从蒙古军政府到蒙古自治邦——“蒙疆政权”的形成与消亡，本文主要内容关键词为：蒙古论文,军政府论文,政权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K256.62 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-7623(2009)05-0027-11
考察蒙疆政权的形成过程，不能不追溯到20世纪30年代的内蒙古自治运动。因为以德王为首的蒙疆政权主要人物大多是那场自治运动的指导者或参与者。这就首先涉及对于蒙疆政权性质的认识问题。对于蒙疆政权的性质，国内史学界一般是把其规定为抗日战争期间出现的傀儡政权或者是伪政权[1]。认为这种政权的出现完全是日本军国主义一手扶植的结果。笔者以为，如果说“满洲国”或者汪精卫的南京政府是属于这类政权的话，那么，蒙疆政权则并不能完全如此定性。因为蒙疆政权肇始于内蒙古自治运动，在一开始这种运动并没有直接与日本发生关系。蒙疆政权的领袖人物德王是成吉思汗“黄金家族”的嫡系后裔，对于发动蒙古自治运动的动机他是这样回顾的，因为“自小喜读历史书籍，憧憬成吉思汗的伟业，立志要振兴蒙古”，分析此前历次蒙古自治运动失败的原因，主要是由于清朝的“分旗统治”政策造成了“各旗各自行动的结果，要使反垦和独立运动成功，就必须打破分旗统治，克服各自行动的局面，团结各盟旗，建立统一的政治组织，必须有实行统一指挥的领导者，由此统一意志，才能使运动成功”[2]3-4①。这是德王领导蒙古自治运动的初衷，也可以说是蒙疆政权出现的历史背景之一。
特别值得注意的是，在抗日战争期间，中共对于蒙疆政权及其领袖德王，并不是采取完全与其对立和进行打击的政策而是提出“要求德王回头抗日”的口号。中共认为德王对于大汉族主义有较强的民族意识，与殷汝耕和溥仪不同。所以中共对于蒙疆政权的基本政策就是对于亲日降日的蒙古人要耐心地对其说服劝告，不要轻易以“蒙奸”名义捉杀他们②。另外，从国民政府的态度看，在抗日战争结束后蒋介石政府也没有对蒙疆政权的主要人物进行汉奸审判。对于德王只是让其暂时引退，“徐图未来”。当然蒙疆政权的正式形成和主要发展是在抗日战争期间，是在日军扶持下出现的，具有伪政权的性质。可以说蒙疆政权具有国内民族问题和投靠外敌的双重特征。
要全面认识蒙疆政权也必须从日本的角度进行分析。日本为什么要建立蒙疆政权，对于这一问题其他文章已有专门论述，本文从略。但是，本文要强调的是日本扶植蒙疆政权绝不是要支持蒙古“独立建国”，而是出于肢解中国和对苏作战准备的目的，最主要的就是巩固“满洲国”的左翼防线。当日本制造出“满洲国”，进而准备“北进”的时候，关东军最害怕的是将来如果日苏开战，苏军的机械化部队从外蒙南下，占领察哈尔和承德地区，进而占领北京、秦皇岛或者塘沽，这就截断关东军的后路，这是决定战局胜败的关键[3]30。为了巩固这一地区，日军下决心要建立一个由日本指导的、带有蒙古族色彩的地方政权，但是从对华战略的全局（对汪精卫政权）和这一地区的社会经济状况考虑，又不能成为一个独立国家。按照日本陆军参与蒙疆事务的关键人物片仓衷的想法：在这一地区，“蒙古人的希望所能达到的最大界线就像英联邦内的一个国家的程度，要超越这一点实行完全独立，如果没有出现与外蒙合并的情况那是困难的。但是使用成吉思汗的年号、国旗等是可以的”[4]278-279。战时日本的智囊之一中亚问题研究会在报告书中明确写道：“蒙疆地区是牧农两种社会的过渡地带，两种势力交互消长，流动性很大，依托这个地区而形成的政治势力从来没有出现过，从历史地理的角度在这个地区建立独立体制是不适当的。”[5]本文以下从国内民族问题和日本侵华的双重视角，来分析蒙疆政权的形成过程，以此具体揭示这个政权的实质。
一、从内蒙自治运动到蒙古军政府的成立
蒙古军政府是德王在发动蒙古自治运动没有达到目的之后，转而与关东军合作所建立的“独立”政权，这个政权已经与国民政府完全脱离关系，可以看做是蒙疆政权的直接前身，也可以说这是蒙疆政权的起点。
蒙疆政权的统治范围主要是内蒙古西部地区，对于这一地区的行政区划，民国之后，1912年北洋政府公布的《蒙古待遇条例》中规定各蒙古王公原有之管辖治理权“一律照旧”，维持封建王公的统治体制。但是1914年7月，民国政府在内蒙古西部地区设立了热河、察哈尔、绥远3个特别区，行政长官称为都统，下设道，并领有各蒙旗。这是在内蒙古西部地区，实行双重行政设置的开始。国民党统一北方之后，又于1928年9月宣布设立热河、察哈尔、绥远等新6省。其目的是使边疆地区与内地一致，“实边”以御外辱。
但是民国时代开始实行的这种同化政策，与清代及其以前的传统的分治、分封和羁縻政策不同，由于移民与开发无法适当控制，逐渐影响到蒙古各阶层的利益，由此爆发了近代内蒙古的抗垦和自治运动。1928年7月，察哈尔部代表赴南京请愿，要求蒙旗联合自治，11月“蒙古代表团”赴京反对改省。1930年国民政府在南京召开蒙古会议，准备正式解决蒙古问题，但是蒙古自治方案最终未得实现。1933年7月和9月，与以往的赴京请愿方式不同，以德王为首的部分蒙古王公以百灵庙为据点，召开会议，从蒙地发出通电，要求自治。这是蒙古自治运动的一个重要转折，即由赴京请愿改为自行发动自治。值得注意的是，这时日本方面已经开始关注蒙古自治运动，关东军承德特务机关长松室孝良在多伦召开蒙古王公会议，表示支持蒙古独立，但是没有得到什么响应。
百灵庙自治运动的结果是国民政府同意设立蒙古地方自治政务委员会（蒙政会）和蒙古地方自治指导长官公署。蒙政会由蒙古王公组成，这可以说是统一的蒙古地方自治机关，乌兰察布盟盟长云王任委员长，德王虽然是委员，但是由于其年轻肯干，颇有影响力，成为蒙政会的实权人物。但是此后由于韩风林事件、西公旗事件和劈税纠纷等，使得蒙政会没有成为蒙古地方走向自治的桥梁，反而成为德王与国民政府对抗的机构。国民政府在其后重新建立绥境蒙政会，这就意味着已经放弃了百灵庙蒙政会、也就失去了对其的指导权。
