试论我国行业管理法的地位与体系，本文主要内容关键词为：管理法论文,试论论文,地位论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行业管理及其法治化
劳动的社会分工，其结果就是社会生产的差别化和专门化，并按照劳动性质的不同，将国民经济区分为不同的行业。一般地讲，行业就是“产品的经济用途、所用原材料、工艺过程的性质以及服务内容和对象相同的经济活动的总称”。(注：参见张朝尊、陈益寿、黎惠民：《社会主义中观经济学》，成都出版社1992年版，第327页，第3页，第329页。)亦有学者把行业称为经济部门，把相关的行业经济活动称为部门经济。无论是行业还是经济部门的提法，都体现着其作为劳动分工和生产专门化的自然结果所固有的差异性和关联性特征：一方面，行业作为劳动分工的产物，相互间存在极大的差异性，在国民经济中所处的地位和作用也不尽相同；另一方面，行业之间也存在着密切的关联，孤立的行业是不存在的。在社会化大生产中，行业或生产部门之间的交换与协作是整个国民经济得以存在和运行的基础。在市场经济条件下，这种交换与协作主要是在市场机制的作用下自发完成的，但在一定程度上也有赖于政府的推动和促进。此外，应当指出，行业的划分总是相对的，根据不同的标准，可以对行业作不同层次的划分，(注：例如，根据我国1982年制定的《国民经济行业分类标准》，我国的行业分为15大类、62中类和222小类；美国政府把行业部门分为12大类，各大类中都包括若干次级部门；日本政府把行业分为10大类和政府服务3大类。)各国政府总是根据本国的实际情况和需要选择适当的标准来划分行业并选择适当的层次来进行管理。就行业的性质而言，其属于中观经济的范畴。中观经济“系指介于整个国家与单个企业之间的经济活动，包括部门(行业)经济、地区经济、城市经济等。”(注：参见张朝尊、陈益寿、黎惠民：《社会主义中观经济学》，成都出版社1992年版，第327页，第3页，第329页。)中观经济作为国民经济尤其是大国的国民经济中客观存在的经济层次，长期以来在我国并未受到足够的重视，对其相对独立的运作机制和运行规律始终缺乏系统的分析和认识。这种认识上的偏差，直接导致了我国国民经济管理中对中观层次管理的忽视和疏漏。而事实上，当前我国经济发展中出现的诸多问题，其弊病既不在宏观也不在微观，而恰恰在于中观层次。行业经济作为中观经济的重要组成部分，它上承宏观，下启微观，发挥着纽带和桥梁的重要作用。一方面，它服从于国民经济的整体利益和宏观安排，接受来自宏观的指导；另一方面，它又独立地发挥着对本行业经济活动的组织和协调作用。
对行业实施管理始终是国民经济管理的重要内容，并且随着科学技术的不断进步和社会分工的不断细化，行业管理的作用越来越显得突出，它对社会生产的协调和科学技术的进步，已具有不可替代的作用。但是，在我国国民经济管理理论的研究和实践中，仍然主要采取简单的“两分法”，即把国民经济管理简单地分为宏观经济调控和微观的市场管理，而对于包括行业管理在内的中观管理始终缺乏足够的重视。笔者认为，从我国的国情出发，坚持国民经济的分级管理，坚持行业管理的重要地位，具有十分的必要性。就经济管理的本义来说，乃是协调经济活动，合理组织生产，以达到最佳的经济效益。经济管理的效率取决于管理者掌握信息的准确性和管理措施的及时性、科学性。以我国幅员之广，社会分工之复杂，行业发展水平差异之大，市场发育程度之不平衡，要求中央政府随时掌握和调控来自无数微观单位的信息并迅速作出反应，以形成针对不同情况的科学决策，或者要求中央政府的宏观经济政策直接、快速地作用于企业的生产经营活动，都是不切实际的，而必须依赖于“宏观引导中观，中观引导微观”传导机制的建立与完善。有学者在论及区域经济管理时指出：“在传导机制制约下，宏观政策通过中观协调，引导微观经济活动，首先实现中观的经济协调运行，进而形成全国协调的宏观经济运行”。(注：原崇信：《区域财政研究》，经济科学出版社2001年版，第6页。)笔者认为，同为中观管理的内容，行业管理也体现了这样的作用。
