我国基础教育三级课程管理体制实施述评，本文主要内容关键词为：述评论文,基础教育论文,管理体制论文,课程论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、三级课程管理体制框架
我国新近一轮的基础教育课程改革初步确立起了国家、地方和学校三级课程管理体制，国家课程、地方课程和校本课程构成学校课程的整体。这种体制试图通过明确三级课程行政管理主体的权责，来统筹多种改革角色的力量，进行各个层面的课程开发和课程管理。为了后面行文的方便，笔者根据现有的课程管理文本和实践，把三级课程行政管理主体的主要职责整理成下表。
需要指出的是，并不是在分权课程管理体制下，课程才需要分级管理。原来的中央集权课程管理体制本也应该对各级课程行政主体的权责作出相应的界定，但由于对课程开发实行集权的模式，向地方和学校只是赋予执行和实施课程的权责，误以为这就是课程管理的全部，遑论会重视其他直接或间接有关人士在课程开发和管理中的作用。如今，实行三级课程开发体制，明晰国家、地方和学校的课程权责势在必行，这寄寓着课程改革决策者对人的理性的乐观设想，至于现实中权力是否用得其所，责任有无担当是另一回事。
二、三级课程管理体制实施中际遇的几个主要问题
如上所述，在实行新的课程管理体制的过程中，国家注重理清各级课程行政管理主体的权责，并尽可能地对课程改革所涵盖的课程设计、实施和评价诸范畴以及有关当事人的角色行为建章立制，以期各种改革角色能有章可循，尽管并不是该有的课程管理文本都有了，已有的文本无懈可击。我们有理由相信，这些文本除了能起到普及管理规范的作用外，还能为那些愿意按规范行事的人提供某些参照。关于各级课程管理实际上又是如何运作的，我国还缺乏系统的实证研究，因而本文难以对各级课程行政管理主体履行课程权责的情况作出全面的论述，下面基于从不同渠道获得的经验事实，指陈有关角色在实行国家课程管理政策上存在的几个主要问题。
国家一级 地方一级 学校一级
●制订课程计划和国家●制订本地课程计划实施方●制订学校课程实施方
课程标准案 案
●制订教材编写、审查●组织审议学校课程实施方●选用经审查通过的教
与选用的政策，并组织案，指导学校具体实施国家／ 材
审定基于课程标准编写地方课程、选用教材以及校●开发校本课程
的教材 本课程开发 ●对课程计划实施、教
●制订地方和学校的课●开发地方课程 学、评价与考试、课程资
程管理指南 ●为学校课程实施与开发提源开发与利用等方面进
●负责审议地方课程的供服务，帮助学校解决教育行自我监控
开发方案中的问题●建立教师、学生、家长
●确定基础教育课程的●对本地课程实施、评价与及社区代表参与学校课
评价制度考试等情况进行监控 程管理的机制
●监督国家有关课程政●整合社会的课程资源，引●组织校本培训
策的执行情况，组织全导各种社会力量参与课程开●为教师教学、学生学习
国性水平测验发 等提供服务
●根据教育改革和发展●加强教材、教辅用书及其
需要，修订课程文件 他教学材料的使用管理
●组织教师培训
1.国家层面对教材编写审查把关不严
我国实行三级课程开发体制后，学校课程还是以国家课程为主，而国家课程的教材编写实行符合条件的单位、团体和个人都可“入内”的政策，通过审定的教材提供给学校选用。而现实是我国教材编写人员整体上业务水平还不高，教材选用受到种种非理性或不正当因素的困扰，我们的教师还是习惯于依赖教材而不是如倡导的那样基于课程标准进行教学，对国家课程的教材编写审查是否严格，直接关系到广大学校的教育质量状况。诚然，国家制订的有关文件对教材编写的立项和核准、初审和审定作出了相应的规定，问题是我国还缺乏一套效度和信度比较好的教材评价工具。临时召集的一批专家毕竟在短时间内难以审毕大量教材，教材得不到深度评价，评审意见不对用户公开，加上教材审查难免受到人情、利益的侵蚀……上述这一切，都是教材审查中不可忽视的问题。且不说我国在教材编写专业人员严重缺乏的情况下开放教材编写市场是否妥当，如果连市场开放后起“把关”作用的审查机制都出了问题，那么，“教材多样化”的预期在很大程度上能够实现，就很值得怀疑。在分析编写出来的众多教材为什么雷同有余而创新不足时，人们往往将其归因于“基于统一的课程标准”和迎合惯常考试命题模式的心理作祟。在笔者看来，教材编写的“宽进宽出”又何尝不是其中的一个动因呢？教材编写审查把关不严，给人造成编写教材不是难事的印象，这从一个角度能够解释为什么有那么多的地方、那么多的人热衷于教材编写。
