中国荒漠化治理的模式与制度创新，本文主要内容关键词为：中国论文,制度创新论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地荒漠化不仅是一个重大的生态环境问题，也是我国社会经济可持续发展所面临的非常严峻的问题。我国荒漠化土地面积约为262.2万平方公里，占国土面积的27.3%。新中国成立之初，我国就开展荒漠化的治理，近半个世纪以来，荒漠化研究治理工作已经取得了一些令世人惊叹的成就，但荒漠化点上治理、面上破坏，局部好转、总体恶化的局面，仍未得到根本改观。研究表明（朱震达等a,1989；朱震达等b,1994），50年代初至70年代中期，我国荒漠化土地面积年均扩大1560平方公里，年均增长率为1.01%，70年代中期到80年代中期，年均扩大面积2100平方公里，年均增长率为1.47%。当前荒漠化土地面积正以每年2460平方公里的速度扩展，而且还有加速扩大的趋势。因此，需要进行荒漠化治理的模式创新和制度创新。
一、土地荒漠化的成因及其主要表现方式
荒漠化成因是荒漠化治理研究中最核心的问题之一。对此，论者的意见大体上可归纳为自然成因和人为成因两种观点。前者多认为荒漠化是自然过程，主要因气候干旱而造成，人类活动的影响是次要的(F.K.Hare,1988)。而后者多认为，荒漠化是在自然因素基础上，主要由人类不合理的经济活动所造成（注：见参考文献1。朱震达认为中国北方的土地荒漠化，人为破坏自然环境是主要原因，占94.5%。）。
实际上，荒漠化的成因用不同的时间尺度来衡量，得到的结论是不同的。在10年尺度上讨论荒漠化的成因，大多数学者认为近几十年来荒漠化的加速发展，主要是由于人类过度经济活动对资源的破坏而造成的。这个结论目前已经得到广泛认可。
人类活动引起荒漠化的发生和发展，有其生态因素与社会、经济因素复杂的相互耦合过程。我们从荒漠化过程中人类主要行为方式的分析中，可以清楚地认识人口压力引起脆弱生态地区荒漠化的机制。
1.滥垦 滥垦是指在不具备垦殖条件又无防护措施的情况下，在干旱、半干旱和半湿润地区进行的农业种植活动。它有两种方式：一是随着人口的增长，人均占有粮食的数量不断下降，农牧民在粮食单产较低的生产条件下为增加粮食产量盲目开荒，其规模较小，但量大、面广，数量难以统计。二是有组织的开荒，其特点是规模大、范围广。据内蒙古、新疆、青海、黑龙江等10省（区）不完全统计，近20年来草地被开垦6.8万平方公里，其中大多是水草丰美的各类放牧场和割草场（注：李吉均：《在“新亚欧大陆桥与西北地区可持续发展”研讨会上的讲话》，《干旱区地理》1996年第19卷第1期。）。由于过分强调“以粮为纲”，从50年代到70年代，在我国西北地区出现过3次大规模开荒，开垦草地在6.67万平方公里以上，影响范围从最北部的呼伦贝尔到科尔沁、浑善达克、毛乌素直至青海共和。开垦为农田的草原地区，生态系统脆弱，降水量少而不稳，土壤富含沙质，风力强大，风季与干季及植被无叶期同步。开垦后，由于耕作粗放、广种薄收（如内蒙古乌兰察布盟后山地区，人均占有耕地0.53-0.87公顷，而每个劳动力所要耕种的土地达2-3公顷，粮食单位面积的产量很低，作物亩产在50公斤左右），土壤表面在缺乏防护措施下，受到风蚀或沙埋，单产急剧下降，只好撂荒。撂荒地由于植被遭到破坏，在风力作用下很快发生沙化。
