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在农民工市民化的过程中，最重要且难度最大的是农民工在城镇的住房问题。当前房价远远超出农民工的购买能力，且通常人们认为城镇住房还受到耕地总量的硬性约束。我们通过对国外经验和对国内城乡居住用地的分析，发现解决农民工住房问题与保障耕地之间不仅不矛盾，而且相辅相成。只要坚持农民工市民化的方针，实现生活空间置换，我国耕地总量会不降反增。以此为理论前提，我们建议通过扩大城镇居住用地供给、抑制投机、实行以宅基地抵偿部分房价、完善公租房等政策手段，解决现有2.6亿务工人口及未来更多进城人口的住房问题。
一、住房问题是农民工市民化的核心和关键
十八大报告明确提出“有序推进农业转移人口市民化”。形象地说，就是要将广大农民工从“候鸟”变成“留鸟”，彻底在城镇定居。这是直接针对我国“半城镇化”模式弊端开出的一剂良药，如能顺利实施，不仅对拉动内需、推动经济持续增长产生重要作用，而且可以在未来数10年内深刻改变社会结构和社会面貌，使我国进入到新的文明形式和达到更高的文明水平。同时，农民工市民化也是贯彻以人为本的科学发展观的重要体现。我国农民工及家庭人口已达约2.6亿人，他们事实上已在城镇长期工作和生活，却一直受到排斥、歧视，骨肉亲情长期隔断，丧失高层次的发展机会。现在提出农民工市民化，给农民工及家庭以平等的市民待遇，正是顺应形势、以人为本的集中体现。
(一)农民工需要怎样的住房
目前农民工在城镇的居住条件，可以用“恶劣”来作为概括。除了极少数进城经商的农民工在城镇购买了住房之外，绝大部分农民工在城镇都没有自己的住房。农民工的居住方式基本是两种，一种是租住民房，包括城中村房、车库、楼梯间、地下室等；另一种是住集体宿舍，包括工厂宿舍、简易工棚、打烊后的门店内等。两种居住方式的比例因所在城镇的产业状况、房屋分布状况而差异很大，如城区以租住民房为主，而工业园区、建筑工地则以集体宿舍为主。不过，像最近引起关注的郑州农民工数九寒天露宿立交桥下的也只是极少数，他们在立交桥下不仅是为了居住，更是为了能够随时找到卸货的活计，这是一种特殊情况。
住房是家庭生活的主要空间，是人类自身生存、繁衍、享受生活的物质基础。对农民工来说，住房面积并不重要，只要它能承载家庭生活的起码需要就可以，哪怕它只是鸽子笼一样的只有十几个平方的单间平房，但是临时工棚是不可以的，几个人一间的集体宿舍也是不可以的。不管这种住房多么残破和拥挤，它是进城农民最具体的家的概念，是他们避风的港湾。农民工要求的住房也不一定必须拥有产权，然而，在可预期的将来必须能够稳定、持续地居住，如目前这样“打一枪换一个地方”、随时可能被房东赶走肯定也是不行的。
如果要想让大量的、主流的农民工群体能够在城镇长期稳定居住，大部分人拥有自己的住房成为一种必然的选择。我们在“理想的定居生活应包括的条件”调查时，高达66.7%的农民工选择“应拥有自己的住房”，而选择“租房就挺好”和“住宿舍就行”的加起来也不过8.7%。有学者提出“买不如租”，认为农民工可以通过租房的形式实现定居，这种提法既不符合农民工的意愿，也不符合经济规律。房价可以视作未来全部租金的当期折现，如果预期在未来生命周期内可以持续稳定居住，那么对当前房价也是可以承受的。租得起就应该买得起，不管这种购买行为是否真的会实际发生。再考虑到东方民族对住房自有与生俱来的深厚情结，农民工购房成为一个不可回避的问题。如果漠视、否认这一问题，农民工市民化将会成为一句空话。
(二)城镇房价与农民工承受力的尖锐矛盾
一方面是广大农民工居住条件恶劣、极度渴望拥有城镇住房，另一方面是我国长期以来城镇房价的持续大幅上涨，两者构成了十分尖锐的矛盾。
房价收入比是国际上用于考察居民购房能力的最重要指标，通常认为在4-6倍比较合理，超过六倍则视为缺乏购房能力。利用这一指标对我国农民工的城镇购房能力进行考察，一套90平方米住房的价格已达到农民工年家庭收入的20倍，超出其购买能力两倍以上。我们的调查显示能够承受这一价格的农民工只占总数的1.2%，主要是那些进城经商且已积累多年的农民工，其他农民工群体均严重缺乏承受能力。在现有房价水平下，无论采取什么手段都难以实现农民工的住房梦，如推广小户型、按揭贷款等手段，均难以弥合农民工支付能力与房价之间的巨大鸿沟。大多数农民工甚至对购买城镇住房想都不敢想。