德王为了进一步与国民政府对抗，同时在日军特务机关的拉拢下，走上了联日与独立的道路。1935年11月，德王访问“满洲国”，标志着正式开始与日本合作。12月，关东军经由张家口赠给德王步枪5千支、子弹200万发[6]。得到关东军有力支持后，德王便另起炉灶，连蒙政会的招牌都放弃了，建立自己的蒙古政权组织。其这种活动共分三个步骤，即先后建立了察哈尔盟公署、蒙古军总司令部和蒙古军政府。
察哈尔盟的建立是德王走向独立的第一步。察哈尔部原为蒙古的一大部落，是元室后裔，明代划察哈尔部为林丹汉部，由酋长掌握军政大权。清代曾试图削弱林丹汉部，该部起兵抗争结果失败。清廷遂将林丹汉部划为察哈尔部12旗，改为总管制。民国时期，察哈尔部依旧实行总管制，但在建立新6省时，将其右翼4旗划归绥远省，将左翼4旗和4牧群划归察哈尔省。1931年，国民政府决定在各蒙旗设立保安长官，察哈尔部也设立了保安长官，由牛羊群总管卓特巴扎布担任。蒙政会成立后，察哈尔12旗要求改盟，并要求将右翼4旗也划回察境。1934年2月，国民党中央政治会议通过了设立察哈尔盟案，并内定卓特巴扎布为盟长。
但是，由于其后的张北事件，关东军入侵察北，根据《秦土协定》，国民党军队退出察北，国民党政府还保证不阻止日方对德王的工作，失去对察哈尔部的控制。其后，关东军又支持李守信部占领察东。这样察哈尔部的大部已经处于日军的控制之下。在日军支持下，德王决定以蒙政会名义成立察哈尔盟。这时的卓特巴扎布也已经投靠日军，成为日本的合作对象[7]。1936年1月，察哈尔盟在张北成立。为了保证察哈尔盟执行亲日政策，关东军冒充宋哲元的部队杀害了反对与日本合作的蒙古族政治家尼冠洲。
继察哈尔盟公署建立后，德王又建立了蒙古军总司令部。这是因为察哈尔盟虽然建立，但只是管辖察盟所属地区，并不能号令其他盟旗。德王认为要统一指挥所有蒙旗，有两个方法，一个是强化已经由他控制的蒙政会，一个是成立蒙古军总司令部。关东军驻苏尼特右旗特务机关长主张强化蒙政会，但是由于名义上担任蒙政会委员长的云王害怕得罪傅作义，提出由德王在锡盟成立蒙古军总司令部为好。这样1936年2月，在德王府成立了蒙古军总司令部。与察哈尔盟公署那种没有明确其政权性质的做法不同，蒙古军总司令部明确宣布了这是一个独立政权。其标志就是更改年号，制定蒙古旗。德王查对《王公表传》，确定1936年为成吉思汗纪年731年，实行成吉思汗纪年，并制定了蓝地右上角红、黄、白3条的蒙古旗，以此表示完全走上独立建国之路。
蒙古军总司令部由德王担任总司令，李守信为副司令。由日本人组成的顾问部，负指导军事、政治之责。顾问部主任村谷彦治郎、军事顾问山内源作、财政顾问稻次义一，文教顾问掘井德五郎。总司令部下设军务部、政务部和秘书处，初具政权规模。
但是，由于蒙古军总司令部设在苏尼特右旗，这里属于荒凉偏僻的牧区，交通和通讯不便，无法全面展开工作，对于其他蒙旗的影响力也有限。关东军对此并不满意。特别是在百灵庙暴动之后，百灵庙蒙政会已经名存实亡，迫切需要建立统一有力的军政机关。为此德王与吴鹤龄商议，决定召开一次有西部各蒙旗参加的蒙古大会，一方面向各蒙旗介绍与关东军合作以及建立蒙古军总司令部的情况，另一方面共同商讨建立蒙古国事宜。德王责成吴鹤龄拟具蒙古军政府和建立蒙古国的草案。对于建立蒙古国，德王强调了领土完整、主权独立，要以原有的蒙旗（包括东、西各蒙旗）为领域，以葫芦岛为出海口。德王将草案交给田中隆吉转报关东军，田中满口答应，表示支持，但是由于他忙于策划进攻绥远，并未向上转交。蒙古大会于1936年4月24日召开，为能使锡盟盟长索王参加大会以资号召，会议在乌珠穆沁右旗（索王的家乡）举行。德王以蒙古军总司令部名义下令锡、察两盟各旗札萨克和总管务必参加，又以蒙政会名义通知乌、伊两盟和阿拉善、额济纳、土默特等旗派主要人员参加。但是到会的以锡、察两旗王公为主。会议商讨的主要内容包括以下方面：关于实现内外蒙古和青海蒙古为一体建立蒙古国案，设立蒙古国会案，在嘉卜寺成立蒙古军政府、以资整军经武收复蒙古固有疆土案，与满洲国缔结互助协定案，实行统制经济、开发资源案，以及将化德县改为德化市，从察盟划出由蒙古军政府直辖等案。田中隆吉代表关东军与会，在会上表示“大日本帝国政府体念蒙古民族的落后，要帮助蒙古独立进步，以继承成吉思汗的事业”。他还宣布，由于“满洲国”兴安北省省长凌升私通苏联已被皇军枪毙，以此恫吓蒙古王公。
会议通过的《蒙古军政府组织大纲》规定：蒙古为筹备建国，设立蒙古军政府，至蒙古国成立时，改组为蒙古国政府。军政府主席为政府首领，由蒙古全体会议公举年高德硕之蒙古领袖担任。总裁兼承主席总揽蒙古统治权，率所属机关及军队，掌理关于建国一切事宜，对主席负责，总裁由主席慎举不负众望，具有建国能力的蒙古领袖担任。政府委员由总裁慎选，提请主席任命。会议选举云王为军政府主席，索王和沙王为副主席。云王以主席的名义任命德王为总裁，负实际责任。《大纲》还规定：本政府设顾问室，由总裁慎选相当人员，陈请主席聘任之，并置助理员、翻译员。1936年5月12日，蒙古军政府在嘉卜寺正式成立，德王在成立仪式上对于该政府的目标是这样说的：“（蒙古军政府）是为蒙古建国之前，作好进军之准备，积极从事训民养民，扩充兵力，以谋在友邦日本帝国的热心帮助下，驱逐党国，实现蒙古建国。”[8]159关东军副参谋长今村均表示要支持蒙古军政府完成使命。原蒙古军总司令部的日籍顾问继续成为军政府的顾问。