2.滥牧 滥牧是指超过天然草地承载能力的放牧活动。随着人口增加和受市场利益驱动，牧民盲目增加牲畜头数，导致草场严重超载过牧，抢牧、争牧现象也经常发生。结果，一方面由于牲畜的过度啃食，使牧草植株变稀变矮，优食牧草减少，毒草因牲畜不吃，数量急剧增加，草场可食牧草的产草量大幅度下降；另一方面，由于牲畜的过度践踏，使地表结构受到破坏，造成风蚀沙化。据调查，新中国成立以来，我国牧区家畜由2900万头（只）发展到9000多万头（只），草原面积却因开垦破坏和沙化减少667万公顷，使过牧现象更为严重（注：李毓堂：《关于中国草地生态建设的几个问题》，见国际防治荒漠化公约中国执行委员会秘书处编著的《荒漠化及其防治》，中国林业科学出版社1995年版，第51-52页。）。目前，牧区牲畜超载一般在50%-120%以上，有的地区甚至超载300%。以晋陕蒙接壤地区为例，伊克昭盟所属的伊金霍洛旗、东胜市、达拉特旗和准格尔旗，1990年天然草地超载率为170.6%，其中准格尔旗达331.7%（注：郭绍礼、杜国垣、王钟建：《晋陕蒙接壤地区环境整治与农业发展研究》（总体部分），中国科学技术出版社1996年版，第56-63页。）。根据计算，目前荒漠化地区共有105万平方公里的草场发生不同程度的退化，长期超载过牧是一个重要原因。
3.滥樵 荒漠化地区燃料缺乏，由于生活贫困、交通不便，煤炭难以购进，农牧民主要以天然植物和畜粪为燃料。樵柴的方式通常是大片的连根挖掘，使地表植被和土壤遭到彻底破坏，在风力作用下，大面积固定、半固定沙地顷刻之间变成流沙。荒漠化地区现有薪炭林面积2470平方公里，每年能提供594万公斤薪材，仅占实际薪材需求总量4189万公斤的14.2%，缺额巨大。如果缺额完全来自天然植被，每年约需破坏草原23.6万平方公里，相当于该地区草原总面积的9%，这是一个十分惊人的数字。据伊克昭盟统计，全盟每年砍伐沙篙、沙柳等估计在5亿公斤以上，从60年代到80年代的20年中，因滥樵而使草原沙化和退化的面积多达2000平方公里（注：伊克昭盟地方志编撰委员会：《伊克昭盟志》（第二册），现代出版社1994年版，第183-193页。）。
4.滥采 滥采是指农牧民为了增加副业收入，无计划、无节制地掏挖药材、发菜等资源植物。荒漠化地区甘草、琐阳、肉苁蓉、发菜等易采集、价格高，一些邻近草原地区的农民以挖药材、搂发菜作为脱贫致富的捷径，常年采挖贩卖，特别是宁夏一些贫困地区，已发展成有组织的集团行动。由于采挖时铲掉草皮，挖土刨坑，翻动土层，严重破坏草场，大大加速了风蚀荒漠化过程。据估计，每挖10公斤甘草要破坏5.3-7.3公顷草地（注：《伊克昭盟志》（第二册），第183-193页。）。甘肃省1994年因挖甘草破坏草场666.7平方公里以上，给畜牧业造成的损失超过1000万元。内蒙古在1993-1996年间因搂发菜破坏草原12.7万平方公里，其中4000多平方公里严重沙化，失去了利用价值。
二、当前荒漠化土地治理缓慢的症结
从上面的分析可知，荒漠化产生的根源是人口对土地的压力过大，因此荒漠化的治理应该从提高荒漠化土地的承载力，减缓和消除过重人口压力的角度入手。然而这一点却往往被忽略。当前，我国在荒漠化防治方面采取的措施可以归纳为以下两个方面：
1.种树种草 植被对防治土壤风蚀具有重要作用，风洞实验模拟和大量的野外观测表明，当植被盖度达到30%以上时，土壤风蚀就基本消失（注：李鸣冈：《铁路两侧流沙固定的原理和措施》，见中国科学院兰州沙漠研究所著《流沙治理研究》，宁夏人民出版社1980年版，第27-48页。）。种树种草治理荒漠化的措施，就是基于控制土壤风蚀的原理提出的。我国各地荒漠化治理的具体做法不尽相同，在荒漠化发生发展严重的农耕地区，主要采取把部分已经荒漠化的耕地退还为林地和草地的方法，但由于区域内一个部分土地的种树种草，造成了该区域内另一部分土地的土地承载的大幅度跃升，又导致该地区人为荒漠化的加剧，所以，从整体来看效果不明显。