(三)住房问题在农民工市民化中的地位
农民工市民化、从“候鸟”转化为“留鸟”，需要多方面的条件，我们对此开展了问卷调查和深入访谈。根据主观重要性、原发性和难度性原则，我们筛选出住房、户口和社会保障为农民工市民化的三个基本要素。只有同时具备这三个要素，才可能实现农民工从“候鸟”到“留鸟”的转化。
在住房、户口和社会保障三个要素中，住房无疑是难度最大的一个。从认识上说，目前人们对农民工的户口和社会保障问题已经基本达成共识，十八大报告已经提出“加快改革户籍制度，努力实现城镇公共服务常住人口全覆盖”。从政策实践来说，户籍制度改革正在加速，附着在户籍上的一些公共服务功能正在剥离，如义务教育阶段农民工随迁子女进入公办学校就读的比例已经达到80%，各省区异地中考和高考的方案陆续出台。农民工社会保障也取得突破性进展，有关部门已经制订方案，农民工社会保险全覆盖、跨省可接续指日可待。社会保险实际是农民工的集体互保，由于大多数农民工尚在劳动红利期，在现收现付制下农民工入保对缓解城镇社保收支缺口还是有利的，因此不存在什么难度，只是个技术问题。
解决农民工住房的难度则大得多。目前，土地和住房领域是我国经济、社会矛盾最集中的领域，尤其是在大中城市，原有城镇居民、新就业人口、大学毕业生的住房问题尚未得到有效解决。房地产升值带来的土地财富仍是地方政府的重要收入来源，在中西部一些城市，卖地收入甚至占到当期可支配收入一半以上。住房成为城镇居民最主要的家庭财产，房价涨跌直接影响其财产水平，甚至还主导着其为正还是为负。对房价的调节是对整个社会财产和收入格局的重新安排，带来的冲击可想而知。由于对土地、住房的重大理论问题尚未达成共识，出于现实考虑，农民工城镇住房问题的解决尚未提上议事日程，政策前景仍不明朗。城镇住房是农民工市民化的必须要素，同时又是最棘手、最难解决的问题，从这个意义上说，住房问题是农民工市民化的核心和关键，直接决定了我国城镇化的速度、质量和成败。
二、所谓的土地硬性约束其实并不存在
住房问题的本质和瓶颈是土地问题。在我国城镇住房建设中，存在一个潜在的假设，那就是土地资源的硬性约束。城镇化、农民工住房建设必须要占用大量耕地，而我国的耕地总量严重不足，“18亿亩耕地红线”已经岌岌可危，因此必须执行最严格的耕地保护，严禁城镇建设用地的扩张，也就不能为进城农民工提供住房。这是一种依据肉眼观察而得的感性认识，也得到我国历史数据的支持。然而，这种表面化的、想当然的认识并不正确。
(一)纠正一种很普遍的错误观念
日本、韩国与我国同属东亚国家，同样面临耕地资源紧缺的问题，其人均耕地只有我国的一半，矛盾更为突出，其经验对我国具有很强的借鉴意义。我们在对日本、韩国城市化和耕地变动的研究中发现了截然相反的现象：第一，城市化进程中耕地面积都表现出“倒U形”的规律，即耕地面积先增加后减少，末期和初期相比变化不大甚至有所增加。如韩国可耕地面积在1960年为204万公顷，1970年达到极大值230万公顷，之后开始下降，到1990年为211万公顷，但仍高于1960年的水平。第二，耕地面积与城市化存在正相关关系。如韩国1961-1977年间、日本1950-1960年间都是城市化最快的时期，同时也是耕地大量增长的时期。韩国的耕地数量顶峰和大米自给的实现，恰恰是在其城市化最快的时期实现的。
日本和韩国城市化中耕地的增加主要得益于农村人口居住占地的退出和耕地的重整。以日本为例，其居民点分为市、町、村三级(“町”大致相当于我国的镇)，从1888年到1985年，日本的市的数目从37个增长到652个，町的数目从12002减少到2001个，村的数目从58433个锐减到601个。大量村庄消失，减少了村庄占地，土地也因此得到了重新规划、平整和改良，耕地数量由此得到了增加。当城市化进入中后期，随着土地置换效应消失，以及城市人均住房面积的改善性提高，耕地又出现下降的趋势。
(二)我国耕地减少是由“半城镇化”造成的
