乡镇企业转制后“经营性集体资产”的治理和发展，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,经营性论文,集体论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇（村）办企业“转制”和资产重组后，原先由乡镇（村）直接经营管理的农村集体企业转变为股份制、合伙制及“资本金”等多元化的混合经济产权结构，“转制”后的集体资产如何运行和管理，发展前景如何，备受方方面面的关注。我选择苏州地区一些乡镇（村），就其中的“经营性集体资产”一块，进行了调研，对它今后发展的前景也进行了初步的估价和分析，以供讨论和思考。
一、“经营性集体资产”的含义及其存量规模和构成形态
从苏州农村来看，乡镇（村）企业转制后，属于“集体经济”的资产存量由三大块组成：(1)属于土地、水面、林木、矿藏等自然资源的生息性经济资源，其中以耕地和水面为主。根据国家法律规定，这些资源属国家所有，集体有偿占有，通过承包、租赁和使用权转让等方式由当地农民经营。(2)乡镇企业“转制”后，社区政府收缴的集体产权转让的资本现金，转制企业控股和参股的股金以及土地、房屋、设备等有偿使用费。(3)改革开放20多年来，农村积累沉淀下来的集体资产和财富，主要是水、电、交通通讯、文化教育、行政服务、社会福利等公共性、公益性资产。这三块资产是相互关联的，但第一、三块由于相对稳定，一般不能投入市场反复经营，被称“非经营性资产”，而第二块是可以直接经营的，它对农村集体经济发展起重要作用。这些集体资产在“改制”中由于剥离了债务和不实资产，可以产生较好的经济效益，农民称为“活资本”和“有用资本”。因此，“经营性资产”实际是目前集体农民的那一部分优质集体资产，它是苏南产权变革中的主要历史遗产。
由于各地“转制”的背景和方式不同，存量集体经营性资产的结构和规模差异较大，从苏州吴中区和湘城区（原吴县市）及其乡镇1999年底统计资料来看，基本状况如下：
1、转制后的农村集体经营性资产，仍然是影响农村经济的主导力量。它突出表现在二个方面：第一，规模盘子大。吴中区、湘城区经营性资本约70多亿，而农村的集体经营性资本28亿，占40%。第二，资本质量较高。由于通过“转制”，债务和不实资产得到清理，被剔除在经营资本之外，资本运作不受其累，再加上由镇、村统一运作，灵活机动性和效能性大。
2、集体经营性资本构成方式多元化，适应了各乡村的经济条件和农民的意愿。就苏州吴中区、湘城区的农村看，主要有三种形式：投资于企业的资本占40.7%；集体独资经营的占13.08%，其中又以承包为主；不动产出租经营的占45.7%。在资本构成中最令人瞩目的是，有些乡镇（村）通过拍卖集体小企业获得了大量的资本资金。
3、经营性资产归属镇、村二级，一般以镇为主。从湘城区渭塘镇看，镇里的8个龙头企业，由于盘子大，选择了股份制方式，全部由镇参股和控股。
从以上情况看，苏南地区的乡镇（村）办企业转制并没有削弱集体经济，而是实现了资产重组和产权形式转换，适应了市场经济发展的要求。有人认为把集体企业卖掉就是集体资产流失，其实集体资产的流失是在转制前的承包制阶段，而转制的产权交易是公开、公平的交易，只要评估适当，流失不是主要的。从实际情况看，由于产权转让中坚持买卖公开，集体得到的回报是大量资本金收缴，实质上集体卖掉了大部分亏损负债企业，而获得了净资产，资本质量提高了，这为集体经济的继续发展构筑了新的发展平台。
二、“经营性集体资产”的经营者主体和治理结构
根据转制后集体经营性资产多元化形式和多层次归属的特点，苏州吴中区和湘城区从1999年1月起正式实施“双层经营、分级管理”的治理结构。其要点如下：
1、“双层经营、分级管理”的含义是集体资产由集体经济组织和企业两个层次进行经营管理，集体经济组织行使资产所有权和相应的经营管理监督权、收益分配权，企业行使法人财产经营权和收益分配权。市、镇、村三级对农村集体资产实行分级管理，市农村集体资产管理办公室间接管理全市农村集体资产，镇农工商总公司（镇集体资产管理委员会）、村经济合作社分别管理镇、村的集体资产。