2.围栏封育 “围栏封育”，即把草场划分成若干小区，使围起来的草地因牲畜压力的消除而自然恢复。荒漠化过程具有自我逆转的能力，在荒漠化发展进程中，如果消除人类活动的外界干扰，荒漠化过程可以逐渐终止。不过，荒漠化过程的自我逆转能力取决于荒漠化的程度和荒漠化地区的自然环境特点。据研究（朱震达等a,1989），随着荒漠化程度的加剧，荒漠化土地的恢复能力将不断下降。单就恢复能力而言，在荒漠化程度相似的情况下，自然条件，特别是年均降水量对自我恢复能力有直接的影响。例如，科尔沁草原沙区东南部、鄂尔多斯草原毛乌素沙区的东南部等地年降水量在400-500毫米，属易恢复的地区，由严重荒漠化恢复到植被盖度超过60%的阶段，恢复时间约3年；乌兰察布草原南部，察哈尔草原及坝上高原等地，年降水量在300-400毫米之间，地表有斑点状流沙的灌丛沙堆，严重荒漠化土地自我恢复时间为5年；降水量200-300毫米的流沙区，严重荒漠化土地自我恢复时间需10年以上。
但是，由于围栏封育没有把区域内的人畜压力释放出去，这就必然会造成围起来的地方荒漠化有所逆转，而没围起来的地方，由于人畜压力的加大而使植被破坏更加严重，从而导致荒漠化的继续加剧。
因此，我们认为，当前荒漠化的治理措施没有直接从荒漠化的根本原因，即消除造成荒漠化的人口压力入手，这是荒漠化治理成效不显著的主要症结所在。
三、荒漠化治理的生态经济模式
（一）荒漠化治理的层次性和时序性
从荒漠化的治理不能仅仅限于种树种草，而是要从解决荒漠化土地上过重的人口压力的认识出发，我们提出，荒漠化治理要突破治沙技术层面的限制，从经济学、生态学和沙漠学相结合的角度，把荒漠化治理与农村经济发展有机结合起来，形成荒漠化防治的生态经济模式。在这个模式中，荒漠化治理应该按照降低土地上的人口压力和形成稳定生态系统的总体目标，有层次有时序地进行。
第一层次，通过使用高新技术，改变生产要素组合，提高荒漠化土地的粮食产量，提高荒漠化土地的承载力，从而减缓或消除人口压力。与此同时，施行退耕还林还草，推广应用沙地造林和农田防护林带技术，建立起初步的防沙体系，使荒漠化土地初步得到治理。
第二层次，调整农业结构，大力推广粮草间作，将牧草引入农田耕作系统，发展粮食—饲料—经济作物的三元结构种植模式，培肥土壤，生产优质原料，大力发展畜牧业，丰富农业结构，形成稳定的生态农业系统。根据市场的需求，实行种养加、产供销、贸工农的一体化，大力推进农业产业化，以提高农民收入（注：鲁农彦：《实现农业第二次飞跃的战略选择》，1996年12月12日《人民日报》。）。
第三层次，大力推动荒漠化地区的工业化。荒漠化地区并非都存在粮食紧缺的问题，有些地区粮食已自给有余，但当地农民在致富心理的促使下，使得退耕还林还草、调整农业内部结构等工作仍然难以落实。例如现在的延安地区，农民人均占有粮食已达到500公斤，但是开垦种植25°以上坡度的现象仍很普遍。盐池人均粮食已超过350公斤，但当地农民以挖甘草致富，使土壤结构严重破坏，荒漠化现象蔓延。可见，促进区域经济的发展，提高农民的经济收入，应是从根本上消除荒漠化的关键一环。为此，用农业的积累推动农村工业化的进程，加快经济增长速度，是这里面临的重大任务，也是荒漠化防治的根本目的。为此，在荒漠化地区发展以农产品为原料的加工业，逐步形成具有特色的轻工业体系，从而稳定拉动农业结构调整，使荒漠化地区由农业发展阶段向工业阶段过渡，使生态系统中过度的人口压力，沿着产业链条从农业内部传递到工业和第三产业中去，只有这样，才能从根本上消除土地荒漠化的根源。