一个人在城市生活比在农村生活占用的土地更少，因此，当其实现从农村到城市生活空间的转换之后，会节约出一定的土地。这一基本原理在我国也同样适用。2011年，我国农村人均建筑面积36.2平方米，城镇是32.7平方米，农村比城镇高10%。更重要之处在于，城镇住房建筑多为多层甚至高层，而农村多为平房且多数还有庭院。在我们的调查中，农民工在家乡的宅基地户均180平方米，而其在城市的租住房占地户均15平方米，比值达到12倍。考虑到农民工城镇住房条件也要改善，不能以眼下的恶劣情况作为依据，我们保守估计认为两者比值为四倍。如果能够实现居住从农村到城镇的转变，土地将出现3/4的节约和增长。
然而，我国出现的情况是耕地面积的持续减少。尤其是1998年以来，随着城镇化加速，耕地减少速度更快，1998-2011年间平均每年减少900万亩。造成这种反常情况的原因，除了退耕还林等政策影响之外，主要是我国特殊的“半城镇化”模式。尽管农民已经进城生产、生活，但不被视作城镇的人，也无法在城镇扎根生活，因为他在城镇无法扎根生活，政策上只能认为他仍是农村的人，认为他将来还要回农村去生活，因此，他在农村所占的那一块土地无法退出，只能保留备用。这样，城镇化中不仅难以实现居住空间置换的节约效应，反而出现两头占用加速减少。在人口大量外出务工的农村地区，普遍存在“空心村”现象，大部分住房处于常年空置或居住不足的状态。近年来还出现了一些“三头占地”的情况：农民在城市打工租房、老人带孩子在县城上学租房、农村老家的房子空置。我们是一个耕地资源非常稀缺的国家，这种占用土地的方式既令人感到惋惜，更难以为继。
(三)一个有价值的推论
既然耕地面积的减少是由“半城镇化”造成的，那么，如果我们变“半城镇化”为完全城镇化，实现农民工市民化，则耕地面积会不减反增。在这里，农民工市民化与农民工获取城镇住房构成了互为因果和途径的辩证统一关系。一方面，我们要想实现农民工的市民化，必须解决其在城镇的住房问题，住房是农民工市民化不可或缺的基本要素；另一方面，我们要想解决农民工在城镇的住房问题，必须彻底推进农民工的市民化，承认其在城镇的各项权益，切断其和农村的脐带关系，促使他们把农村的居住占地置换出来，用于城镇住房建设。从这个意义来说，农民工市民化是解决我国耕地资源压力的一把钥匙。
这也产生了一个很有价值的推论：我国城镇化过程中，土地总量具有无限的供给能力，因此，可以采取扩大土地供应量的办法有效降低房价，解决农民工在城镇的居住问题。目前的情况是一个恶性循环，耕地紧缺—严格控制住宅用地指标—地价攀升—房价上涨—农民工在城市买不起住房—农民工在家乡占地建房—耕地更加紧缺……如果对我国城镇化的方式进行调整，实现农民工市民化和生活空间置换，则上述过程就会变为：扩大住宅用地指标—地价下降—房价下降—农民工在城市买房定居—农民工在家乡的宅基地退出—耕地紧张状况得以缓解……从而由恶性循环变为良性循环，我国经济社会发展的土地资源空间会越来越大。
(四)实现土地良性循环的基本和辅助手段
城镇化与耕地保障之间不仅没有矛盾，而且相辅相成，在快速城镇化的同时实现土地良性循环、确保粮食安全是完全可以做到的。为此目的，需要采取一些基本和辅助的政策手段。
基本手段是实现进城农民生活空间的置换。具体做法包括：承认和保护农民工在城镇的各项市民权利，完善城镇住房市场，支持其在城镇获得稳定居住条件；对农民工在家乡的宅基地进行确权，采取市场交易为主、政府鼓励为辅的方式，将其退出、复垦；对现有农村建设用地进行清理、整顿，提高其占用成本，促使其逐步退出；进行村镇布局调整，将分散的、空心化的村庄整合为具有一定规模、公共设施较为齐全的农村居民点。这里需要补充说明的是，由于长期以来我国农村建设用地采取集体所有制，“不占白不占”心理非常普遍，农村居住和生产用地都存在严重的浪费现象，如能实现生活空间置换，耕地增加效应将比日本、韩国更为显著。
辅助手段包括：1.通过主体功能区定位调节土地的结构性矛盾。城镇化过程中土地总量足够，但在某些时期、某些局部地区也会出现土地不足的情况。必须在国家全局的层面，对各地区的主体功能进行定位。在产业发展迅速、人口大量流入的东部沿海城镇，应当增加其建设用地指标，确保进城农民工住房用地充足供给；在经济相对欠发达、人口大量流出的中西部地区，应当相应减少其建设用地指标；在战略性粮产区则进行严格的耕地保护，确保国家粮食安全。