2、镇农工商总公司作投资人主体体现镇集体资产的所有权法人。镇工农商总公司由全镇农民代表选举产生，是社区性综合性的合作经济组织，享有出资人权益，负责对镇全部集体资产的全面服务、协调管理、资产积累、资源开发、兴办企业等事项，并对村级集体资产的管理实施指导、监督、服务和协调，接受全镇农民代表大会的咨询、监督。镇集体资产经营公司是经营性集体资产的法人代表，享有集体资产经营权，承担经营性资产的保值和增值。在法律地位上，它是从事集体资本经营活动的有限责任公司制企业。镇农工商总公司与镇资产经营公司的关系集中反映在二个方面：第一，镇农工商总公司是全镇范围（包括村）全部集体资产的所有者主体，而镇集体资产经营公司是受农工商总公司委托的，对集体资产中关于镇范围的经营性集体资产的经营管理者主体，它们是出资人和经营人的关系。第二，镇农工商总公司是农民代表选出并接受农民代表大会监督，在镇党委、政府领导下开展工作，而镇集体资产经营公司是按《公司法》登记注册的有限责任公司，享有有限责任公司的一切权利和义务。
3、村级集体资产经营管理者主体是村经济合作社和村经营管理站。村经济合作社具有投资人法人资格，代表全村农民行使村级集体资产的所有权、经营权和管理权，社长是法人代表，行使法律监护权。村经营管理站是受村经济合作社委托经营管理村集体资产，每年要把经营情况向村民代表大会报告。
4、建立市、镇、村三级考核制度。市人民政府农村集体资产管理办公室对镇农工商总公司考核，镇农工商总公司对镇资产经营公司和各村经济合作社、村经营管理站逐级考核。通过考核对资产经营的质量、水平、效益、分配全面监督，并确定经营者主体的全年收益分配额。
5、由集体资本控股和参股的股份制企业，按股份制企业章程和法人治理结构送行规范性管理。凡是控股企业，由农工商总公司选派或聘用称职的成员出任董事长、副董事长和总经理。凡参股企业要保证集体资本应有的权益。
吴中区和湘城区实施的“双层经营、分级管理”办法在苏南地区是带有普遍性和代表性的。从它的组织管理结构看，维持了原来农村集体产权管理的基本框架，在制度上似乎并没有重大突破，为了防止转制后集体资产在资本经营中的决策失误或损失，强化了上级政府和职能部门的监督管理，强化了民主监督。比较突出的是镇资产经营公司和村经营站的设立，其用意有二：一方面企求实现出资人和经营者相对分离，保证镇集体资产经营公司和村经营站成为真正相对独立的、自负盈亏的经济实体，由直接经营转变为间接管理，以免有“复制”乡镇（村）办企业之嫌。另一方面增加了防范风险能力。如在经营性资产中涉及原有债务等不实资产可由农工商总公司去处理，资产经营公司不受其累。委托代理性质的关系有利于出资人和经营者相互约束，有利于强化经营者的责职。从这些方面看，“双层经营，分级管理”隐含着潜在的制度创新因素。我们应该十分关注它在实际运作中的利弊和今后的发展。
三、“经营性集体资产”发展的不确定性
应当指出，农村的集体资产由镇村直接经营转变为间投资本经营，这对广大农民和农村干部来讲完全是个新问题。由于我国进入市场经济时间不长，许多法律法规不完善，资本市场的运作也刚起步，指导和控制资本市场也缺乏经验。因此，转制后的苏南各乡村的经营性集体资产的存在和发展，比较先前的乡镇政府直接经营管理同样存在极大风险性和不确定性。
围绕经营性集体资产治理和发展，当前的主要的问题是：
1、对集体资本金参股、控股的镇、村股份制企业如何落实法人治理结构和对集体资本有效控制问题。据我观察，相当多股份制企业基本上没有建立起法人治理结构，有的也是形式上的，实际仍然是“经营者”说了算。这样，难以履行和承担有限责任公司和股份公司对投资者的权利和义务。发展的结果很可能是集体资产的加快退出，经营性资产中的集体股份资本比例减少，或者因缺乏投资人对经营者的约束而经营失败，集体资产蒙受损失。从这一、二年的发展看，集体资产进一步从股份制企业中退出要比我们预想得快，如苏南一些县、市正在搞的“二次改制”，核心就是由集体参股和控制的股份制企业转化为私人控股或独资企业，而对于那些坚持集体控股股份制企业较多的乡镇来讲，未来3-5年内的资产重组和并购也将成为突出的问题。
2、转制回归资本金的投资方向和项目选定问题。从苏州市吴中区、湘城区来讲，回归资本金约占全部集体净资产1/4，总体上集体资本金的盘子会继续放大。因为从这二年看，凡是回归资本金多的乡镇，投资比较活跃，经济增长较快。这些流动性资本目前选择的基本方向是风险小、社会效益高的项目。这些项目大多是社区公共产品或半公共产品一类，投资收益周期较长。如果盲目发展，还会转为无效投资。因此，如何选择投资方向，组织有效投资，是摆在镇、村两级集体资产经营者主体面前的严峻问题。