关东军本来要按照统治“满洲国”的办法控制蒙古军政府，但是由于德王有强烈的民族意识，得到蒙古部分实力人物的支持，加之关东军考虑到国际影响，便采取了较为隐蔽的方法，实行由关东军特务机关指导日本顾问团，再由日本顾问团指导蒙古军政府的模式。这时还没有明目张胆地安排日本籍次官，实行次官专权。关东军总结以前的日本顾问工作时说：“顾问开始时热情有余但在指导上过于严格，与蒙古人在感情上有隔阂。”所以“在军政府组成之后，一切均不抛头露面，而专事内部的指导，以此逐步建立圆满的关系”[9]。关东军规定：“顾问要由关东军严选那些具有气魄、人格上能推动上述国策的适当人选。”“关东军特务机关长作为最高顾问按照关东军的方针统辖和指导前项的顾问团。”“诸施策的原则是根据日本人顾问的指导来由军政府实行。”关东军特别强调“（对于军政府的）一切施策都要在极秘密的情况下进行，要遮人耳目，特别是根据国际形势，尽力不要刺激苏联及中国方面的神经”[9]对于内蒙（西北）施策要领，1936年1月
蒙古军政府成立之后，德王首先是组建蒙古军。对此，关东军大力支持。按照关东军的计划，“从11年（昭和11年即1936年—笔者）4月起，关东军决定积极设法充实内蒙古军，将军政府移至德化，同时，决定由关东军和满洲国每月补助约30万元，编为约1万3千名的内蒙古军队，到8月份大致编制完成”[11]。
蒙古军政府的另一项重要活动是在日本的指导下实现“满蒙合作”。德王率领李守信等人访问“满洲国”，拜访了关东军参谋长板垣征四郎和“满洲国”皇帝溥仪，被溥仪封为“武德亲王”。满蒙之间缔结了以共同防共、军事同盟、互派代表、经济提携为内容的《满蒙协定》，双方互派驻对方代表，建立“外交关系”。“满洲国”中央银行在德化设立办事处，发行“满洲国”货币。其实，这一切都是由关东军导演而成的。关东军规定；“鉴于军政府开始时的实力，满洲国的诸机关、满铁、善邻协会、大蒙公司等，都要在关东军指导下参加，伴随着军政府实力的发展进行指导。”[9]对于内蒙（西北）施策要领，1936年1月其后，满洲航空公司、邮电局、满洲日日新闻等都在德化、多伦等地建立分支机构。俨然成为“满洲国”第二。
其后，根据田中隆吉的建议，德王派外交署长陶克陶赴冀东防共自治政府访问，与殷汝耕签订了“政治上共同防共，经济上互相支援”为内容的协定。根据协定，田中隆吉从冀东政府拿到100万元，充作蒙古军政府经费。
在日中战争全面爆发之前，蒙古军政府在关东军扶植下已经具有一定实力，但是由于田中隆吉好大喜功，贸然发动绥远事变，在傅作义的坚决抵抗之下，蒙古军遭到沉重打击，蒙古军政府也由此一蹶不振，德王蒙古建国计划几乎于绝望，正在此时，日中战争全面爆发，关东军发动察哈尔作战，占领察南、晋北和绥远。这样蒙疆政权就走到一个新的发展阶段。
二、察哈尔作战和三个自治政权的建立
卢沟桥事件爆发之后，日军占领平津，并进一步准备南下。但是在山西地区的大量中国军队给日军侧翼构成威胁，所以日军决定抽调一部分主力由北平向西进攻。对此关东军要求向内蒙西部出兵，虽然参谋本部石原莞尔第一作战部长反对战线扩大，希望关东军专注对苏作战准备，但是武藤第三课长坚决支持关东军的出兵计划。8月9日，参谋本部决定发动“察哈尔作战”，命令关东军组成察哈尔兵团进攻张家口、内蒙古方面，关东军参谋长东条英机为前方指挥官。中国驻屯军第五师团（师团长板垣征四郎）也参与此次作战。
中国军队汤恩伯部在南口、居庸关一代顽强抵抗日军西进，在绥东的傅作义部则首先对察北的蒙古军发动攻击，占领商都、尚义。德王率部退到多伦一带。正在此时关东军进入察北，蒙古军配合日军南下占领张家口。察哈尔失守之后，晋北成为前线。阎锡山本来准备了“大同会战”计划，但是由于关东军从张家口沿平绥线西进，占领了阳高、聚乐堡，进逼大同。特别是日军第五师团由察南南下，逼近灵丘、平型关之后，阎锡山决定放弃雁北和绥远地区，命令傅作义主力退到雁门关以内，重点保卫山西腹地。这样，日军在无抵抗的情况下占领大同。
从9月下旬开始，日军由东、南两个方面合击绥远城，晋绥军在集宁顽强抵抗之后撤退，日军占领绥远，进而又占领包头，此后关东军的西进基本停止。傅作义的晋绥军在太原战役之后返回绥西，励精图治，抵抗日军使其无法西进。战略相持阶段以后，国民政府调集大军进驻伊盟。这样，在察南、晋北和绥远地区的敌我态势基本稳定下来。蒙疆政权便是在关东军察哈尔作战所占领的地区内由日军一手扶植建立起来的。
察南自治政府的建立。在关东军察哈尔兵团向察南进攻的时候，8月3日，关东军司令部就制定了《察哈尔方面政治工作紧急处理要纲》，决定在察哈尔地区建立一个“对内蒙、绥远工作有利的”政权，即以原有的察哈尔省为基础组织察南自治政府，其长官从察哈尔的文人中找出。在此基础之上建立察哈尔政权，由内蒙自治政府和察南自治政府组成委员会，内定德王为委员长，察南政府长官为副委员长[9](2)107-108。16日，关东军又根据上述纲要制定出《具体措施案》，规定在察北保持内蒙自治政府现状，察南政府公署设张家口，其空缺职位由在满洲的察哈尔系人士充任。为加强与日本军的联络，要拥戴日本军指挥官为名誉顾问。在察哈尔政权中央委员会设置日本人为最高顾问，最高顾问根据帝国陆军特务机关长的内部指导指挥顾问部，统制指导中央统辖委员长以下的业务。特务机关长的内部指导要根据关东军的命令限于军事、涉外、经济等重要方面，关于政治、行政、经济、交通、治安等方面由委员长裁决，但一切要求得到最高顾问的承认[9](2)108-110。