2.明确城镇化产生的土地财富主要用于城镇化。由于人口在城镇的聚集、对住房的需求，使城镇土地产生了巨大增值。在当前地方政府垄断土地一级市场的情况下，土地财富的分配已引致尖锐的社会矛盾。如未来土地供应量增大，单价会有所降低，但财富总量仍将巨大。土地财富因城镇化产生，既不应成为地方政府的私房钱，也不应为原土地所有者所独占，其大部分应当用于促进城镇化。此前规定土地出让净收益不低于10%用于保障性住房建设，但“净收益”不好操作，往往成为地方政府截留他用的挡箭牌。城镇化作为国家战略，自然应得到战略级的资金投入。建议规定土地出让总收益不少于30%用于保障性住房建设，并公开透明使用。这也有助于减少土地财富分配的矛盾。
3.制定土地置换操作细则。目前，一些地方政府已经进行了土地置换、占补平衡的尝试，取得了一些宝贵经验，但也存在“挂羊头卖狗肉”的情况。如“赶农民上楼”，城镇政府如果肯费力气将外地来的农民工赶上自己的楼，自然是一件德政，农民工们求之不得。然而情况却非如此，他们是盯上了本地农民的宅基地，打着城镇化的旗号将其赶上楼、将结余土地拍卖而自肥。这不仅人为制造社会矛盾，而且败坏了土地置换的名声。亟须对土地置换操作进行规范和细化，防止其被滥用、错用。
三、解决农民工住房问题的政策手段
在消除了对耕地不足硬性约束的理论误区之后，农民工住房就成为一个有解的问题。既然土地不缺，生产力不缺，住房肯定也不会缺。发达国家城市化中都解决了住房问题，我国就更可以，而且会解决得更加圆满。只要坚持以人为本、科学发展，坚持深化改革、攻坚克难，不断消除商品房市场的各种体制、机制障碍，不断完善农民工城镇住房政策，我国一定可以顺利跨越农民工住房这道看似无法跨越的坎。
(一)扩大土地供给，有效降低房价
通过扩大土地供给有效降低房价，是解决农民工住房问题的核心手段。在市场经济中，没有任何商品是绝对昂贵的，其价格取决于需求和供给的交点。我国城镇住房实行一级土地市场完全垄断的制度，在容积率既定的情况下，土地供给量直接决定了住房供给量。在政策施行中，此前一直将农民工排除在城镇住房体系之外，在城镇不考虑他们的居住用地；另一方面，各城市出于“土地财政”的目的，为了在土地出让中获取最大利益，在住房用地上一直采取“不饱和供地”的策略。很多沿海城镇外来人口已经超过本地人口，却从未考虑过这些外来人口的住房问题和为此增加住房供地，土地、住房严重供不应求，房价自然维持在高位。
因此，可以通过扩大土地供给的办法来有效降低房价。在农民工住房需求既定的前提下，只要有效扩大供给，就可以有效降低房价；只要加大供给扩张的力度，就可以加大房价下降的幅度，降低一半也完全是可以实现的。为了尽可能地减少这一政策的阻力和风险，建议先在东部沿海工业城镇施行，选取一批产业发达、外来人口多、房价相对较低、后备土地充足的地级市、县级市和专业化小城镇进行试点，取得突破总结经验，再向省会城市和中心城市推广。
(二)抑制投机，保持房价平稳
住房就其本质来说是一种生活必需品，在我国城镇化远未完成的情况下更应如此。然而，由于我国商品房价在过去十几年间持续大幅上涨，住房的资本属性不断被强化，土地和房产领域投机盛行。投机最重要的诱因是房价的上涨预期，通过扩大土地供给的办法，可以有效扭转这一预期，使投机失去最重要的土壤。除此之外，还应当采取一系列具体手段，对投机行为进行打击和抑制。
基本做法是：严厉打击土地投机，引导开发商成为真正的住房制造商，而不是囤积居奇的倒卖者，手段包括提高利率以增大土地投机者的成本、征收土地增值税减少其获利、对闲置或低效利用的土地课以重税、对逾期不开发的土地予以收回或强制拍卖；明确提出“一户居民一套住房”的目标，鼓励和支持居民首套住房的购买，对第二套以上住房实行累进税率的房产税，税率应达到令炒房者肉疼的程度。
(三)施行以宅基地抵偿部分房价的政策
一方面是进城农民在城市里买不起住房，另一方面是他们在农村的宅基地长期高度空置，这种矛盾启示我们，可以推行以宅基地抵偿部分地价的政策。这是支持进城农民购买城镇住房的重要手段，对实现农民工生活空间置换、确保土地总量增长也将起到促进作用。