时序性是指荒漠化治理过程的先后顺序。在没有可供规模化开采的矿产资源的荒漠化地区，治理的时序性应按照上述层次性的先后顺序，从第一个层次向后逐步展开。荒漠化治理每提高一个层次，该地区生态经济结构的丰富性和稳定性就迈上一个新的台阶。只有当荒漠化治理达到第三个层次时，随着荒漠化根源的消除，荒漠化治理才真正完成。在具有规模化开采矿产资源的荒漠化地区，也同样要注意层次性和时序性。在这里，由于工业资本的迅速增加，与矿产品开发相关的工业迅速发展起来。西北荒漠化地区的许多地方形成了资源型的工矿城市，甘肃的金昌市和新疆的石河子市都属于此类。由于这类地区的工业是“外嵌式”的，往往和当地落后的经济形成典型的“二元结构”，因此，该地区荒漠化的治理在农村也要从第一层次逐步展开。当然，由于工业城市对荒漠化治理的投入加大，荒漠化治理的速度将明显加快。
（二）荒漠化治理的生态经济模式
在荒漠化治理的理论体系中，贯穿了以下三条基本理论主线，它们之间相互联系，构成了荒漠化治理的生态经济基本模式：
1.以荒漠化地区资源高效利用为主要内容的技术创新和技术传播
荒漠化地区日照时间长，太阳能辐射强，光照充足，昼夜温差大，是农业生产非常有利的因素。但是风砂土的最大缺点是保水、保肥的性能差，因此，水肥构成了沙地农业生态系统中的主导限制因子。它们的状况如果不加改善，其他生态因子的优势都不能得到充分地体现。随着科学技术的不断进步，人工调节水肥因子的技术具备了越来越大的可操作性，这为荒漠化治理提供了广阔的前景（注：樊胜岳、程华芳等：《张掖地区沙产业发展对策与关键技术》，中国环境科学出版社1998年版，第127-160页。）。
荒漠化土地上新技术的应用和推广，常常会改变沙地农业水、肥、气、热等要素的组合，带来农作物产量的大幅度提高，从而为初步消减荒漠化土地上的人口压力，大范围推广治沙技术提供了可能性。例如，内蒙古乌兰察布盟后山地区地外农牧交错带，土地荒漠化严重。一些地方实行的地膜玉米技术，提高了沙地的温度，防治了玉米棵间的无效蒸发，提高了水资源的利用率，使粮食产量由亩产100多公斤提高到600公斤。粮食产量的增加，为农业内部的结构调整提供了可能的空间。当地推行的“进一退三”也就是种一亩地膜玉米，退耕三亩荒漠化土地，改种拧条等治沙牧草，使当地的荒漠化进程迅速得到遏止并开始逆转。
因此，沙区农业开发过程中对新型技术的要求，重点应围绕解决水肥主导因子展开，节水增产，提高作物生产效率是沙区农业开发的重点，也是充分利用荒漠化土地光热资源丰富的关键。沙区高效型农业所采用的技术措施归纳起来主要有三种方式：第一是采用现代工程技术措施，为作物营造最适宜的生长发育环境，从而达到优质、高产、高效。如以温室、塑料棚等为代表的设施农业及其配套技术。第二是节水保墒增效的农业栽培技术。它通过农作措施，改变作物局部环境来提高作物的生产效率。如作物间作套种，立体栽培，可提高地表覆盖度，分层利用光能，提高土壤水肥利用率；地膜、秸秆覆盖和衬膜技术可降低水肥渗透和散失，增加地温，保肥增墒等等。第三是利用和开发作物本身所具有的抗逆性因素资源，通过选种育种，选择经济性状优良，耐旱耐瘠薄，低耗水高产值的沙宜性品种。
2.以荒漠化治理为主要内容的沙漠生态恢复
