东盟的“非正式”机制，本文主要内容关键词为：东盟论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
东盟在发展过程中，创造了一种独特的合作模式，即东盟模式。该模式最突出的是“ 不干涉内政”和“非正式性”两个方面。关于第一方面，国内不少学者已对“不干涉内 政”做过一些较为深入的研究，本文打算对东盟的“非正式性”或者说“非机制性”做 点研究。可以说，在东盟的发展过程中，“非正式”方式做出了极大的贡献。然而，随 着国际形势的发展以及东盟自身的变化，这种“非正式”方式正受到越来越大的冲击。 东盟完全机制化的趋势不可避免。当然这会是一个渐进的过程。
东盟的组织结构：非核心机制
几十年来，东盟在非正式谅解上的合作大多不具有法律约束力。就连1967年东盟成立 时发表的《曼谷宣言》也仅粗略地谈到了东盟建立的动机，规定了东盟的目的和宗旨， 由参加会议的5国外长代表各自国家签署，甚至不需要经过国内正式批准程序。
东盟成立后，经过了“缓慢的生长期”。从1967年到1976年的巴厘会议前东盟发展处 于“磨合期”。各种矛盾交织在一起的5个创始成员国虽然走到了一起，但是固有的恩 怨并没有消除。1968年沙巴主权归属争端的再度出现致使菲马矛盾激化，新加坡处死2 名印尼船员导致印新两国关系紧张。关键时刻，东盟决定由泰国和印尼充当“说客”， 劝说马菲两国以大局为重，化干戈为玉帛，息事宁人，让东盟能够平稳发展下去。这次 调停基本上是成功的。印尼和新加坡的矛盾由于双方很克制，没有给东盟带来太大的负 面影响。
1968年危机的解决是一个很重要的开始。东盟从此以非正式的方式，通过协商、调解 、建立共识来维护东盟的团结，共同培育“东盟意识”。目前，东盟依然坚持通过这种 方式达成非正式的谅解或松散的协议。
“非正式”也是一种文化。东盟各国相互打交道的时候，很注意宣示善意，逐渐赢得 对方，并谨慎地给予信任。达成协议的手段就是协商和达成共识，而不是面对面地在谈 判桌旁讨价还价，针锋相对。
1971年，东盟提出建立和平、自由和中立区的概念，目的在于反对大国干涉地区事务 ，发挥东盟在地区事务中的主导作用。是年11月，东盟5国外长特别会议在马来西亚首 都吉隆坡召开，会议通过了《和平、自由和中立区宣言》。这是东盟政治合作的开始， 尽管只是一个微小的进步，毕竟是东盟加强合作的一个标志。
1976年，是东盟发展史上具有划时代意义的一年。当年2月，在印尼旅游胜地巴厘举行 了东盟首脑会议，而此前东盟的决策一直依靠外长会议。首脑会议的召开表明，首脑会 议自此成为东盟最高一级的决策机构。会议取得的成果是签署了两个极其重要的文件： 《东盟协调一致宣言》和《东南亚友好合作条约》。这两个文件是东盟历史上第一次达 成的具有约束性的文件。这个事实本身清楚地说明了东盟方式的内涵。
东盟最高一级的决策机构——首脑会议和部长级会议的最大特点就是具有松散而灵活 的组织形式。两会都由各成员国轮流举办，顺序是按照各国的英文名称的第一个字母来 排列的，这体现了不分国家大小、强弱的绝对平等原则。
与决策机构一样，东盟执行机构的设置也注意体现东盟的“平等伙伴关系”原则。最 高一级的执行机构常设委员会直属于外长会议领导，也实行轮换制，每年改组一次，由 外长会议的轮值国外长和其他国家驻轮值国的大使组成。
次一级的常设(职能)委员会、特别委员会、东盟秘书处和东盟各国秘书处，名义上都 接受常设委员会的领导。常设(职能)委员会和特别委员会，或是根据东盟国家的数目予 以设置，或是实行轮换制。如在文莱加入前，东盟就根据5个成员国的现实，设置了5个 常设经济委员会，分别设在5个国家内。东盟秘书长是根据东盟发展需要设立的。为了 使东盟秘书处的职能相对固定，也使东盟有个象征性的总部，东盟秘书处没有实行轮换 制，而是永久性地设在印尼首都雅加达。为了保证秘书处的公正性，它的职权除被加以 种种限制外，其领导层也由各国代表共同组成，秘书长也由各国轮流派代表出任。同时 ，还赋予各东盟国家秘书处以与东盟秘书处同样的地位。
上述做法表明，东盟不但在决策机构的设置上努力追求无核心的机制，而且在执行机 构的设置方面也尽可能避免受到某一个国家影响的核心执行机构(注：马晋强主编：《 当代东南亚国际关系》，世界知识出版社2000年2月第1版，第193～215页。)。
“非正式”的东盟面临改革的压力
东盟的组织机构，特别是决策机构本身所具有的联系松散、缺乏决策核心的特点 ，从制度上保证了每个成员国的绝对平等地位，杜绝了使某个成员国主导东盟事务成为 可能。虽然在决策时，东盟不采用投票方式来达成决议，但这种追求共识的方式并不意 味着低效率。在此，我们必须考虑到东盟各国之间存在的巨大差异以及东盟的独特性。 在不以投票方式强行通过决议时，大家可以继续谈，继续努力，最终使反对得最厉害的 成员也软化态度。多亏这一方式，东盟取得了好多项辉煌的成果。例如在1988年到1991 年间，在雅加达举行的柬埔寨交战四方之间的非正式会谈，最初困难重重，似乎根本没 有成功的可能。然而，经过不懈的努力，各方最终达成共识，并于1991年在巴黎签署了 巴黎和平协议，使越南从柬埔寨撤军。