长期以来，我国实行的是行业经济的部门管理体制，即由国家根据行业经济发展需要和对现实社会分工水平的认识，通过建立一系列专业性政府经济管理部门，主要按照行政组织和行政层次，运用行政手段直接经营所属企业的一种管理方式。其主要特点是管理部门集国有企业所有者职能和行业管理职能于一体，主要运用指令性计划和行政命令直接管理从属于行政系统的企业。随着我国经济体制改革的深入和社会主义市场经济的发展，这种高度集中的行业经济管理模式已越来越成为我国经济发展的桎梏。由于国有企业所有者职能和行业管理职能的混同，使得管理部门处于“既是裁判员又是运动员”、“管企业不管行业”的尴尬地位。其后果是一方面导致行业管理效率的低下，另一方面亦严重损害了企业发展的活力。此外，行政权力的不合理分配和过度运用也不同程度地导致了部门封锁和保护主义及行业管理中官僚主义的滋生蔓延。管理混乱、效率低下、机构臃肿、人浮于事，是旧体制实行末期的总体状况。
改革开放以来，针对我国政治体制改革远滞后于经济发展的状况，国务院先后进行了五次机构改革，对具有行业管理职能的专业化管理部门的改革是其主要内容之一。特别是1998年和2003年的国务院机构改革，在指导思想上，彻底突破了在国家机关内部进行权力配置和关系协调的圈子，明确提出要把属于企业的权力归还企业，实现政企分开，切实转变政府职能，确定了由部门管理向以间接管理方式为主的行业管理转变的方向；在具体措施上，1998年的机构改革按照精简、统一效能的原则，进一步调整和减少了专业经济部门，并调整了其在国务院机构序列中的位置，2003年的机构改革特别设立国务院国有资产监督管理委员会，在机构形式上保证了国家所有者职能和行业管理职能的分离，另一方面，又按照权责一致的原则，明确了各部门之间的职能分工，以克服多头管理、政出多门的弊端。应当说，经过几次改革，我国已初步建立起新型的行业经济管理模式，并为这一模式的发展和完善奠定了基础。
针对历次改革缺乏法制保障这一薄弱环节，1998年《国务院机构改革方案》明确提出，要按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。法制建设的目标是要建立起政府对自我管理和对社会管理两个方面的法律规章制度体系。体现在行业管理方面，就是要实现行业管理的法制化，建立具有可操作性的行业管理法律制度体系，从适应计划经济的“依人管理”向适应市场经济的“依法管理”转变。据此，我国行业管理走向法治化已是行业管理体制改革的迫切要求。对于行业管理的法治化，我们还需作以下两个方面的理解：首先，行业管理的法治化，重在行业管理中“法治”观念的树立。“法治”作为和“人治”相对称的概念，其不仅是指法制即法律制度，还体现为一种法律至上、法律高于一切的精神。计划经济体制下也有法律制度，但由于政府的权力凌驾于法律之上并无所限制，所以其仍然逃脱不了“人治”、“政策之治”的属性。在行业管理中树立法治观念，就是要树立依法管理的观念，并使其成为行业管理的基本准则。其次，行业管理的法治化，重在对行业管理行为的规范。“法治的目标取向从中国的国情出发可以归结为这样三个方面的内容……(2)制度层面上规范政府行为的取向……”(注：杜创国：《当代中国政府职能转变研究》，书海出版社2001年版，第215页。)社会主义市场经济是法治经济，“其实质和核心不仅要强调政府维护和执行法律，而且要强调政府本身也要依法行政，也要受到法律的约束”。(注：王先林：《略论我国宏观调控的法治化》，载刘文华主编：《宏观调控法制文集》，法制出版社2002年版，第142页。)从我国行业管理的历史来看，管理行为缺乏规范、行政权力过度滥用始终是一大弊害。因此，我国行业管理的法律制度设计，要切实转变到规范管理行为的重点上来。据此，行业管理的法治化和行业管理制度体系的建立，将是我国行业管理体制改革进一步深化的重点所在，反映在法律科学建设方面，其必将促成行业管理法这一专门化法律制度体系的形成。
二、我国行业管理法的地位和作用
(一)行业管理法在我国法律体系中的地位