荒漠化治理的技术已经比较成熟，主要有植物治理措施和工程措施两种（朱震达等c,1998）。植物治沙主要包括建立人工植被和恢复天然植被以固定流沙；营造大型防沙阻沙林带，以阻截外侧流沙对绿洲、交通沿线、城镇居民点以及其他经济设施的侵害；营造防护林网，以控制耕地风蚀和牧场退化；保护天然植被，以防止固定半固定沙丘和沙质草原的荒漠化危害。设置各种人工沙障或喷洒化学固沙制剂等用以阻截流沙，这类治沙技术统称为工程措施。治沙的工程措施一般是临时性的，旨在稳定沙面，为在沙丘和风蚀地上建立人工植被或恢复天然植被创造稳定的生态环境。
3.以农业工业化为主要内核的产业经济发展
荒漠化地区由于过重的人口压力，农业系统结构简化，没有丰富的粮食储备用于发展畜牧业及其相关的农副产品加工以增加高级别的生物产量和经济产量，提高经济收入。因此在严重荒漠化地区基本没有成规模的工业。但是在荒漠化治理较好的地区，随着人均粮食产品的大量增加和农业结构的改善，农业的发展已经提出了农业工业化的问题。例如，位于河西走廊中部的张掖绿洲，随着荒漠化治理的深入和农业立体套种技术的推广普及，粮食产量迅速增加，人均粮食占有量已达700公斤，粮食的加工转化和结构调整已迫在眉睫。农业工业化主要是针对像张掖绿洲那样荒漠化治理已经完成第二层次的地区。
农业工业化表述为：立足发挥农业资源的优势，将农业和农产品加工工业作为主导产业，通过重点发展农产品的精深加工业，将农产品转化为工业制成品，加快由传统农业经济转化为现代工业经济的进程，并从资金、技术、市场各方面创造条件，实现由劳动密集型的工业向资金和技术密集型的重化工业的转化。因此，在实施农业工业化战略时，农业和工业这两大物质生产部门及其相互关系，会出现一些鲜明的特点：第一，从工业来看，这时工业发展的重点将是农产品加工工业，特别是农产品精深加工工业，并以此为依托来发展其他工业，工业内部结构将以轻型加工业为主。第二，从农业来看，在实施这一战略时农业将被放在重要位置上。与发展农产品精深加工工业相适应，农业内部结构亦将进行调整，以发展适应于加工增值的农产品为主。第三，从工业和农业的相互关系来看，农业和工业都将得到加强，协调发展，形成一个有机的整体。
荒漠化治理的上述三个方面相互促进、相互依存，以满足人们的需要为纽带，构成了荒漠化治理的生态经济理论模式。这一理论模式是一个以满足人们需要为中心的生态、生产和技术相互关联的生态经济系统。这个系统将荒漠化治理和发展经济统一起来，体现了经济再生产与自然再生产的良好结合，因而区别于现有的治理模式。
四、荒漠化治理的制度创新
防治荒漠化工程建设是一项艰巨而浩大的系统工程，需要投资机制、管理机制、激励机制等方面的系统创新。
（一）形成以国家、企业和农户共同投资荒漠化治理的制度
我国有荒漠化土地262.2万平方公里，假定荒漠化不再扩展，如果按1990年以前每年8万公顷的治理速度，约需要3275年才能全部治完；如果按“八五”期间每年107万公顷的速度，约需244年；即使只治理水分条件较好的半干旱和半湿润地区的荒漠化土地，也分别需要1587年和113年。因此，照现有的规模，在短期内不可能使荒漠化地区的生态环境状况有大的改观。加之以往工程建设过分强调先易后难，在一些基础条件好、见效快、易出成绩的地区取得了人进沙退的奇迹，但在很多自然条件恶劣、荒漠化扩展速度快、危害严重、人民生活贫困、地方财政情况差、治理难度大的地区，如内蒙古乌盟后山、额济纳旗、河北坝上、甘肃民勤、新疆塔里木河下游、西藏阿里和那曲等地，却没有设置重点工程或投入力度很小，荒漠化仍然十分严重。所以，依照原来的治理体制，是难以实现荒漠化治理的目标的。