对于最高顾问的人选，关东军找到了所谓“建设工作的权威”间岛省省长金井章二，金井并没有对蒙古工作的经验，那么，为什么选择他呢？对此，参谋本部第四课课长片仓衷大佐对金井说过这样的话：“在察哈尔除汉人以外有蒙古人，曾考虑过派蒙古通去，但是，所谓的蒙古通一般有溺爱蒙古人、过于偏向蒙古人的毛病，基于这一点，我们选择了完全是白纸一样的你。”[10]金井受命后，找到“满洲国”各部门，要求推荐日、满两系的人选，其条件是“年少锐气又具有地方工作经验的骨干官吏”[12]3。由这些人组成顾问班，当时叫“政治工作班”。主要成员有：“满洲国”大同学院教授前岛升、交通部监察官伊藤裕、柳河县县长陈玉铭等。8月28日，金井率顾问班进入张家口，29日成立维持会。9月4日，察南自治政府宣告成立。最高顾问金井章二，最高委员于品卿、杜运宇。于品卿乃是张家口商会执行委员，杜运宇早年留学日本早稻田大学，其妻是日本人，原任察哈尔省财政厅秘书。根据《察南自治政府组织法》，“察南自治政府根据最高委员及最高顾问的合议执行政务”。在《察南自治政府官制》中规定：“最高顾问、最高委员指挥监督官吏、决定进行处罚。”“顾问参与策划所担当的处长、厅长的机密事务。”“处长及厅长根据最高顾问、最高委员的指示处理处、厅事务。”政府的核心机关是总务厅，该厅主要由日本人担当，根据《官制》的规定，该厅担当机密事项、人事管理、官印及文书保管等，还负责对地方官署进行指挥监督。
察南政权采用日本顾问主导的政治体制，但是，日系官吏与华系官吏之间的关系一直不恰，1940年，察南政厅召开市县长恳谈会，日本人次长提出，“现在各县有许多日系职员，务要使其与现地系职员一协力合作，设或日现职员未能合作，此务须设法谋以打成一片的方法各县如何”。（会议记录原文如此）蔚县县长回答：“协和精神，未圆满达成，多因语言隔阂的关系，倘现地系职员，均通日语，此为最希望的，今后希现地职员多习日语。”涿鹿县长说：“欲使日华两系协力合作略见如左，友邦人士多是、说实话、作实事、明责任、守纪律。华系人士多半是话说得很尽量，而实行方面不无忽略在联络如有一事讨论务要求详细明瞭，所以、说话不可过多，亦不可过少要恰到好处，日系职员因多勇于负责，所以县情诸般颇欲多知，更进一步要求尽知，有时未得到详细解释而起烦躁，倘我华系遇事能亲切商洽详细说明，想融合当无困难。”[13]23-24由此可见日华官吏之间沟通很难。
晋北自治政府的建立。关东军的设立察哈尔政权计划伴随着其占领区的不断扩大，又进一步发展，虽然日本陆军省在《察蒙处理要纲》中，要求关东军主要负责与“满洲国”接壤的内蒙地区。但是，1937年10月1日，关东军制定出《蒙疆方面政治工作指导要纲》，决定“在山西省大同地方组织治安维持会，代行该地方内政。迅速建立统辖内长城线以北地区的晋北自治政府，并使其强化，对其的指导方针以察南自治政府为基准并考虑到该地区的特殊性”[9](2),120。10月15日，在关东军大同特务机关长羽山喜郎中佐的指导下，晋北自治政府成立。最高顾问前岛升，最高委员夏恭。参加晋北政权的主要人物还有田汝弼。夏恭，清末拔贡，在当地包揽词讼，颇有影响力。田汝弼，山西浑源人，曾经留学日本。根据《晋北自治政府组织法》，“晋北自治政府是经过最高委员、最高顾问合议后执行政务”。“顾问辅助最高顾问策划所在处厅的机要事务”[14]13-14。其施政方针为：“(1)确立日系官吏的指导性。(2)整备管下动员体制。(3)实施积极彻底的讨伐。(4)育成街村的治安。(5)大力提高生产力。(6)奖励普及日语。”[14]1-5
蒙古联盟自治政府的建立。当日军占领绥远地区之后，就考虑建立新的政权。按照关东军的计划，这个政权并不是在蒙古军政府原来的基础上强化，而是要在继察南、晋北建立自治政府之后，建立一个同样性质的地方自治政权。《蒙疆方面政治工作指导要纲》规定：“让内蒙军政府伴随着对平地泉的攻略统辖西四旗地区，并进而接收绥远，建立大青山盟。在这一过程中军政府改组为自治政府，政务和军务分离，简化机构。另外，为了将乌盟、伊盟、宁夏方面统合于蒙古自治政府，迅速召开蒙古会议，组织蒙古自治联盟。”在其后关东军制定的《蒙古自治联盟政府大纲》中较详细地规定了未来内蒙自治政权的轮廓：蒙古自治联盟政府的主权者为主席，其范围包括蒙古全域，但目前的地域是锡盟、察盟、乌盟、伊盟及青盟，归绥及包头为特别市，行政上与盟相同，该政权的施政是以防共及民族协和为根基，自治政府政务和军事分离、分别与最高顾问协议决定。自治联盟政府、盟公署、特别市公署及县公署力求机构简洁，在蒙旗不进行激进的变革。该政府年号以成吉思汗纪元并用阳历，旗章沿用军政府的，政府所在地为绥远城。
对于关东军的以上计划，蒙古军政府事先毫无所知。日军和蒙古军进占归绥之后，德王等准备召开第二次蒙古大会，决定蒙古独立建国问题。但是，他们的独立建国计划遭到归绥特务机关长桑原荒一郎中佐和当时驻屯在归绥的酒井镐次旅团长的否决。德王坚持说当初田中隆吉已经答应同意蒙古建国，酒井说：“至于‘蒙古建国问题’，关系重大，非经日本帝国政府研究并经御前会议，不能作出决定。田中隆吉仅是关东军的一个参谋，怎能决定这样大的问题？他当时敢于应承你们，是因为非常需要你们。所以你们要求什么，就答应什么，实际上是不顶事。”[15]59-61德王看到独立建国一时还无法实现，就与吴鹤龄等商议，既然无法独立建国，就继续以蒙古军政府作为政权机构，不再成立新政权。理由是：蒙古原有领土尚未完全恢复，现在仍然是军事时期，所以继续以军政府为政权机构比较合适。但是这个意见依然为日军否定。日军明确授意德王，要成立与察南、晋北同样的政权。由于德王坚持，只不过是把“蒙古自治联盟政府”改为“蒙古联盟自治政府”，意思是联合各盟实行自治。
第二次蒙古大会通过了《蒙古联盟自治政府组织大纲》、《蒙古联盟自治政府暂行组织法》和《第二次蒙古大会宣言》等文件。规定该政府以“防止共产、协和民族”为基本方针，以生、聚、教、兴、养、卫六事为施政纲领。自治政府设政务院和总军司令部。置政务最高顾问和军事最高顾问。强调要“远承成吉思汗包容诸民族一致合作之伟大精神”。意思是该政权并不是纯粹的蒙古族政权。关于蒙古联盟自治政府的人选，直到开会的当天才由东条决定云王为主席，德王为副主席。1938年3月，云王逝世后，在7月间召开的第三次蒙古大会上“选举”德王为主席，李守信为副主席。政府其他人选为：政务院长德王兼，蒙古军总司令李守信，参议府议长吴鹤龄，政务院总务部长陶克陶，财务部长吉尔嘎朗，保安部长特克希卜彦，蒙古军总参谋长乌古廷。