法律部门是“按照法律规范自身的不同性质，调整社会关系的不同领域和不同方法等所划分的不同法律规范的总和”。(注：张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第80页，第199页。)根据所调整的社会关系和所采用的调整方法的不同，我国的法律体系一般划分为宪法、民商法、经济法等10个法律部门。这就构成了我国法律体系的第一层次，其他的法律制度都分别从属、包含于这些法律部门。确认行业管理法的部门法归属，是确认其在我国法律体系中之地位的首要问题。笔者认为，从各个方面分析，行业管理法都应当归入经济法部门。从调整对象来看，行业管理法的调整对象内含于经济法的调整对象之中。经济法作为国家干预经济之法，它的调整对象是“在国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系，简称国家经济协调关系”。(注：杨紫烜主编：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第28页。)国家对国民经济的协调是多方面的，既包括宏观层次上的经济调控和微观上的市场管理，也包括在中观层面上对行业经济和区域经济的局部协调和管理。行业管理法以行业管理关系即国家在协调行业经济运行中发生的经济关系为调整对象，其实质就是经济法调整对象在行业领域的分 解。从立法原则来看，行业管理法适用经济法的基本原则。经济法的资源优化配置、国 家适度干预、社会本位、经济民主、经济公平和经济效益等原则，(注：参见李昌麒主 编：《经济法学》，中国政法大学出版社1994年版，第54—58页，第60—62页。)亦是 行业管理法的基本价值取向。行业管理以经济资源在行业范围内的优化配置和行业整体 经济效益的提高为其首要目标，并致力于为行业内各经济单位提供公平竞争的法制环境 ，而保证行业管理行为的适度化和民主化则是达到行业管理目标的必要条件。同时，行 业管理也要注重对生态环境的保护，也要积极推动科技进步，努力提高对整个社会的贡 献度。最后，行业管理法主要适用经济法的调整方法。经济法的指令性的调整方法、指 导性的调整方法、直接介入经济的调整方法和惩罚与激励相结合的调整方法，(注：参 见李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1994年版，第54—58页，第60—62 页。)都得以体现在行业管理法的实施中，特别是指导性的调整方法和惩罚与激励相结 合的调整方法，更是行业管理法的主要调整方法。
行业管理法的调整对象是国家基于对行业的管理而与市场主体发生的行业管理关系，这种关系既不属于国家运用经济政策实施宏观调控的宏观调控关系，也不属于国家直接干预市场的微观管理关系，而属于中观经济管理关系。故而，笔者认为，行业管理法在经济法中的地位既不是宏观调控法，也不属于市场管理法，而是中观经济法的重要组成部分。如前所述，中观经济和中观管理长期以来在我国未能得到足够的重视，体现在法制建设和法制研究方面，宏观和微观的“两分法”在经济法的理论和实践中同样存在，中观经济立法和研究几近于空白。在经济法学界，关于经济法体系的构成，尽管仍然存在这样那样的分歧，但市场管理法(或称市场规制法、微观规制法)和宏观经济调控法作为经济法的主干，却是共识，而鲜有人提及中观经济法的问题。笔者认为，中观经济法作为调整中观经济管理关系的法律体系，应当与宏观经济调控法、市场管理法相提并论，作为经济法的三大部分。(注：关于中观经济法和经济法关系的详细论述，参见董玉明：《微观、中观、宏观经济与经济法的完善》，载全国政法院校经济法研究会编：《经济法论》，中国国际广播出版社1999年版，第9—19页。)中观经济法根据其具体调整领域的不同，包括行业管理法、区域经济调控法、城市经济法等多个部分。行业管理法作为中观经济法的重要组成部分，其显著特征即体现为中观性，包括调整对象的中观性、作用层次的中观性和价值趋向的中观性，等等。
(二)我国行业管理法的作用
法的作用可以理解为法对人的行为和对社会关系、社会生活发生的影响，其实质是“统治阶级(或人民)意志、国家权力对社会关系和社会生活的影响，是社会生产力回力的体现。”(注：张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年版，第80页，第199页。)法的作用总是多方面的。行业管理法的作用即是指它通过作用于社会主体的行为而对社会经济关系和经济活动产生的影响。行业管理法的作用也是多方面的，笔者分析如下：