基本做法是：农民工将在家乡的宅基地交给国家，以此作为交换，他们在务工城镇购买住房时将享受到免缴土地出让金的优惠。这是个一举两得的办法，对农民工来说，房价降低到经济适用房的水平；对国家来说，由于农民退出的宅基地面积远比城镇住房占地面积大，得以实现土地总量的增长。在我们的调查中，35.1%的农民工认为“这是一个好政策，我会利用这个政策购房”，说明这一政策具有相当的市场。部分农民工出于眷恋故土和期待土地升值的心理，可能会出现暂时不愿放弃宅基地的情况，但在地价上涨被完全遏制、城镇生活现实亟须、周边人尝到甜头的情况下，多数也会选择这一政策。“宅基地抵房价”是国家对农民工的利益让渡，不是利益剥夺，一小部分农民工由于家乡宅基地位置好、面积大、市价高，可能不愿意选择这一政策，对此不能强制，他们将通过市场化的方式实现城镇住房。
(四)充分利用好公租房政策工具
世界各国经验表明，保障性住房是实现住有所居的重要辅助手段。2011年，我国政府宣布五年建设3600万套保障性住房的目标。然而，尽管农民工是住房条件最差、住房需求最迫切的群体，但在各城镇进行保障性安居工程的时候，却并未将农民工作为重点对象。在廉租房、公租房、经济适用房、限价房和城市棚户区改造五种保障性住房形式中，只有公租房向农民工开放，且价格偏高，一般相当于市场价的八折；设定的门槛也过高，一般只面向签有正式工作合同的农民工，非正式就业农民工都被排除在外。在实际运行中，公租房对农民工群体吸引力不大，难以发挥应有的作用。
我们建议对保障性住房政策进行改进和完善。应明确城镇农民工是保障性住房的最主要目标群体，切实发挥其改善农民工住房条件的作用；明确农民工与原住民享有同等住房保障权利，探索非正式就业农民工的住房保障管理模式；提高公租房在保障性住房中比重，并逐步向此并轨；参照国际经验，切实降低公租房租金水平，建议将公租房的租金水平确定为市场价的30%；土地出让总收益不低于30%投入公租房建设，作为其最大、最稳定的资金来源，并通过政府无偿划拨土地、提高入住率、出售和出租附属公共设施等手段，实现资金回笼和滚动发展。
四、解决农民工住房问题的前景预计
我们预计，随着扩大土地供给、抑制投机等政策手段的实施，我国城镇商品房价将下降到农民工主流群体所能承受的区间，大学毕业生、城镇间流动人口和农民工中的技术、管理岗位等相对收入较高的群体(我们的调查显示约占总数的40%)得以购买自有住房；一般意义上的农民工通过宅基地抵偿房价中地价部分的方式，继之获得自有住房；部分子女多、家庭负担重、生活困难的农民工租住公租房，加上现有的社会租房、单位宿舍等各种形式，可以使全体农民工及其家庭获得长期稳定的固定居所，在城镇中扎下根来。
同时，我国的国土状况会得到相当程度的改善。目前，我国国土总面积960万平方公里，其中耕地121.6万平方公里(折合18.24亿亩)，城市建成区占地约4万平方公里，村庄占地约20万平方公里，城市占地仅是村庄占地的一个零头。我们粗略估计，如能实现现有2.6亿流动人口在城镇的定居生活，将增加耕地五万平方公里。参照日本、韩国经验，我们进一步预计，在我国城镇化过程中耕地总面积也将出现先增加后减少的规律，峰值将在132万平方公里(折合20亿亩)左右，其后开始缓慢下降，至2030年左右城镇化率突破70%时，耕地面积将收敛于127万平方公里(约折合19亿亩)上方。只要贯彻十八大报告精神，实行农民工市民化的政策，“18亿亩红线”不仅保得住，而且会有相当大的缓冲空间。
最后需要补充的是，解决农民工住房问题具有短期和长期、经济和社会、城镇和农村的多重意义。农民工市民化是我国城镇化的核心和关键，而解决农民工住房问题则是农民工市民化的核心和关键。通过扩大城镇住房用地供给在内的整套政策手段，不仅可以解决农民工的城镇住房问题，而且可以启动农民工住房需求这个最大的消费需求，消除房地产泡沫和化解经济增长的结构矛盾，促进经济社会的平衡、协调、持续发展。
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