近代以来，内蒙地区出现了旗县并存、蒙汉杂居的状况，德王曾计划以平绥路为界，以北全住蒙古人，以南全住汉人，强制搬家，实行蒙汉分离。但是由于牵涉面太大，无法实现。这样在蒙古联盟自治政府地区继续实行属人主义的蒙汉分治。根据关东军“在和汉人种的混住地带注意对汉人的登用及对汉人行政的尊重”的方针[9](2),121，在汉人地区的各县、市均任用汉人，厚和市长贺秉温原是商务会长，包头市长刘继广原是蒙古军的将领。对于汉族地区日军控制很严，德王很少插手。
如同关东军在“满洲国”一样，在这一地区自治政权是由驻蒙军严格控制的，驻蒙军司令官是自治政权的太上皇。驻蒙军是日本陆军中央为了调整关东军与华北方面军的关系而组建的军队。在察哈尔作战中，关东军极力扩大其占领地，以实现其“蒙古工作”计划。但是日本陆军中央统率部担心由此会影响到关东军的对苏作战准备，希望关东军尽快回归东北。同时，也为了让华北方面军专心于对中国内地作战，陆军中央决定将第26师团配置于蒙疆地区。1937年底，日本陆军中央决定在关东军和华北方面军之间设立一支相对独立的军队，专门负责西部内蒙以及对于外蒙、宁夏和绥远的经略。1938年1月8日，驻蒙军正式编成。所属部队除第26师团外，还有独立混成第2旅团和骑兵集团。司令官莲沼蕃中将，参谋长石本寅三少将。由于关东军长期进行“内蒙工作”，所以，驻蒙军司令部的主要成员多由关东军转任而来。当驻蒙军编成时，关东军司令官和参谋长分别与莲沼、石本谈话，要求驻蒙军继续关东军的对蒙政策，并提出蒙古军要由驻蒙军指挥。由于这种关系，此后蒙疆政权的许多日、蒙、汉官吏也多从“满洲国”调来。
1937年7月6日，日本陆军大臣向华北方面军司令官下达了《蒙疆政务指导要纲》，规定对于蒙疆政权的指导“要承认该地域广泛的自治并保持其特殊性”，“保持蒙疆的行政机构和行政区域的现状”。显示出日本要让蒙疆政权成为有别于“满洲国”、华北临时政府以及南京伪政权的地方政权。要求华北方面军司令官对于蒙疆政务的指导，重大事项须得到陆军大臣的认可，与满洲国有关的事项要与关东军紧密联系[16]36-37。
驻蒙军对于蒙疆政权的控制，同样是通过特务机关实行。最早设立的是张家口特务机关，其后，在厚和（即归绥，蒙疆政权时期改称厚和）、大同、包头、德化（即化德）、阿巴嘎、五原等地设立。这些特务机关长的军衔均很高，特别是张家口和厚和的特务机关长。张家口特务机关长开始是松井太久郎大佐（后晋升为少将），其后是吉冈安直大佐、酒井隆少将。厚和特务机关长先后有桑原荒一郎中佐、高场损臧大佐（曾一时兼任蒙古自治政府最高顾问）、横山顺大佐、小仓达次少将（兼任蒙古自治政府军事最高顾问）。其余特务机关长也均为中佐和大尉军衔。当在蒙疆各级政权的日本人顾问制度形成之后，驻蒙军主要是通过最高顾问来控制蒙疆政权。特务机关则主要从事情报、宣传活动。1943年7月，驻蒙军设立情报部，各地特务机关随之改为情报部支部。驻蒙军情报部长由参谋长兼任。
三、从蒙疆联合委员会到蒙古自治邦
日本陆军为了准备将来对苏作战，必须要在与“满洲国”接壤的西部内蒙地区及其关联的汉族地区建立起一个“赤化防壁”，这就是蒙疆地区。当关东军一手建立了察南、晋北、蒙古联盟3个自治政府之后，下一步就是要把这3个地方自治政府合并起来，组成一个“民族协和”的统一政权，以实现建立巩固的防共基地的目标。因为，如果仅仅是依靠在蒙古地区建立的亲日政权，由于那里人口稀少、经济实力薄弱、战略资源不足，加上草原地区地形平坦，并不能使这一地区成为抵抗苏军进攻的有效战略地带，所以就要把西部内蒙古牧区与人口众多、资源丰富、地形险要的察南和晋北合为一体。这是关东军要占领和统一蒙疆地区的最重要目的。正如关东军在《蒙疆方面政治工作指导要纲》中说：“蒙疆方面政治工作的一般方针是：肃正该地域，特别是巩固接满地带的安定，推进对内外蒙古及山西工作，以图把打倒国、共及汉、蒙融合的基本方针明朗化，同时建成赤化防壁，把该方面掌握在我方实际控制之下，满足军事上的要求，使得对苏联、中国的施策容易进行。”其第一步是“由上述三政权派遣委员若干名，在张家口设立蒙疆联合委员会，以就三政权关系事项中的重大问题进行协议统治。”[9](2),120
据金井章二的回忆，在他到张家口赴任时，关东军参谋对他说：“蒙疆地区是隶属于华北之下好，还是作为一个整体成为独立地区好，要由你来判断。”抵张之后，经过考察，金井认为：“张家口、大同、厚和是由北平向西，越过八达岭的崇山峻岭各自居于平原，他们由京包铁道贯通，无论经济、产业，还是交通、通信全为一体。”“根据经验判断将察南、晋北、厚和地区作为一个整体，成为高度自治区域是非常妥当的。”[17]而把这个统一政权称为“蒙疆”，据说是当时关东军大同特务机关长羽山喜郎中佐的主意，羽山认为，这个地方要建立以德王等蒙古人为主体的政权，所以要体现“蒙古”的意思，但是这里又不是纯粹蒙古地带，因为与长城相关，所以用了“疆”字，“疆”字与“界”字意义相通，可以解释为有一定幅员的边界地区，“界”的范围是以长城为中心的宽阔地带，所以可以叫“疆”，再在前面加上带有政治性的“蒙”字为好[18]32。
1937年11月22日，蒙疆联合委员会成立。关于蒙疆联合委员会的组成，关东军规定联合委员会包括总务委员会和金融、产业、交通三个专门委员会，由金井章二担任最高顾问并兼任总务委员长。3政权派出的委员比例为蒙古联盟3、察南2、晋北2，关东军司令官可向联合委员会“推荐”最高顾问一名、参议一名及各专门委员会的顾问二名。总务委员长总理委员会并为委员会的代表。委员会的决议要经过最高顾问及关系各顾问的合议。作为联合委员会掌管的事务包括：统一管理平绥铁路、邮政、电信，改组、扩大察南银行，统一3个政权的货币，为调整财政将盐务、鸦片、烟草的经营统归联合委员会，煤炭、钢铁及主要电业企业归联合委员会统制。根据关东军的内定，3个自治政权分别派出了参加联合委员会的委员，蒙古联盟自治政府是卓特巴札布、陶克陶、金水昌；察南自治政府是于品卿、杜运宇；晋北自治政府是夏恭、马永魁。