首先，协调行业与国家、行业相互之间的经济关系，维护国民经济的整体利益及国家对行业管理的综合协调。行业管理在本质上是一种中观经济管理活动，其出发点和落脚点都在于本行业经济活动的内部协调和健康发展。在行业利益独立化的条件下，其不可避免地要同国家从国民经济的整体利益出发而设计的宏观规划和其他行业的发展目标发生冲突，特别是一些国家限制其发展的行业、由行业协会等行业自治组织进行自治管理的行业以及相互间存在着替代性和依赖性等密切联系的行业之间，这种冲突始终是与联合协作共存的矛盾。行业管理法为这种冲突的解决提供了一种有效的协调机制。它通过明确各行业管理部门和组织的职责分工和权限范围，并为其管理行为设定一系列体现宏观精神的普遍有效的行为准则和法律责任，来促使各个行业服从于国民经济发展的需要，进而实现行业发展的协调与健康。
其次，规范行业管理行为，保证国家对行业的适度干预。政府对经济的适度干预可以在一定限度和范围内发挥积极的作用，也会因为干预超出一定限度和范围而导致“政府失灵”，影响或阻碍经济的良性运行。行业管理行为的规范与否、适度与否，直接关系到能否真正合理组织好行业的生产经营活动和行业内经济单位的经营自主权能否实现的问题。“政府所采取的一切强制性行动，都必须由一稳定且持续的法律框架加以明确的规定，而正是这种框架能够使个人在制定计划时保有一定程度的信心，而且还尽可能地减少人为的不确定性。”(注：[奥]哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第282页。)行业管理法对行业管理行为的规范，正是通过塑造“稳定且持续的法律框架”来实现的。它根据“职能法定原则”对管理机关的管理权限、管理范围、管理程序、管理方式和手段等予以法定化，并通过相应的责任追究和执法监督机制保证其得到遵守，以促使行业管理的规范化和适度化。
再次，规范经济主体的行为，保证行业管理的有效实施。在传统的部门管理体制下，管理部门主要通过行政命令的层层下达直接干预所属企业的生产经营活动，其权力基础是行政权，其效力基础是行政权力的强制性。市场经济条件下的行业管理，其管理对象是行业的全部经济主体，管理手段主要是间接手段，管理对象的广泛性和管理方式的间接性决定了行业管理的主要方法是制定覆盖全行业各种经济成分、各种经济单位的行业规划、行业标准和行业行为规范等等，而保证这些规则在行业范围内得到普遍遵守则必须依赖于法的规范作用和法的强制力。这和传统的部门管理模式有着本质的区别。行业管理法对规范经济主体的行为、矫正微观生产的盲目性、有效协调行业经济活动，具有不可替代的作用。
此外，行业管理法对于巩固我国行业管理体制改革的成果，引导经济体制改革的继续深入也有突出的作用。改革措施缺乏制度化保障一直是我国经济体制改革的薄弱环节，也是多次改革效果不尽如人意之原因所在。作为改革重点的政府管理部门经济职能的转变，特别是管理方式的转变，必须以法律的形式固定下来，才能使改革措施长久、有效、普遍地发挥作用。由于行业管理法是建立在对行业发展规律和行业管理规律的科学认知上的，具有一定的前瞻性，从而可以引导改革的不断深化。
三、行业管理法和产业政策法的关系
在现有的经济法学理论中，产业政策法作为国家产业政策的法制化，被认为是宏观调控法的重要组成部分，而行业管理法并没有获得独立的地位，其相关内容或多或少地被吸纳在产业政策法的相关规定中。(注：例如，有的学者认为，产业结构法“除了调整同一产业结构关系，还调整该产业内部的管理关系，因而谓之产业管理法。”参见杨紫烜主编：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第288页。)这就说明在行业
管理法和产业政策法之间，必定存在着某种内在的联系。这种联系是什么呢?首先， “
产业”和“行业”是两个极为相近的概念。作为目前使用频率很高的术语，“产业” 通
常被定义为“具有某类共同特性的企业集合……‘产业’概念有较大的伸缩性，既可 以
