作为农村产权制度改革的重点，农村居民房产和宅基地登记发证工作正在山东省莱芜市如火如荼地进行。在这之前，宅基地只有使用功能而无资产资本功能。结果是，农民花费毕生积累建造的房屋，由于限制流转和抵押无法实现其资产信用功能，不能对扩大生产、更新住宅和规避风险等重大事宜提供支持。
我国现有农村住房制度主要体现宅基地制度层面，“一户一宅”、“面积法定”、“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”是基本特征。宅基地制度过于侧重对农民的福利和保障，导致宅基地只有使用功能而无资产资本功能。农民无论是建新房还是扩大生产、修建基础设施，均难以得到资金的支持。而且，宅基地资源浪费日趋严重，超规定占地、建新不拆旧、一户多宅、外出务工长期空置房、废弃地、闲置地等不断增多。由于宅基地不能流转，也没有退出的激励机制，所以宅基地长期处于增量不断增加，存量利用率不断降低的状态。
当前，农民医疗、农村教育、相关社会保障等方面已取得重大突破，农村住房制度建设在各地也进行了积极探索，如莱芜市率先在山东省乃至全国实行了农村宅基地规范化管理，对一户多宅、超面积建房、违规建房等进行专项整治。
笔者认为，在农村宅基地制度方面，应当探索建立“无偿取得、有偿使用、有限流转、鼓励退出”的制度原则。
“无偿取得”是指农民无偿取得宅基地以实现基本的居住权。应本着“一户一宅，限制面积”原则，严格限制初期取得宅基地的面积标准，体现“公平性”和“福利性”，既要保证农民的居住之用，也要有效防止宅基地盲目增多和耕地大量减少。
“有偿使用”是指宅基地有偿使用，促使农民更合理、有效、节约利用宅基地，保护耕地。对于宅基地使用费，可以采用累进收费法，即按农户人均用地面积设计不同的档次，适用不同的收费标准；在经济较为贫困的山区村庄以及特定范围内的居民，如困难户、五保户等，尽量免收超面积有偿使用费；在耕地紧缺地区，对超过平均标准的住房用地面积可以提高有偿使用费的收取标准。宅基地使用费应以取之于户，收费适度，用之于村，使用得当为原则。
“有限流转”则要求有条件有步骤地放松农村宅基地使用权流转的条件。随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止。但现行的法律法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地转让多为私下交易。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这种私下交易行为为不法者带来了可观的非法收入，造成了集体土地资产的大量流失，也正是在这种利益的趋使下致使部分人抢占、超占宅基地。
由于各村、镇之间发展不平衡，对于农村宅基地使用权的流转不宜以“一刀切”的方式来处理。应在试点较为成功的基础上，选择社会经济条件发展较好，原先已经存在农村宅基地使用权流转隐性市场的村庄推广试点。除转让外，还应允许宅基地的出租。同时，尽快开展农村房屋和宅基地确权登记发证等配套工作，农村村民宅基地登记发证是农房流转的基础。有了土地使用证书，还可以为下一步建立城乡统一的土地市场做好准备。
“鼓励退出”是指建立农村宅基地有偿退出机制。为节约、集约利用土地，笔者认为在造地后备资源和建设用地双紧缺地区，应建立农村宅基地的有偿退出机制，并以当地农民占用耕地建房实际所产生的成本价或复垦指标的政府收购价作为宅基地的有偿退出价。
近年来，建立农村宅基地有偿退出机制的法律及政策依据较多。国土资源部要求基层采取激励农民腾退闲置或多余的宅基地。《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号文件）第十条中提出：“加大盘活存量建设用地力度”；“对一户多宅和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。这一意见表明：只要有利于节约使用土地，有利于保护和增加耕地，设定适当的价格有偿回收进城定居人员的宅基地，有偿回收农村低效率使用着的宅基地并通过拆迁旧房改建成为集约利用土地的多层公寓、空巢老人集中居住点等，基层组织应该也可以大有作为。
现行土地管理法对村集体有偿回收村民的住房及宅基地留有创新空间。《中华人民共和国土地管理法》第63条中规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《中华人民共和国土地管理法释义》一书中对该条的解释是：其立法意图是为了切实保护耕地，为了禁止农村集体土地流入市场而转变为房地产开发用地；并指出出让用于农业用途允许的。至于能不能有偿退还给拥有所有权的村集体则没有禁止性解释。农村宅基地有偿退出价格宜设定为农民新占耕地建房的用地取得成本价或复垦指标的政府收购价。目前，在造地后备资源和建设用地双紧缺的东南沿海地区，农民新占耕地建房的用地取得成本价或复垦指标的政府收购价，已达到每亩15万元左右，农村宅基地的有偿退出价宜根据此价位确定。
以山东省莱芜市为例，郭家沟村、安仙村、鄂庄村等村对村民的原有宅基地和房产进行评估，合理进行补偿，通过拆旧村建新村，建成了整洁、美观、实用的新居民楼，改善了村民的居住环境和条件，达到了群众受益、政府满意的效果。只有强化宅基地的资产功能，才能吸引靠近城市的村庄适度向中心村镇聚集，腾出土地进行整理复垦，从而加大旧村改造和集中居住区建设力度，加快城乡一体化进程。
笔者认为，强化宅基地的资产功能，是一项既有利于改善农村居民生存生活环境条件，又有利于合理配置、集约利用土地资源，推进城乡一体化建设进程的工作。
论文作者:吴乃永
论文发表刊物:《低碳地产》2016年7月第14期
论文发表时间:2016/11/11
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