蒙疆联合委员会是由关东军一手扶植的，为了正式确定两者的关系，在该委员会设立之际，便与关东军之间签订了《秘密交换公文》，主要内容是：“本委员会在蒙疆地方的一切命令及行动要适应贵军占领的要求并要仰仗日满两国的充分协力，特别是深刻感到要求得贵军司令官的内部指导。”“本委员会最高顾问、参议、顾问以及委员会的主要职员由贵军司令官推荐的日、满两国人士担任，在三政权内的日满系顾问也以此为准。”“本委员会当前希望贵帝国军驻兵，为此，在管理和经营事业的财政有余力时，对于贵军驻兵的经费应以现金或实物的方式进行分担。”[9](2)124-125
德王对于建立蒙疆联合委员会开始是不满的，他并没有完全了解关东军的意图，因为他一贯的目的是要以蒙古联盟自治政府为依托，推动实现蒙古独立建国。对于联合委员会统制3个自治政权的做法进行消极抵制。正如他在《自述》中所说“起初是采取置之不理的态度，委员派谁就派谁，来了通知或指示，合乎我心意的就执行，不合乎我心意的就放一边。”“总之，我对‘蒙疆联合委员会’的态度，不敢积极反对，只有消极抵抗。”[15]79德王对于“蒙疆”两字也很反感，他认为，“蒙疆”两个字“就意味着仍是中国的边疆，不是独立的蒙古政权，是隶属于中国的地方政权”[15]82。德王曾指使各旗代表到张家口见驻蒙军司令官和金井最高顾问，要求取消“蒙疆”两字。金井对他们解释说：“蒙疆”是蒙古之疆域的意思，既能包括察南、晋北，代表新的政权，又能起到“协和民族”的作用，并且，“蒙疆”二字早已成了常用的习惯语，你们蒙古还是蒙古，不会因为沿用“蒙疆”二字，而把蒙古取消了。德王的目的没有达到。由于金井虽然担任蒙疆委员会的最高顾问，却完全听命驻蒙军的旨意，处处恐吓、愚弄蒙古人，为蒙古人所反感，连吴鹤龄的日本夫人都称其“小人”，说他性格“狡诈、狭隘、阴险”[19]。
但是，对于关东军在察南、晋北与西部内蒙地区建立独立、统一政权的计划，日本陆军中央和华北方面军则认为该地区特别是察南和晋北应该隶属于华北的“中华民国临时政府”。金井章二就回忆说：“从陆军中的关系来看，我们在蒙疆的活跃行动也就是关东军的行动，作为在中国日军一部分的华北方面军，对我们也许有一种微妙的感情。”[17](40)但是，金井强调，建立蒙疆联合委员会“这从对苏作战的立场来看是有决定性意义的”[17](38)。为此，关东军司令官植田谦吉致电陆军大臣杉山元、参谋本部总长载仁亲王说：“本军在此次事变中所坚持的大义名分之一就是民族协和、防共产主义，并考虑到将来与中央政府的关系而特别对蒙古独立运动加以抑制，这些确信已被理解。特别是根据协定，已组成了联合委员会，相互调整利害关系，这些均已完成，已打下牢固的政治经济基础，民心融合安定。在这种情况下如果将察南、晋北与华北统合，就是无视既成事实。将丧失皇军的威信，会破坏好不容易进行的各项工作的基础。晋北、察南与蒙古联盟地区有着唇亡齿寒的关系，作为统治蒙古的重要因素上述地带联合为蒙疆对山西、华北人士不过是面子问题，如果合流则带来实际损害，所以本军断难同意，以上意见对于皇军今后的指导也有重要意义。请速回示。”[9](2),174关东军态度强硬。陆军中央回电：“对蒙疆的处理，现在维持现状，察南、晋北地方政权的存废也照此办理，”但是将来要随着华北政权的发展，再作调整[9](2),172。蒙疆的树立得到日本陆军中央的暂时认可。
1938年1月27日，在日本贵族院正式会议上，日本首相近卫对于蒙疆政权的政策说明为：“政府希望成立一个基于防共产主义的自治政府。”广田外相也表示，日本政府支持一个亲日防共的独立政权，至于这个政权与华北亲日政权或者全国性政权的关系，要根据今后形势发展的需要[20]32。日本政府对于建立一个相对独立的以蒙古族为主体的自治政府也是支持的。
其后，驻蒙兵团继承关东军的方针，进一步强调要统一蒙疆地区3个自治政府并独立于华北亲日政权。驻蒙兵团致电陆军中央：“我们认为在蒙疆地方大体上将现有机构如察南、晋北及蒙古联盟自治政府合为一体，在华北政权之外单独指导使其发达是最为合适的。”[21](1),80驻蒙兵团的意见为陆军中央接受。当陆军中央把驻蒙兵团改编为驻蒙军并纳入华北方面军序列时，陆军中央下达了《蒙疆政务指导要纲》，规定“对于蒙疆的政务指导，当前要按照以下的内容由华北方面军司令官、驻蒙军司令官实施。(1)对于蒙疆的政务指导要承认在该地域的广泛自治，并保持其特殊性。(2)保持蒙疆的行政机构、行政区域的现状。(3)蒙疆的金融由蒙疆银行承担，将来对全中国的金融进行根本改革时也应充分考虑到蒙疆金融组织的特殊性。(4)蒙疆的经济开发（包括交通、通信等）要与华北统一进行，但是在实施时要充分考虑到蒙疆的特殊情况。(5)华北方面军司令官对蒙疆政务的指导在依据以上各项外，重要事情要接受陆军大臣的认可，另外对于涉及满洲国的事项要与关东军司令官密切联系”[21](1),80。1938年10月1日，陆军中央制定出《对蒙政策要纲》，中心是给予蒙疆政权内政上的自主权但又要是属于中国联邦的一员，避免成为形式上的独立国家，其范围包括内蒙西部地区和察南、晋北[22]。1939年3月，陆军中央提出对于蒙疆地区的政务指导要直接接受陆军大臣的指示，蒙疆地区“高度自治”局面由此最终形成。