是较广义的概念，如第一次产业、第二次产业、第三次产业；也可以是较狭义的概念 ，
如石油产业、机械产业等”。(注：毛林根编：《产业经济学》，上海人民出版社199 6
年版，第6—9页。)以此分析，狭义概念的“产业”当和“行业”，特别是生产经营性行业是同一含义，是可以互换的两个概念，只是产业的提法侧重于对投入—产出机制在经济运动中作用的表述。而广义概念的“产业”即是宏观意义上的产业，其通常在于对国民经济结构的宏观分解，如三次产业的划分，战略产业、支柱产业、夕阳产业的划分，劳动密集型产业、技术密集型产业、资本密集型产业的划分等。从经济法学理论来看，产业政策法中所指的“产业”，当是指广义概念的“产业”。其次，行业管理和产业政策调控都体现国家对经济活动的干预。产业政策是指“一个国家为了实现其经济发展目标，提出重点发展什么产业、限制什么产业，进行宏观经济管理，规范产业组织，优化产业布局，推进产业结构合理化、现代化所制定的一套政策体系。”(注：李艳芳、李伟、唐李芳：《论西部开发中产业政策法的生态化》，载刘文华主编：《宏观调控法制文集》，法制出版社2002年版，第412页。)产业政策调控作为国家干预宏观经济活动的基本形式，已得到普遍的认可。产业政策的实施和调控目标的实现，终归要落实在对各行各业的作用之上，这和国家运用行政权力实施的行业管理行为，在作用的对象上正趋于一致。最后，行业管理法和产业政策法在立法内容上具有相近性。产业政策法的基本制度包括产业结构调节法律制度、产业组织法律制度、产业技术法律制度和产业布局法律制度等，(注：参见卢炯星主编：《宏观经济法》，厦门大学出版社2000年版，第402—403页，第401页。)而如前所述，行业管理法中也包括有调整行业内经济组织的规模和数量，推动联合、限制行业垄断，推动行业技术进步，推行行业技术标准，改善行业技术结构等方面的内容。据此，单就两者的某些具体制度而言，确实极为近似。
尽管行业管理法和产业政策法之间存在如此密切的联系，但笔者认为，并不能因此而将两者混为一谈。行业管理法作为中观经济法的成分，而产业政策法作为宏观调控法的组成部分，其间的区别也是显而易见的。首先，行业管理法和产业政策法的立法宗旨、利益取向不同。产业政策法的立法宗旨是“通过产业政策的宏观调控，促进产业结构合理化，促进资源合理配置，实现国民经济持续、快速、健康发展。”(注：参见卢炯星主编：《宏观经济法》，厦门大学出版社2000年版，第402—403页，第401页。)据此可认为，产业政策法的价值取向是宏观上的，其出发点和落脚点都在于国民经济整体利益的维护。行业管理法则以本行业的经济生产经营协调和本行业的健康发展为直接目标，以资源经济在行业范围内的合理配置和对行业利益的追求为作用的动力机制，因此，其价值取向是中观上的。在利益主体多元化的市场经济中，其间的差别是不辨自明的。其次，行业管理法和产业政策法对行业经济活动发生作用的机制不同。产业政策法对经济发展的作用机制的特点在于“尊重作为产业活动承担者的企业等市场主体的自由性、充分发挥其积极性，以多鼓励性而少惩罚性的措施，诱导企业实现国家宏观经济目标……并用财政、金融、税收等各种政策措施保证实施。”(注：李艳芳、李伟、唐李芳：《论西部开发中产业政策法的生态化》，载刘文华主编：《宏观调控法制文集》，法制出版社2002年版，第412页。)行业管理法则是直接通过规范性文件的制定为行业内经济主体的行为设定规则，采取激励性和惩罚性并重的方法，调整规范经济主体的行为，并不依赖于诸如财政、金融等其他措施的辅助和支持。与产业政策法的作用相比较，行业管理法显得更多的直接性和强制性。最后，从行业管理法和产业政策法的基本制度来看，尽管产业政策法包括产业组织法、产业技术法和产业布局法等制度，而行业管理法中也有产业组织管理、技术管理等方面的内容，但其在法律形式和效力范围上却是有区别的。产业政策法作为宏观调控中产业政策的法制化，其主要采取国家法律并辅之以行政法规的形式，如产业组织法中的《中小企业法》、《反垄断法》，产业技术法中的《科技成果转化法》等等，其效力范围多及于国民经济中的各个行业或多个行业。行业管理法则大量地表现为行业管理规章和其他规范性文件，并包括了行业协会的自治规范，其效力范围也只限于本行业范围内。
