摘要：向上访人讲明政策和法律，引导上访人寻求正式法律救济是国企信访部门的一个重要理论课题。现就国企信访部门受理纠纷获得正式法律救济可能性进行按类别简要分析。
关键词：信访；正式法律救济；可救济性；替代管辖；救济机制
在东北很多国有企业职工心目中，国企就是一个“麻雀虽小五脏俱全”的“小政府”，国企也因自身肩负的社会职能普遍设立了信访部门。虽然目前国有企业社会化职能渐次移交地方政府，但国有企业信访部门仍然保留。职工群众习惯于依赖企业解决问题，反映问题，导致国企信访部门被动受理了各类千奇百怪的信访诉求。这些诉求的绝大部分国有企业均无权处理，但又不能一推了之，故而向上访人讲明政策和法律，引导上访人寻求正式法律救济就成为国企信访部门的一个重要理论课题。
国有企业信访部门受理进入信访程序的纠纷类型主要有以下几类：一是民事纠纷。现实中许多被法律拟制为平等主体之间民事纠纷的当事人的事例，客观上存在着明显的优劣势对比。在这种情况下，依赖当事人自己的力量协商或谈判通常无法有效化解纠纷。因此，若是一方需要寻求权威或第三方力量的协助来解决纠纷，就有可能来国企信访部门反映诉求。例如用工单位之于劳动者的劳资纠纷（两者之间当然具有一定程度上的“命令——服从”关系）；化工企业污染环境致害纠纷；国有企业与村集体签订集体土地租用合同纠纷等，均存在这样的情形。二是行政纠纷。可能涉及行政纠纷的信访事项包括：土地征收征用与补偿安置引发的纠纷；国有土地上房屋拆迁安置与补偿引发的纠纷；城市规划的制定和实施引发的纠纷；社会保障资格认定、转移接续等引发的纠纷；国有企业职工对国有企业改制方案的决定和审批不服引发的纠纷；行政机关的专业认定引发的纠纷，如工伤的认定认定等；退役士兵、转业军人安置引发的纠纷等。三是难以定性的或依法难以解决的纠纷。比如国有企业改制中企业与员工的安置纠纷。按照《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》的要求，国有企业改制职工安置方案必须经职工大会或职工代表大会审议通过，企业方可实施改制。这意味着从程序角度而言，职工大会或职工代表大会是安置方案的决定者。进一步言之，职工自己是安置方案的同意者。但在实践中还是可能出现两种情形，一是企业的安置方案不代表职工的意志。二是部分职工对安置方案表示异议。第一种情形是安置方案是以职工代表大会的形式通过的，在形式上代表职工的意愿。但实际上并不代表职工的真实意思。这种情形的出现是因为企业职工代表大会被少数决策者操纵。此时的纠纷源于职工与操纵职工代表大会的少数决策者滥用权力形成的矛盾。第二种情形是企业的安置方案，通过“少数服从多数”的职工民主表决通过。但少数职工的利益被疏忽。此时的纠纷实际上是多数职工的民主决定对少数职工是否公正的问题。
现就以上几类纠纷类型逐一分析如下：
一、民事纠纷的可救济性。通过以上民事纠纷，我们可以发现，这些纠纷发生在具体的案件中。涉及侵犯人身权、财产权和其他权利的具体争议。信访人被侵犯的利益包括财产利益和人身利益，都属于法律应保护的利益。理论上这些纠纷应当可以申请正式的法律救济。
二、行政纠纷的可救济性。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆以上所列举的行政纠纷显得相对更为复杂，综合上文提供的判断标准，第一步判断是否是发生在特定案件中的争议。第二步是判断信访人对这些事项是否具有法律上承认的利益。1.是否存在具体争议。这一标准运用于行政法领域则是行政机关做出的行为是否针对特定的对象和事项。按照现有的救济理论，这些非针对具体对象或事项的行为、决定或不作为涉及的对象相对不确定，利益受影响（或将来可能受影响）的当事人均无法申请正式法律救济。2.被侵犯的利益是否受法律保护。以上列举的纠纷涉及各类人身权和财产权、土地使用权、经济利益、房屋所有权与劳动权、工资与社会保障、获得救济权等。这些权利依照《行政复议法》《行政诉讼法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律以及司法解释之规定可以申请行政复议或提起行政诉讼。即便欠缺明确的相对人可申请正式法律救济的依据。这些利益也可解释为值得把法律保护的利益。但在缺乏法律明文规定的情况下，法院可能考虑其他非法律的因素而不予受理。例如，决定国有企业改制或对国有企业改制方案的审批决定和退役士兵、转业军人安置等。决定国有企业改制或对国有企业改制方案的审批决定。包括两种情形：一是国家行政机关决定启动改制，二是行政机关对国有企业改制方案的审批确认。前者是作为国家企业的主管机关针对自己管理的企业发出的指令，或作为股权代表的行政机关行使企业内部决策的权利。因为企业改制方案与职工安置方案还需要职工大会和职工代表大会的批准，所以这种前期的改制程序启动权不必然导致对职工利益的损害。后者涉及行政机关对国有企业改制方案的审批确认，这意味行政机关需要对国有企业的改制方案（包括职工安置方案）的真实性，有效性和可行性进行审查，其批准即意味着其对相关方案的认可或背书，因而行政机关的审批事实上赋予相关方案法定的执行力。企业改制方案事实上相对于行政机关作出的决定。理论上这种审批决定也因可争诉的具体行政行为而作出。但类似的理由目前的法律也没有赋予利益普遍受影响的企业职工相关的救济权利。退役士兵、转业军人干部的安置目前已经有法律依据。因此，退役士兵、转业军人干部获得安置是他们的法定权利。安置行为属于典型的行政给付，除地方政府没有履行安置义务外，其安置的方式、程序等只要符合《退役士兵安置条例》和《军队转业干部安置暂行办法》的规定，就不存在违反法定义务的情形。至于具体的安置内容则视各地的具体情况和安置政策来确定，该权限属于行政裁量的范畴，原则上也排除法定的救济管辖。
三、难以定性的纠纷的可救济性。以国有企业改制方案引发的纠纷为例。对于国有企业改制中企业与职工纠纷，目前无论是主管机关或企业高管操纵职工代表大会引发的职工不满，还是职工代表大会集体审议的安置方案对于少数职工不公引发的纠纷，都缺乏明确的法律依据被排斥在正式救济之外。
本文从实践的层面上说明了进入信访的纠纷可能对正式法律救济形成替代管辖、补充管辖，信访途径也可以被用于推进正式救济程序的进行。最为严重的是形成对终局的法律处理的监督性机制。对于信访对正式法律救济机制的替代管辖的纠纷，如果现实中囿于各种限制，正式的法律救济无法有效地回应，检讨正式的法律救济机制本身才是正途。对于这些纠纷，如果信访仅仅发挥一种前阶的非正式的解决功能，本身并不会构成对正式法律救济机制的僭越。对于那些无法通过现有法定正式救济机制解决而进入信访的纠纷，如果否认信访的存在，也无疑否决了这些获得解决化解的可能性。因此，从信访的“补充性”救济功能而言，信访的存在至少在当下具有正当性。
参考文献：
[1]《广西壮族自治区高级人民法院关于当前暂不受理几类案件的通知》（桂高法[2003]180号）
[2]《退役士兵安置条例》第18-27条
[3]应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期，第66-70页。
论文作者:刘国辉
论文发表刊物:《基层建设》2019年第2期
论文发表时间:2019/4/24
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