此后，当蒙疆联合委员会机构逐步健全，运作基本正常之后，驻蒙军便开始促进察南、晋北和西部内蒙的完全合并，决定以蒙疆联合委员会为基础，将察南、晋北、蒙古三个自治政权统合，建立“蒙古联合自治政府”。这时，驻蒙军提出建立统一的蒙古联合自治政府，还有以下两点考虑，其一是由于德王等关于蒙古独立建国的要求日益强烈，抵制联合委员会，驻蒙军要有所对应，索性就把3个政权彻底统一起来。其二是汪精卫要与日本合作在南京建立全国性的亲日政权，对于蒙疆地区也要插手，驻蒙军则要保持住蒙疆地区的“高度自治”。1939年5月8日，驻蒙军制定出《蒙疆建设基本计划》，其主要内容为：“在促进蒙疆地区统合，民生向上，民族协和的方针下建成强有力的防共特殊地带。为此，对于蒙疆的建设要在驻蒙军实质性的内部指导之下，在1941年达到目标，应对以往的计划进行重新研究，迅速做成关于将来的具体方案。”[21](1),2248月11日组成了咨询性质的“政权统合审议会”。不久该“审议会”提出了建立“蒙古联合自治政府”的具体方案。该方案本来计划要建立“蒙古联合自治国”，但由于日本军部和驻蒙军考虑到该政权与南京亲日政权的关系而将“国”改为“政府”。因为，根据汪精卫与日本签订的日华新关系调整方针：“蒙疆地区为高度自治区域，承认中国的宗主权，内政独立。”称作“政府”可以得到日本政府的认可。日本战史专家认为：“这一方案（指“蒙古联合自治政府”方案——笔者）暂时巧妙地把希求在中央政府下统一全中国的汪精卫和热望蒙古独立的德王的意见囊括起来。”[21](1)225实际上德王对此是相当不满的。德王由于在蒙古建国问题上与驻蒙军几次交涉未果，已决定投靠重庆政府，所以这时对于驻蒙军的计划再未多加反对。（德王与国民政府联系一事后被驻蒙军发现，德王和李守信主动到日本军部自首，日军为了继续利用德王也就未予深究。）
1939年6月11日，在金井的导演下，德王与于品卿、夏恭一起面见驻蒙军司令官莲沼，表示3个自治政府愿意合并，成立统一政权。8月29日，德王召开第4次蒙古大会，决定了与察南、晋北合并事宜。9月1日，蒙古联合自治政府在张家口成立，德王担任主席，金井任最高顾问，于品卿、夏恭为副主席。关于蒙古联合自治政府的“国旗”，原来的3个自治政府有各自的旗帜，此次统一政权建立后，专门制定了新的“四色七条旗”，该旗帜赤色条在中间，表示以日本为中心，其次上下两条为白色，象征回族，接着的上下两条是蓝色，象征蒙古族，最外两条是黄色，象征汉族。由于这时日军十分关注西北回族问题，企图继续向西扩展，所以把回族放在重要位置[23]。
日军对于蒙古联合自治政府的控制依然是由驻蒙军司令官“统监政务”，具体由兴亚院驻蒙疆联络部实行“内部指导”。这种内部指导是以蒙疆政权的日系最高顾问及其以下日系顾问、职员来实现的。1938年12月，日本建立统管中国占领区的兴亚院，1939年3月，在张家口设立蒙疆联络部，长官为酒井隆中将。但是，驻蒙军依然掌管蒙疆地区最高权力。根据驻蒙军与在蒙疆各机关之间制定的备忘录规定：“(1)在蒙各机关对于蒙疆政权的发展要适应帝国的最高政策，作为高度防共自治区域，要使其坚实而且迅速地发展，为此，各机关要总以驻蒙军为中心，一致协力，根据情况的变化，使得该政策灵活地发扬。(2)驻蒙军就蒙疆的国防、军事、警备、治安等关联事项对现地各机关掌有指导权。(3)在兴亚院联络部掌管的事务中，关于国防、军事、警备、治安事务，要接受驻蒙军的分别处理。(4)主要事项的企划和审议属于蒙疆联络会议，该会议的组织另行规定。(5)兴亚院蒙疆联络部对于蒙疆政权的协力活动，根据其程度，在与驻蒙军联络之后，要经蒙疆联合委员会最高顾问通过，只是关于各自治政府的事项要在通过蒙疆委员会最高顾问或各自治政府最高顾问通过之后才可实施。”[16]37另据《蒙疆联络会议规定》：该会议要在现地最高指挥官的管理之下，由驻蒙军参谋长、兴亚院蒙疆联络部长、蒙疆联合委员会最高顾问以及其他必要人员组成。
1942年11月，日本设立大东亚省，在张家口的兴亚院蒙疆联络部与日本总领事馆统合为大使馆事务所，原联络部长官被任命为特命全权公使，规定其负责蒙古联合自治政府管辖内的各种政务、日本商事保护和居民事务、殖民及移民事业和文化事业等。驻蒙军主要负责军事方面。但是，正如驻蒙疆大使馆的文件所述，由于军方对于蒙疆政权的建立抱有绝大的关心，虽然1943年帝国调整了对华方针，按照原则，驻蒙军对于蒙疆政权的指导要通过大使馆进行一元化的指导，但是大使馆依然事无巨细都要与军方取得密切联络。军方与大使馆的首脑原则上每周一次举行联络会议[24]。
最高顾问金井在1941年11月27日“勇退”之后，“满洲国”外交部次长大桥忠一接任，对于最高顾问的更迭，德王等十分欢迎，但跟随金井从“满洲国”来的其他顾问则非常担心[25]。此后由于大桥与驻蒙军不和，不久便回国。1942年9月，在蒙疆的最高顾问制度被正式废止[26]，改由关东军直接操纵蒙疆政府。在蒙疆政权内的日系官吏不但地位高，数量也十分庞大。蒙疆政权初建时日系官吏占到10%，在警务系统达22%[21](1),69。经过两次机构改革，到1941年4月1日，蒙疆政权中共有日系官吏1993名，另外在警务系统还有500名左右日系警官[21](1),499-500。日系官吏在蒙疆政权内飞扬跋扈，控制一切。当时日本研究蒙古问题的专家就说：“作为蒙疆政治机构中枢的日系顾问责任十分重大，”“蒙疆的政治是由在蒙疆的日本政治实力所规定的。”[27]13但德王抱怨说：“在各级政权及各会社公司中，日本人自成一个统治的系统，掌握一切权力。”[15]122-123对于这一点，其后的驻蒙军司令官冈部直三郎也承认，他在日记中这样写道：“在政府内部，日系官吏和当地人官吏完全脱离，即使在日系官吏内部也有派阀之争。军的幕僚及司令部军官特别是下级军官有简单、任意驱使政府，强制推行的倾向。”[21]冈部直三郎大将日记(1),224