综上所述，行业管理法和产业政策法在经济法体系中分别隶属于中观经济法和宏观调控法，是相互独立、性质不同的法律制度体系，但其又是紧密关联、一脉相承的。在宏观—中观—微观的传导机制中，一方面行业管理立法要以产业政策法为指导，自觉接受来自宏观的调控，按照产业政策法所确定的发展方向和发展战略合理组织本行业的生产经营活动，以维护国民经济的整体利益和宏观调控；另一方面，行业管理法又是产业政策法在本行业中的具体化。产业政策法作为国家宏观产业政策的法制化，其要求往往是方向性、原则性和粗线条的，其贯彻必须依赖于中观层次的作用，依赖于各个行业根据本行业具体情况进行的分解和具体化，并通过行业管理法的作用保证其在本行业的有效贯彻和实施。
四、我国行业管理法的体系构建
行业管理法作为我国行业管理法治化的制度体现，并不是单一的法律文件，也不是一堆法律、法规和其他规范性文件的简单罗列，而应当是一个有机联系的统一整体，即应当是一个法律制度体系。该体系的构成要素是调整行业管理关系的规范性文件。这种规范性文件在纵向上是多层次的，既包括对行业管理的基本法律，又包括行业管理的法规、规章等；在横向上是门类齐全的，包括对各个行业管理方面的规范性文件。这些规范性文件相互关联、相互依存，始终保持动态的协调。强调行业管理法的体系化，一方面有助于维护国家法制的统一，另一方面也有利于发挥对行业管理关系的整体性调整功能。笔者认为，根据我国行业管理体制改革的需要，以及各行业管理规范性文件在行业管理法中所处地位和所承担功能的不同，我国行业管理法体系主要由行业管理基本法、行业管理制度和行业组织的自治性规范三部分构成。
(一)行业管理基本法
行业管理基本法是关于行业管理之基本法律规定，它是从总体上规范行业管理行为的法，是行业管理的基本法律依据。与其他行业管理的法律性文件相比较，它具有调整范围广、稳定性强、法律效力高的特点，在行业管理法律制度体系中居于统帅地位，对于其他的行业立法具有指导性作用。在立法内容上，行业管理基本法主要规定：行业管理的指导思想、管理目标、管理体制和管理原则等；行业管理部门的机构设置、管理权限和职责分工、管理程序和管理的方式及手段；行业协会在行业管理中的地位、作用、机构设置和权利、义务；行业管理的法律责任，等等。在立法形式上，行业管理基本法主要表现为全国人民代表大会及其常务委员会依据宪法制定的国家法律，并辅之于国务院依法制定的行政法规和综合性经济管理部门制定的规章。在立法作用上，行业管理基本法一方面要确定行业管理的基本体制，另一方面则要指导其他行业管理法律制度的制定和实施。
当前，我国行业管理立法的最大缺陷就在于缺乏关于行业管理的基本法律规定，包括行业管理体制等在内的诸多根本性问题依旧没能以法律的形式加以解决，行业管理的基本法律框架还未形成。由此导致的问题是：一方面行业管理体制的根本性转变缺乏足够的方向指引和制度保障；另一方面则是各部门制定行业管理制度缺乏法律依据和法律约束，部门规章相互重叠、相互抵触和相互脱节的现象较为普遍。这在很大程度上削弱了行业管理法对行业管理的调整作用。笔者认为，加紧制定《行业管理法》、《行业协会法》等行业管理的基本法律，当是我国行业立法的一项紧迫任务。
(二)部门管理规章制度
以笔者看来，作为行业管理法体系中的重要部分，部门管理规章制度当是指各行业主管部门在行业管理基本法的指导和国家产业政策的指引下，为合理规划、组织本行业的生产经营活动和实施有效的行业管理而制定的部门规章和其他规范性文件的总称。与行业管理基本法相比，其具有数量多、内容杂、立法层次较低等特点。在立法内容上，部门管理规章制度因具体行业的不同而内容各异，但一般来说，其主要包括：行业规划制度，包括行业规划的制定，行业发展目标和经营方针的确立，行业活动的一般准则等；行业组织制度，即各部门根据国家的经济组织法律和行业的性质，合理调整行业内经济组织的数量和规模，推动横向联合，限制行业垄断，制止不正当竞争的制度；行业技术发展制度，包括为推动行业技术进步而制定的行业技术标准、行业技术结构调整制度和技术创新奖励制度等；建立行业信息系统，为行业内经济单位提供信息咨询服务的制度；行业人才培养、交流制度；行业先进表彰奖励制度，等等。