过去，由于治理范围大，投资力度小，使有限的资金都“撒了胡椒面”，降低了治理成效。“三北”防护林工程涉及551个县，每年投资额6910万元，平均每年每个县投入仅12.2万元，每公顷投入45-75元；全国防沙治沙工程涉及598个县，“八五”期间总投资1.1亿元，平均每年每个县投入只有4-5万元，每公顷投入34.5-42元。而荒漠化地区的造林成本，80年代约为每公顷225元，90年代上升到每公倾750元，一些经济发展较快地区甚至达到每公顷1500-3000元。投入与实际需要差距极大，投入的钱连挖坑都不够，严重挫伤了群众造林的积极性，而且造林后的扶育和管理没有保证，病虫害严重，造林成果难以巩固。由此看来，现有荒漠化治理的投资体制必须改变。
防治荒漠化工程建设是以恢复和改善生态环境为主、结合产业开发建设的综合治理工程。生态工程建设具有社会公益性质，按照国际惯例，应主要依靠国家来办。特别是我国荒漠化地区经济基础薄弱，地方财政普遍困难，贫困人口比重高，群众承受力低，如果地方配套、群众义务投工比例过大，难以充分调动地方政府和群众的积极性，必须建立以国家投入为主的投资机制，把荒漠化治理工程建设纳入国家基本建设计划，立项投资；地方按一定比例配套部分资金；群众投工投劳获得报酬。对于治理工程建设中的产业开发项目，应采用国家贴息贷款方式，鼓励企业参与，多渠道筹集资金。
（二）完善荒漠化管理制度
1.制定防治荒漠化的法律或法规。长期以来的“滥垦”、“滥牧”、“滥樵”、“滥采”、“滥用水资源”、“滥开矿”等生产活动，是荒漠化迅速扩展的主要原因。目前，这些现象仍然比较严重，形成了边治理边破坏的被动局面。要解决这些问题，依法管理是一个重要方面。但现有法律、法规还很不完善。从保护荒漠化地区现有植被和工程建设成果的长远需要出发，应尽快出台《荒漠化防治法》。建议参照《环境保护法》，将“在荒漠化地区从事的开发活动必须首先进行环境影响评价”与入《荒漠化防治法》。考虑到《荒漠化防治法》的出台需要一个过程，为了及早制止破坏生态行为，建议先以国务院名义颁布一个政策性法规，各地也可根据本地区实际制定相应的政策或法规。农牧民可根据本地情况将防治荒漠化的内容纳入乡规村约，以规范荒漠化地区的生产建设活动。
2.加强对防治荒漠化工作的领导、协调与监督。防治荒漠化、保护生态环境，需要多个部门的协同努力。目前，林业局是受国务院委托的生态建设（包括防治荒漠化）的主部部门，但由于与各产业部门属于同级机构，难以有效地领导、协调和监督全国的防治荒漠化工作。因此，建议在现有中国防治荒漠化协调小组的基础上，成立全国防治荒漠化工作领导小组。领导小组办公室设立联合国防治荒漠化《公约》中国执行委员会秘书处和我国履行《公约》的常设办事机构。
3.强化领导干部目标责任制。环境保护和计划生育同是我国的基本国策。为保证防治荒漠化目标的实现，要实行和强化防治荒漠化的领导干部目标责任制，像抓计划生育一样抓环境保护，定期检查、考核。
4.加强水资源的统一规划和管理。绝大部分荒漠化地区的水资源以地表水和地下水的形式存在于内陆河流域中。一方面，流域往往地跨数县甚至数省，另一方面，农、林、牧、工矿、环保、城建、国防等部门均要用水，因此，必须改变现行的水资源分散管理体制，按流域成立统一的水资源分配和管理机构，从流域的上、中、下游整体利益考虑，超越地方与部门局部利益，立足于国家长远利益，科学地管水、配水。同时，提高水资源收费标准，采取“多用多收，少用少收，节约奖励，浪费处罚”的原则，大力鼓励和提倡节水。