3、经营性集体资本积累的不平衡性，带来镇与镇、村与村差距越来越大，以致影响集体资产的规模和布局的合理性。从吴中区、湘城区看，集体经营性资产共28亿，最多的木渎镇8.6亿，最少的太湖镇670万元。在负债经营时，这种差距还显不出来，转制后经核算净资产就水落石出了。一些缺少净资产的村、镇，甚至负债累累的，就难以得到贷款指标，提高经营能力。从这一、二年的情况看，差距在继续拉大，穷的愈穷，富的愈富。穷的地方人力资源、资本留不住，逐步向富裕乡、镇、村转移，这可能带来整个农村社区财富收益、生产力结构配置、社会基础实施、小城镇布局的重大调整，涉及社会经济各方面的管理问题。
四、“经营性集体资产”的发展
经营性集体资产的发展前景，很大程度上是整个社区经济发展的环境决定的。从苏南地区农村的经济结构、生产力性质和水平来看，维护集体资产的权益，努力保持经营性集体资产的保值和增值，是正确的选择。但“经营性集体资产”的产权归属和经营者主体是争论较大的问题。目前苏州地区采取“双层经营，分级管理”，通过镇农工商总公司和资产经营公司来治理，主要目的是实现政府和集体经济组织分开，出资人和经营者分开。但镇农工商总公司和村经济合作组织，都是在镇村党委党支部和镇政府领导下开展工作的，党政仍然参与重大决策。有的学者认为这是“转了一个弯子”，实际上与原来的管理方式没有多大差别。有的认为，只有社区政府彻底退出或者产权完全回归农民，实现资本人格化才能彻底解决产权明晰问题。以我观察，这在理论上的假设可能是对的，但实际上中国的乡镇“政府”、“企业”与国外民主国家的“社区政府”和“企业”性质上有天壤之别。第一，乡镇企业初创的真正出资人是由政府划拨土地，政府出面向银行贷款，甚至抽取地方财政，广大的农民兄弟和农村干部当时实际上没有真正的投资，甚至也没有授权。有些乡镇企业事实上是政府“假手”集体进行旨在富国富民的大规模投入，我称之曰“政府行为经济”。据以这样的事实，在农民没有能力或不愿赎回这些正在运行和沉淀的投资时，政府只能控制和管理。第二，即使资本人格化了，做到按户或按人头配股，但这个“集体资本”是“虚拟资本”，真正运作还是要依靠资本经营的管理实体。而资本市场流通的结果，资本往往会集中到极少数有政治背景和经济实力的人手中。目前，苏南地区采用“双层经营、分级管理”的方式，可以说是我国根本的政治经济制度决定的，也是维护出资人的权利和义务，保护农民大多数人的根本利益，在运用西方经济学的产权理论来解释时，必须适应中国的实际情况。我认为应该尊重地方政府的实践，在实践中随着经济基础，制度变迁的供给和需求因素的变化而不断创新。目前比较重要的是，在实行“双层经营、分级管理”时，要正确处理政府与农工商总公司的关系，正确处理农工商总公司与授权人农民代表大会的关系，正确处理农工商总公司与委托代理人资产经营公司的关系。要实行公开、公正的办事程序，发挥农民群众和社区各种渠道的民主监督作用，要逐步规范化、法制化。努力通过这种方式保护和促进农村生产力的继续发展，保证并不断提高农民的基本生活，维护农村的稳定。在这个过程中，再选择能促进生产力发展的更有利方式，推进农村的改革。
经营性集体资产的发展前景，不啻是社区的整体经济环境，也不啻是管理体制和运行机制的问题，很大程度上还取决于在经济环境中，经营管理的决策者和经营者的行为、能力和素质。随着农村集体资产由直接管理转向间接管理，实物资产经营转向资本价值经营，对管理者的决策、思维方式、知识业务素质、宏观分析和微观管理，都提出了更高的要求。地方政府和集体经济组织必须重视和加大人力资本的投入，选拔、培养和聘用既有知识技术又有实际经验的优秀人才。乡镇企业的转制，也为学有所长，有志于献身社会的创业者提供了广阔的天地。要通过各种渠道造就新一代的适应农村改革发展新形势的企业家、理财家和创新人才队伍。这不仅保障农村经济的持续发展，也为农村政治经济体制深化改革和创新打下基础。
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