德王一直追求的就是蒙古独立建国，对于蒙古联合自治政府的成立，德王既感到挫折，同时又抱有一丝希望，这就是要在包括了察南、晋北，范围进一步扩大，实力增强的基础上，使得蒙古联合自治政府向完全独立的国家形态发展。同时德王觉得仅仅与驻蒙军打交道没有希望，所以他利用1941年2、3月访问日本的时机，直接向日本高层提出蒙古建国的问题，但是依然被拒绝。德王异常失望，在宾馆大喝威士忌，醉酒失态[28]187。其实，当时在日本陆军中央确实也有一些人赞成蒙古独立，但是这些都被随同访问的金井最高顾问所阻止[17](39)。这一年，吴鹤龄从日本留学回来，这时他已经取得日本方面的信任，担任政务院长。积极帮助德王建国事宜。吴认为蒙古建国要分两步走，第一步是建立蒙古自治邦，第二步才是建立蒙古国，两个人甚至还讨论到国体问题，设想如果是共和制，德王担任终身总统，如果是帝国制，德王则任皇帝。德王还考虑到这个蒙古国的年号叫“成德”，“成”是指成吉思汗，“德”指德王，意思是要继承成吉思汗之德[15]112。
当德王和吴鹤龄向驻蒙军提出要将蒙古联合自治政府改为“蒙古自治邦”时，开始驻蒙军不同意，直到苏德战争爆发，日军对苏作战准备进入临战状态，为了要进一步利用德王，才同意改成“蒙古自治邦”，但是对外必须依然称蒙古联合自治政府。1941年8月4日，“蒙古自治邦”正式命名，但是没有举行任何仪式，只是换了一块牌子。这种改称只是为了应付德王要求蒙古独立的心情。德王对于“邦”这个字不满，还要求改为“蒙古自治国”，但是，吴鹤龄劝说，“邦”与“国”字，在汉文中解释不同，但是，在蒙文中都叫“敖洛斯”，对于蒙古人也能说得过去。查蒙文，表示“国家”的词汇，叫OLOS，是指由部或盟结合起来所构成的独立国家形态[29]2-3，如果译成蒙文，叫做OLOS，的确可以认为是国家了。不过，当时虽然政府内部改称“蒙古自治邦”，但是“蒙疆”一词仍然使用。在“蒙古自治邦”挂牌3天后，新成立了“蒙疆中央总力委员会”，依然叫“蒙疆”。在蒙疆的新闻媒体上也没有看到“蒙古自治邦”改称的消息。
蒙疆政权时期蒙古联盟自治政府的蒙古族地区在地方行政上有如下变化：首先是将盟变为一级行政组织。盟在清代只是各旗会盟的地方，国民政府虽然制定了盟部旗组织法，但尚未实行。1936年初，在关东军策划下成立的察哈尔盟公署已是行政机构实体。联盟自治政府建立后，在贝子庙（今锡林浩特）设立锡盟公署（盟长德王兼、副盟长林沁旺都特、顾问中村浅吉），在百灵庙设立乌盟公署（盟长巴宝多尔济、副盟长沙拉巴多尔济、主任顾问山本信亲）。整个抗战时期伊克昭盟为国民政府控制，日军只占领了准格尔、达拉特两旗河东的一些地区，伊盟副盟长兼杭锦旗札萨克阿拉坦鄂齐尔投靠日军，在包头设立了伊盟公署，阿王为盟长。其次，是取消绥远省，以绥远省中心地区为主新建立了巴彦塔拉盟（关公军以前曾计划建大青山盟）。该盟是各盟中人口最多的。盟公署的组织当时已经很完备，巴盟公署设有盟长和日本顾问部，下辖官房、民政厅、畜产厅和保安厅，厅下设科，科下设股，行政人员达170余人[30]30-31。为了强化蒙古军体制，1944年，各盟盟长、副盟长都被任命为师长、副师长，实行军政一体化。[31]如果说盟一级行政机关是蒙疆政权下新建的近代性的行政机关的话，旗一级的行政机关则依然保留原有形态。旗在清代就是最基本的军事和行政组织。在蒙疆政权下，虽然设立旗公署，但是仍然不过是个札萨克衙门，内部新设立了两个机构，一个是日本顾问；一个是咨议委员会，委员长是正参领，副委员长是副参领，委员由各佐领组成。公署中的行政指导官主要由日本人担任。封建世袭制度和身份制度依然保留下来[32]。旗本来就是一个军事组织，但是这时又成立了由盟直辖的保安队，由日系指导官指挥，这样旗公署就只是负责祭祀和旗民负担工作，其他皆由日系顾问和盟公署负责[33]。
在察南和晋北汉族地区的地方行政变化不大，基本维持民国时期的以县为基本单位的体制。张家口在1939年划为特别市，从万全县中单独划出。其后万全、怀安两县合并，新组万安县。在察南还对县境进行重新划分，主要是解决飞地问题。1939年，察南实行镇村制度，县内500户以下的自然村设村，500户以上的街道设镇，其下设甲，甲下设牌。另外还建有警察制度，县内划区，每区设警察署，警察署下设分驻所[34]。晋北实行街村制、乡镇制，与察南基本相同。城市实行邻保制，加强对市民的控制，张家口市举行月间牌例会，不出席者停止配给[35]。
经过抗日战争，中国国内的政治势力划分出现重大变化，蒙疆政权最终是被中共领导的抗日武装所推翻的。抗战期间，在蒙疆地区坚持抗日的除傅作义的晋绥军之外，更主要的是中共领导的八路军及其游击队，中共在蒙疆地区建有大青山、西雁北和晋北、察南以及平西根据地，经过艰难曲折的斗争，根据地势力发展壮大。1945年8月8日，苏军对日宣战，分3路进军东北和华北，西路苏蒙联军从外蒙南下，直插张北方向，与驻蒙军激战。8月23日，八路军晋察冀军区部队全面反攻，一举解放张家口。德王、李守信等与日军逃亡北平，蒙疆政权副主席于品卿等被生擒，蒙疆政权就此消亡[36]。
从蒙疆政权的形成、发展和消亡的过程看，这个政权开始出现的背景是国内民族矛盾激化、蒙古自治运动爆发，随后这种内部纷争由于日本关东军这种外部势力的介入而进一步恶化，走向民族分裂。但是当时的日本军支持德王建立自治政府并不是真心帮助蒙古独立，而是出于自身的战略目的，所以德王的“蒙古独立建国”目标并没有实现。蒙疆政权可以说是一个带有蒙古族色彩，掺杂有国内民族问题，而为日本军部所掌控的亲日地方政权。
［收稿日期］2009-03-05
注释：
①日文版《德王自传》是没有经过删节的原版。
②以上政策请参见中共如下文件：《中共中央关于绥蒙工作的决定》1938年11月22日。《中共中央关于蒙古工作的指示信》1937年7月10日。《中共中央关于绥远敌占区工作的决定》1940年4月5日。
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