（三）建立荒漠化治理的激励机制
1.国家应对荒漠化土地治理与开发给予优惠政策。过去我们一直把防治荒漠化重点放在生态工程建设上，产业开发没有摆到应有的位置，对产业开发的政策倾斜不够。例如，由于造林种草前期投入大、收益小，国家曾于1991年制定了税费优惠政策，但不少政策目前因税制改革而被取消。又如，治沙贴息贷款期限太短，仅为3-5年，栽植经济林木未取得收益时就得还贷，许多地方只好以新贷还旧贷或者干脆不贷，使贷款不能发挥应有作用。再如，荒漠化地区自然条件差，造林成本高，但目前的农林特产税高达17.6%，加上其他费用开支，即使在条件最好的林地栽植林木也经常入不敷出，严重挫伤了群众开发荒漠化土地的积极性。
为了鼓励对荒漠化土地的治理与开发，政府的优惠政策应包括四个方面：一是资金上扶持。由于荒漠化地区治理、开发投资大，除工程建设投资和贴息贷款外，建议将中央农、林、牧、水、能源等各产业部门、扶贫、农业综合开发等资金捆在一起，统一使用，以加大治理和开发的力度和规模。二是贷款上优惠。改进现行贴息办法，实行定向、定期、定率贴息。根据工程建设内容的不同实行不同的还贷期限，如投资周期长的林果业，还贷期限以延长至7-10年为宜。简化贷款手续，改革现行贷款抵押办法，放宽贷款条件。三是权属上落实。鼓励集体、社会团体、个人和外商承包治理和开发荒漠化土地，实行“谁治理、谁开发、谁受益”的政策，50年不变，允许继承、转让、拍卖、租赁等。四是税收上优惠。同时，由于林业是弱质产业，生产周期长，应进一步延长农业税、农林特产税的减免年限，降低税率。
2.充分发挥国有林场和林业科研单位的积极性。长期以来，由于缺乏编制和经费，很多省（区）防治荒漠化的机构处于困境。荒漠化地区的许多国营林场（包括苗圃、治沙站）和科研院所是防治荒漠化的主力军，但科学研究因缺乏经费不能开展，许多关键问题如节水技术、优良品种选育、病虫害防治等得不到解决，很多种、苗基地处于瘫痪、半瘫痪状态，职工工资没有保障，工程建设缺乏后劲。据调查，目前“林场变农场，苗圃变农田，职工变农民”在荒漠化地区已经是比较普遍的现象。近几年在西北地区爆发的黄斑天牛、光肩星天牛虫害使多年来营造的大面积防护林毁于一旦，给农业生产带来严重损失，宁夏平原地区因天牛危害砍掉防护林使农业减产20%-30%，这种本可避免的损失与上述困境有直接的关系。
为了保证荒漠化治理工程建设的质量和投资效益，建议在部、省、地、县组建生态工程承包公司，由农村股份合作林场、治沙站、国有林场以及下岗人员参与国家和地方政府的荒漠化治理工程投标。所有生态工程建设项目实行招标制审批，合同制管理，公司制承包，股份制经营，滚动式发展机制，自主经营，自负盈亏，独立核算。
3.建立生态效益补偿制度。防治荒漠化工程的主体是生态工程，需要长期经营和维护，其效益是公益性的。为了补偿生态公益经营者付出的投入，弥补工程建设经费的不足，合理调节生态公益经营者与社会受益者之间的利益关系，增强全社会的环境意识和责任感，在荒漠化地区应尽快建立生态效益补偿制度。补偿包括三个方面：一是向防治荒漠化工程生态效益的受益单位和个人，按收入的一定比例征收生态效益补偿金；二是使用治理好的荒漠化土地的单位和个人必须缴纳补偿金；三是破坏生态者不仅要支付罚款和负责恢复生态，还要缴纳补偿金。收取的补偿金必须用于防治荒漠化工程建设，不得挪用，以保证工程建设持续、快速、健康地发展。