2.地方层面出现“教材编写热”
过去全国使用统一的教材，各地教研部门的一大“职能”是编教辅资料、出考卷；如今我国实行“课程教材多样化”方针，释放出更大的教材编写空间，提供了新的“增长点”，各地教育主管部门更是各显神通。举其要者，一是有意无意地把地方课程的开发等同于“课本化”；二是借指导校本课程开发之名，行推销所编资料之实；第三种就远不是前两者那样的“小儿科”了，许多地方的教育行政部门直接操控本地国家课程的教材编写，再用权力搞垄断性使用。不过，无论编写什么教材，一个共同之处是在自己管辖的范围内追求用量的最大化。谁都知道，其背后是受到团体或个人谋利的动机驱使。这种情形多么像“在各个利益集团的努力下，以改变企业经营机制为目的的‘股份制改造’，最后在一些地方演变成了一场以‘内部人’为主体，以国有资产为掠夺对象，以权力为参与手段，对社会资源进行再分配的大规模寻租活动，从而使‘股份制改造’变成了社会主义公有制的一次免费午餐。”（注：何清涟.现代化的陷阱——当代中国的经济社会问题[M].今日中国出版社，1998.28）有人说，这样那样的教材纷纷出笼，是由于把“课程”等同于“教材”的心理定势使然。然而，什么课程不适合编写教材，什么人不能编写教材，在国家有关文件中赫然在列；事实上，这些“官方教材”的编写往往使用“障眼法”，以便于通过相应的教材审查。说原因在于地方教育主管部门对国家政策法规不知情，出现了概念混淆，无论如何是站不住脚的。
那么，这些教材的质量如何呢？就拿往往被当作地方课程改革的“重点工程”和“面子工程”推出的国家课程的教材编写来说，我们不否认出现了一些编得不错的教材，但总体上说，由于绝大多数版本教材的编写采用的是以未经课程洗礼的教研员为主体，另聘几位全国或地方知名的界内名流作装饰的模式，其质量如何可想而知。难怪乎教育部“基础教育教材评价工具制定”项目组在对15个国家级课程实验区使用的23种实验教科书进行调查后发现，教科书是“多本化”了，但有特色的教科书并不多见。（注：基础教育教材评价工具制定项目组.新课程实验教科书的初步分析报告[J].全球教育展望，2002(9).）
地方教育主管部门“自产自销”教材，虽然对他们自己是名利双收，但由于其遵循“权力经济”的逻辑，教材质量并不是重要元素，它同时必然导致学校以及教师、学生和家长等利害关系人的权益受损，以及民间课程改革力量难以发展壮大。这也就不难理解，作为对新出现的地方化的“中央集权制”的反动，旧的“大一统”论开始回潮。
可以说，与全国掀起的“教材编写热”相比，各地教育主管部门履行国家赋予的课程权责之作为就明显黯然失色了。
3.学校层面的课程管理没有明显改观
学校是教育行政部门规定的正式课程(formal curriculum)最终得以实施的现场，正式课程以什么形态的学校层次的课程(institutional curriculum)存在，进而教学层次的课程(instructional curriculum)和体验层次的课程(experiential curriculum)又是怎样的，都与学校的课程管理密切相关。
然而，学校课程的管理状况似乎并没有因实施三级课程管理体制和校本课程开发而得到明显改观，主要表现在以下几个方面：
其一，学校的部分课程管理权限旁落。在我国，除了由教育行政部门制订的课程计划外，随时都有可能按照什么长官的意旨，增设显性的“计划外课程”，竞赛、检查、评比之类的隐性“计划外课程”也是源源不断。无独有偶。如今，还普遍出现了学校本该享有的选用教材的权力，被本该是负选用“指导”之责的教育行政部门用“指令”剥夺的权益受损的事情。
其二，学校的“计划内课程”实施，在不同程度上还是受关于应试教育的“缄默知识”左右。一是中小学校把那些需要考试，尤其是与升学考试有关的科目看得特别重要，称之为“主科”，而对于那些不考试，尤其是与升学考试没有直接关系的科目，则不重视或不真正重视，称之为“副科”。譬如，研究性学习是一门列入新的国家课程计划中由学校开发的必修课，被公认为“亮点课程”，但一项全国范围的关于普通高中研究性学习课程实施现状的问卷调查发现，大多数学校没有开设这门课，而且没有一所开设了这门课的学校按规定从高一到高三每周开足3课时，主要原因在于这是一门非升学考试或与升学没有直接关系的课程。（注：崔允漷，余进利.我国普通高中研究性学习课程现状调研报告[J].全球教育展望，2003(7).）也许所有学校公示的课表完整无缺，但由于“副科”被边缘化、虚表化甚至空无化，学校里的课程实施存在结构性缺陷。二是“主科”在教学中被肢解。这不仅指教师因自身的知能结构欠缺而出现对新课程使用不当，而且指教师把关于考试的主观认知图式投射到教学上，以此决定对课程内容的处理方式。