在立法形式上，部门管理制度主要表现为专业经济管理部门为实施行业管理而制定的部门规章和其他规范性文件；在立法目的上，部门管理制度主要在于以法制化的形式保证各项管理措施的有效实施。行业性质不同，国家权力介入的强度和程度也不同，体现在部门管理制度中的强制性也不同。例如，在某些特殊行业如金融、保险等行业，国家一般从国民经济的整体利益出发对其实施严格的管制，而对大多数竞争性行业，国家则主要采取间接性、引导性的管理方式，体现在管理制度中的强制性规范相对较少而诱导性规范相对较多。当前，在我国，部门管理制度的制定中存在诸多问题，许多管理部门仍受旧式思维的影响，习惯于按照旧体制下的做法，随意制定和发布科学性和合法性都值得怀疑的规范性文件，过多地强调行政权力的运用和对企业生产经营活动的直接干预，以言代法、以言废法的现象也还很普遍，制度的权威性和稳定性无以体现。看来，切实转变政府部门的管理职能特别是转变管理者的管理观念，提高部门立法的科学性和规范性，还将是今后相当长的时间内我国行业管理体制改革的重要任务。
(三)行业协会的自治性规范
市场经济中的行业管理和传统的部门管理的区别之一就是“行业管理的组织形式可以有政府和民间两种，而部门管理的组织形式则只有主管部门一种。”(注：参见张朝尊、陈益寿、黎惠民：《社会主义中观经济学》，成都出版社1992年版，第327页，第3页，第329页。)现代经济社会中，行业组织的自治功能在越来越大的范围内得到承认。行业协会，作为同行企业或生产经营单位为维护共同利益而自愿结成的行业自治组织的普遍形式，“一方面它是国家行政依据国家立法进行管理和服务的相对人，另一方面它又是依据自治规章或国家立法对其组织成员提供管理和服务的主体。由行业组织所实施的公共行政已成为现代行政的一个重要组成部分”。(注：[德]罗尔夫·斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈小康译，中国政法大学出版社1999年版，第293页。)据此，有学者认为：“现代经济行政法规范体系依此可以一分为二：由国家立法所形成的规范与由公共行政组织所创制的规范”。(注：参见宋功德：《论经济行政法的制度结构》，北京大学出版社2003年版，第162页，第164—165页。)根据党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国要“按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”，其必然促使行业协会在我国得到更迅速的发展，行业协会所制定的自律性规范对于维护行业秩序、促进行业经济健康发展将发挥越来越重要的作用。确认其在行业管理法体系中的地位，当是我国行业法制建设的必然选择。
无论行业协会制定自治规章的权力是来自国家的授权还是团体成员的一致同意，与国家立法相比较，行业协会自治立法的优势和弊端都是相当明显的。其优势在于创造规范通常有确定和切实可行的目标、有助于充分运用专业知识弱化规划创造中的信息不对称、开放性程度较高而有助于组织成员的广泛参与、更容易被理解和被执行、规范的监督实施成本较小等方面；其弊端则体现为不利于保护新加入者的利益而有悖公平、可能导致不适当的行业保护和由于缺乏刚性程序而不利于确保规范可预期性、可能导致行业专制并阻碍国家救济的正常介入等。(注：参见宋功德：《论经济行政法的制度结构》，北京大学出版社2003年版，第162页，第164—165页。)故而，笔者认为，确定行业协会自治规范在行业管理法中之地位只是一个方面，另一方面则是如何协调其与国家立法的关系，以充分发挥其在行业管理中的优势并抑制其弊端的副作用。笔者认为，一方面行业协会的规章等自治规范作为行业管理法的组成部分，要接受行业管理基本法等国家法律的指导，并不得与之相抵触；另一方面，要恰当划分行业自治规范和部门管理制度各自所调整的领域和范围，以使其保持令人满意的动态协调。
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