了政府对工作场所的卫生和安全的管制，但是，卫生和安全的管制或强制性的公共保险，这既可能导致工人对安全预防掉以轻心，也可能降低企业预防事故发生的积极性。从经济人的理性来说，如果工人知道工作场所的卫生和安全条件状况，那么自由的交易行为将约束企业损害工人健康和生命的行为。所以，如果管制机构能向工人生产更多这方面的公共信息以供选择，那么，其结果将比僵硬的标准管制和强制性的公共保险更为有效。
从以上的比较研究可以看出，政府的行政管制机制只是在一定程度上或一定范围内，具有市场机制及私法程序不可替代的优势，因而不可无限夸大政府管制的作用。这就告诉我们，在处理因信息问题而引起的内部性管制时，应该对生产信息成本与无效交易成本进行比较和权衡，而且，还要注意发挥可供选择的法律制度如民事侵权法及其法院执法的替代作用，以降低管制的交易成本，避免更大的政府管制失灵。
由于我国法治还不太健全，人们的法治观念也较淡薄，所以，在现阶段我国可能还需要较多地依赖政府对外部性和内部性所担负的行政管制职能。但是，政府管制的效率显然取决于一个更有效率的政府管制体制的建立。否则，如果仍然沿用传统的计划经济体制下的政府管理职能、管理手段和管理模式，那么，政府的行政管制机制不仅难以发挥上述替代市场机制和法院执法的优势，而且还可能造成更为严重的政府管制失灵。所以，在我国经济体制转型的过程中，加强对我国市场经济条件下政府的社会性管制职能及其管制模式转型的研究，无疑是一件很有意义的工作，应该引起我们的重视。
三、社会性管制法规的制定和实施过程中的博弈关系
无论是对环境质量的管制，还是对产品和服务质量、卫生和健康以及生产安全的管制，无不涉及管制法规和标准的制定和实施，且一般要经过公开的听证程序。因此，国外学者通常把政府管制看作是，各相关利益者或利益集团之间围绕管制法规和标准的制定和实施所进行的讨价还价的博弈过程。虽然博弈的最终结果可能是各方相互妥协的产物，但是，在经济学家看来，这种博弈过程是管制机构搜集信息的一种主要机制，且成本相对较低。但也有学者批评，在管制的博弈过程中，那些有能力生产信息的利益集团将利用自己的优势，形成对管制机构和法规制定程序的操纵。所以，他们断言，各利益集团通过战略性地生产和利用信息，将能把管制机构引向对他们有利的方向。对听证会的批评，除了利益集团操纵说之外，还有些学者批评听证会中的讨价还价导致了管制过程的漫长拖延。我们认为，听证会的拖延与听证中的讨价还价过程，主要有以下好处和必要：
第一，法规和标准制定程序的拖延，能够对市场产生预告作用，从而，使市场相关利益的各方都有时间对未来法规和标准的变化作出反映和事前调整，以降低其不确定性对企业的冲击。
第二，听证过程中的一定时间的拖延，还可以让相关利益的各方有时间充分地表露自己的利益所在，以及相互之间有时间进行必要的讨价还价，以寻求共同的利益，从而有利于达成一个各方都能接受的协议，即管制法规和标准的确定。
第三，法规和标准制定的固定程序和拖延，还可以预防管制机构的随意性和武断性，从而避免“一刀切”式的行政管制，即避免保护一部分人利益而造成对另一部分人利益的更大伤害的低效管制。所以，在许多情况下，通过拖延而最终制定出台的管制法规和标准，实际上体现了各方的利益和意见在经过充分的讨价还价之后，相互妥协而达成的一致协议。正如鲍莫尔和奥茨所说的那样，当环境质量是一个萨谬尔森纯公共产品时，环境质量标准通常代表对外部性标准有不同评价的消费者之间的一种妥协，是管制机构对受污染之害的公众和厂商所表达的不同观点进行的权衡。
第四，听证会及其讨价还价机制，提供了一个各方表达自己利益、愿望、想法和偏好的绝好机会。并且，这种公开的听证程序及讨价还价过程，也可以有效地抑制利益集团的寻租行为和政府管制官员的腐败。
总之，政府管制是对市场失灵的一种纠正，但是，由于管制者同样面临信息不全和不对称性问题，因此，在管制法规和标准制定及实施的过程中，管制机构利用诸如听证会的程序，以便让相关利益者各方充分地表露自己的观点、愿望、偏好和利益所在，这实际上可以起到如同市场汇集信息的作用，以解决管制者的信息不足问题。当然，在听证会过程中有能力生产信息的利益集团，将有机会操纵法规和标准的制定及实施。但是从另一方面看，公开的听证会由于也允许不利方发出他们的呼声，并通过传媒公布于众，这就会对大利益集团的操纵行为起到一定的抑制作用。更重要的是，无论是外部性管制还是内部性管制，它们都具有相互性质，也就是说，为了保护一方不受伤害而进行的管制，可能会对另一方甚至双方造成更大的伤害。有效的管制应在权衡了各方伤害之后选择最小伤害的那一点上。但是，怎样才能找到这一最小伤害的点呢？我们认为，管制过程中各利益相关者的讨价还价的博弈过程，实际上为管制机构的这种权衡以及寻求最小的伤害点提供了一个非常重要的机制。所以，从这个意义上来说，在研究管制中的博弈关系时，应该重视合作博弈论的方法，因为合作博弈允许博弈前的信息交流和博弈各方相互妥协而达成各方都能接受的合约的存在，以促使帕累托改进的管制效果的出现。