其三，校本课程开发欠规范、合理和有效。尽管现在全国许多地方以研究性学习为代表的校本课程开发搞得似乎有声有色，然而，上面述及的问卷调查发现，即便是研究性学习实施得比较好的学校，在怎样规划这门课程、怎样选题、怎样实施、怎样评价、怎样指导、学生之间怎样合作、教师怎样培训、安全问题怎样管理等方面，还拿不出一套比较成熟的经验。可想而知，以前在同样由学校开发的活动课程中普遍出现过的课程设置盲目性、“活动空壳化”、“课程低效”等问题，在今天的校本课程开发中依然存在。
三、对三级课程管理体制实施的反思
新近一轮的基础教育课程改革，不单是课程本身的变革，还包括课程管理体制的变革，是一次名符其实的同步进行的整体改革。另一方面，由于课程管理体制构成其他方面课程改革的平台，又内在地要求课程管理体制的变革能居前引路。如上所述，国家在建立三级课程管理体制的过程中，注重明晰各级课程管理行政主体的权责，并能考虑到地方和学校在体制转型期缺乏管理意识与能力的事实，注意向它们分级提供课程开发和管理的指南；此外，还出台了教材编写审定管理办法、推进评价与考试制度改革的通知等涵盖课程改革诸范畴和角色的文件。然而，前文谈及的课程管理体制实施中存在的问题告诉我们，各级课程管理行政主体，以及各层面的有关角色，并非如预期的那样行使所赋予的权责。可以说，课程管理实践已远远滞后于课程管理的需要，阻碍着课程改革的深入进行。更令人关切的是，国家层面的课程改革决策者似乎还是偏重于课程管理文本的制订，或者说，倚赖的是“文本管理”，而对新体制实施中出现的问题并没有采取多少切实有效的措施。鉴于我国这次课程改革自上而下推进的性质，而且同行们往往对地方和学校一级的课程管理关注的比较多，在此聚焦于国家层面，对三级课程管理体制的实施进行若干反思。
1.从管理学的角度看，国家推行三级课程管理体制的方式存在功能论倾向
功能论又称结构功能主义，是教育管理学的主流范式之一。该范式把科层制看作组织结构的范型，强调机构设置分工明确，要求组织内的人履行规定好的非人格化的角色，高效完成分派的职责。其假设是：社会是由一些具有共识的价值所支持，不同机构都为整体社会的持续稳定有所贡献。我国实行三级课程管理体制，也是先明确各级课程管理行政主体的权责，并注重制订相关的管理文本，再由各种有关角色遵照执行。这种体制还提出在实施中国家对于课程的控制逐级减少的思想。（注：朱慕菊.走进新课程——与课程实施者对话[M].北京师范大学出版社，2002.197.）无疑，对该体制的设计是以“理性人”之假设为依归的，因为惟有各种角色按照体制设计的要求行事，才能证明这种体制的自足性。此外，权威观点还提出要实行以自上而下为主、自下而上为辅的双向管理机制。（注：钟启泉.基础教育课程改革纲要（试行）解读[M].华东师范大学出版社，2001.355.197.）从国家层面实际操作来看，自上而下的机制主要体现为制订供实施用的管理文本，对各种实施者的课程事务施以强而直接的涉入之迹象并不明显，这再次表明“理性人”似乎是决策者关于人性的基本假设。由此可见，三级课程管理体制从设计到实施所秉持的论点，与功能论的基调是何其相似乃尔。
然而，从三级课程管理体制实施所际遇的问题看，“理性人”假设却是虚妄的。对实施者表现出来的“有令不行”、“有禁不止”的行为，批判论却能给予有力的解释。依批判论之见，看待课程政策，不宜将共识、目的视为当然，而应从权力与价值折衷的角度考虑。课程政策代表政府对课程的要求或意图，作为一种“书写性文本”，通过行动者的诠释以及与行动者的历史、经验、脉络有关的意义予以“解码”，并建构出多元的“阅读性文本”，制造出可能与原来意图不同的结果。我们的课程管理体制变革，虽然远未达到“激进结构主义”的程度，但业已产生牵一发而动全身的效应，牵涉到的不仅是利益关系改组等分配性问题，而且还有角色转变、职能充实、专业成长等发展性问题，利害关系人对待课程改革的态度和行为方式自然是千姿百态。何况新的课程管理观念要付诸实施，还受到“历史遗留物”的掣肘，如作为政策执行者的部分掌权者只是对上司而不是对事业负责（对人不对事，而非对事不对人），以及应试教育那套积重难返的做法，经常使课程改革的许多美好设想搁浅。在此情势下，要推行课程改革，以“号令天下”作为“主打曲目”，自然是捉襟见肘。
2.从现代化研究看，国家在推行三级课程管理体制的过程中出现“错置具体感的谬误”
从上文三级课程管理行政主体职责分配表可以看出，我国现行课程管理体制具有鲜明的分权色彩。地方和学校获得了一定的课程开发自主权，对国家课程的教材编写实行“抓住两头，放开中间”（“两头”指国家负责制订课程标准和教材审查，“中间”指凡是符合条件的主体都可以编写教材）的方针，学校自主选用教材，鼓励教育界内外更多的角色能参与到课程管理和开发中来，这些举措是从我国的内在需要出发，参照国际上近二三十年来出现的“均权化”趋势而作出的明智抉择。问题是我们在注意论证实行分权体制的必要性，以及实行怎样的分权体制的同时，对他国，尤其是那些具有分权主义传统的国家在分权体制实施上有哪些有效的而又具有普适性的制度安排借鉴不够。按照研究现代化的学者的观点，我国原先长期实行中央集权的课程管理体制，现在转而实行分权制，属于“后来者”，采用的是外推型发展模式，需要一个强有力的中央政府，采取各种有效的管理策略，发挥“后发优势”，利用“先行者”的“示范效应”，以再造能接纳新体制的“人”和“结构”两方面的条件，用较短的时间趋近他者通过自然发展而成就的水平。遗憾的是，国家除了在诸如制订课程计划、课程标准、课程管理文本等直接管辖的领域“有所为”外，在赋权给地方和学校的“有所不为”的领域中，从前文披露的种种问题可以看出，国家制订的许多政策没有什么权威性，也没有像研究政府责任的学者所主张的那样，通过引入甚至在我国其他许多行业都已经采用的行业准入制度、问责制、回避制度、公示制度、公信制度，来很好承担起监督执法情况、维护全局秩序的责任，像地方性的课程开发指导中心、课程资源中心这样的中介组织在我国也是发育迟缓。我国实行分权课程管理体制，但由于缺乏支撑它的环境条件，而出现类似于“淮桔而枳”的结果，用怀德海(A.N.Whitehead)的话来说，即犯了“错置具体感的谬误”(fallacy of misplaced concreteness)。（注：林毓生.中国传统的创造性转化[M].生活·读书·新知三联书店，1988.19.）
3.从国家制订课程管理文本的态势来看，地方和学校的自我建构能力被高估
前面指出国家层面存在重“文本管理”轻“问题管理”的偏向，并不是说管理文本不重要。实行三级课程管理体制，对地方和学校的课程管理能力提出了很高的要求。为了使增能与赋权能同步增长，国家组织制订了一系列面向地方和学校，涵盖课程设计、实施和评价诸范畴的课程管理文本。审视这些文本不难发现，除了需要继续增订文本以及加强现有文本间的一致性外，已经制订的文本往往局限于提供从哪些方面及其如何管理的一般性说明和原则性规定，即“表面知识”(surface knowledge)或“关于什么的知识”(what-knowledge)，而支持行动者实务运作的“技艺知识”(craft knowledge)或“关于如何的知识”(how-knowledse)则相对贫乏。之所以出现这种把“细节”、“操作”推给实务工作者的态势，笔者认为，固然与国人不擅长分析思维、理论与实践隔膜有关，但那种试图在思想、文化层面解决问题的传统思维方式，以及在批判“防教师”(teacher-proof)策略的语境中，形成的放大、拔高实务工作者的自我建构能力与意愿的新式“意识形态”，甚至人们潜意识里存在的“既然实行分级课程管理，课程如何实施，那是实施者的事”这种认识，也脱不了干系。于此，对国际课程政策有研究的学者补充了一种观点。“课程政策之所以多规范教的内容，而非教的方法，乃是因为政策制定的政治环境有朝向短期、简化、低成本解决以制造成功征兆的压力。若要影响教学可能要长期、高成本，但是却很少有立即的政治效益。况且，教学也被认为是教师的专业范围；而课程内容的订定却不须很长的时间，又能即时彰显某些意图与象征性。”（注：周淑卿.课程政策与教育革新[M].台湾师大书苑有限公司，2002.12.）不管怎样，那些构成实践层面难题的实施问题、具体办法，连那些对此素有研究的专家、学者都语焉不详，职业旨趣相去甚远的实务工作者又何以能堪？可以说，缺乏实用性强的课程管理文本，是导致地方和学校不能有效行使权责的原因之一，因为不乏敬业精神但知能不足以应对新课程的人在地方和学校层面也是一种常态分布。