但是，“成也萧何，败也萧何”。这种机制也带有相当大的缺陷。例如，东盟每年要 召开200多个各种会议，来协调其内部关系。同时，东盟的合作大多是说的多，做的少 ，满足于签订一些合作文件，而在具体实施过程中却行动迟缓，甚至停步不前。这方面 ，尤以经济合作最为明显。
另外，东盟决策的“东盟模式”虽然能照顾到各个成员国利益的方方面面，但也造成 了东盟在决策过程中缺乏应有的果断。有时，会由于贻误时机而造成重大失误。即使最 终形成了决策，也难以避免各国对决策的解释不同和执行决策的时候步调不一；而在东 盟扩大为“大东盟”后，面临着组织规模扩大与组织效能可能下降的矛盾(注：胡九龙 ：《试论冷战后东盟与美国在亚太安全事务中的新关系》，载《东南亚》2000年第3～4 期。)。例如，东盟地区论坛(ARF)就是一个突出的例子。“预防性外交”是它的三大目 标之一。然而，要实施预防性外交，不可避免地要建立相应机制。而这显然与ARF作为 非机制化安全活动场所的特点发生了矛盾。由于各成员利益和需要不同，它们对该问题 的立场表现出很大的差异性。加拿大、澳大利亚、日本和欧盟在ARF成立伊始就想将其 建成类似于欧安会那样的地区合作组织，因此它们是ARF预防性外交机制化的积极促进 派。它们希望通过推进预防性外交，促使ARF尽早成为管理亚太地区安全问题的机制， 以增强其在亚太安全合作中的地位。
确实，亚太地区存在着相当复杂的安全问题，仅在东亚地区，就有朝鲜半岛问题、台 湾问题和南中国海问题。可以说，这其中任何一个问题都会对亚太乃至世界局势带来爆 炸性的影响。
起初，美国对短期内在东南亚地区建立正式的常设安全机制持怀疑态度，因而采取观 望姿态。后来美国转而大力推动ARF机制化进程，并提出一系列具体建议。如引进“第 三方斡旋”和实行“第三方卫星监控”。美国这样做的目的就是要影响和主导ARF的发 展方向，防止其出现“离心”现象。
有学者提出，为了执行“预防性外交”，ARF应该建立一种机制性的框架。比如说，可 以从加强主席的地位入手，建立“名人咨询委员会”以及专家小组以帮助解决冲突，也 可以考虑对由现任、前任和候任主席组成的“三驾马车”进行改革，以求解决冲突，减 少紧张气氛，便于讨论涉及地区和平与安全的紧要问题。另外，ARF的主席国也可以来 自于该组织之外的国家。ARF应该设立秘书处。在ARF开会期间，应该同时举行国防部长 会议而不只是外长与会(注：Barry Desker,“The Future of ASEAN Regional Forum” .http://www.ntu.edu.sg/idss/research-050105.htm )。
东盟对于预防性外交机制化问题存在着矛盾心理。一方面，东盟希望通过机制化使ARF 在地区安全问题上发挥实际作用，另一方面，东盟又担心ARF预防性外交机制化的建立 和完善会挑战其对ARF的主导权。例如，随着“ARF主席作用”机制的引入，ARF的非东 盟成员也可能成为主席国，这样东盟的地位很可能因“轮值主席国的增加”而有所削弱 (注：李丽：《东盟地区论坛与预防性外交》，载《江南社会学院学报》第3卷第4期，2 001年12月。)。
东盟地区论坛自身也存在缺陷。首先，它遵循全体一致的原则，这使得所有的ARF成员 不可能就一些有争议性的问题做出有约束性的决议。其次，论坛一年召开一次例会的运 行制度，使它无法处理一些突发的或需要紧急磋商的安全问题，而两次大会间那些用以 处理临时问题的“专题小组”根本没有权力决定任何事情。论坛会议甚至连议题都没有 ，而且常常议而不决，充其量不过是就安全问题交流意见的场所(注：陈志明：《东盟 地区论坛评议》，载《东南亚研究》1998年第6期。)。国外一些东盟问题专家也不大看 好东盟。哈迪·苏沙斯切指出：“公众对于东盟的表现在很大程度上是失望的。他们认 为东盟是一个不能自立的东盟，是不能果断采取行动的东盟，是一个不能应付真正现实 的困难和挑战的东盟。”(注：Hadi.Soesastro:“ASEAN During the Crisis”,Asean Economic Bulletin,Dec.1998.)
走向机制化的东盟
近几年来接踵而来的事件，包括东南亚金融危机、印尼森林大火、柬埔寨问题(指洪森 强迫拉那烈王子下台一事)等事件，使得“非正式”方式面临极大的变革压力。特别是 金融危机发生后，东盟各国按照自己的方式保护自身利益。每个成员都试图单独克服危 机；每个成员都单独与国际货币基金组织和世界银行合作，并且各自寻找经济复苏的药 方。在一些基本政策方面，各国领导人的言行与早期达成的一些共同政策相矛盾，而且 大大背离了东盟的合作精神(注：CPF Luhulima,“Asean's Relevance:has it become questionable?”.http://www.pacific.net.id/pakar/luhulima/tulisan-03.html)。 基于此，东盟内部出现了要求变革的呼声。泰国外长素林提出了“灵活性干预”的主张 。
事实上，从东盟诞生以来，很少有人把东盟与国际法和条约联系起来。人们一直仅把 东盟当作一群主权国家。这些国家基于一些特别的共识和非正式的程序进行合作而不受 通过正式程序形成的正式协议的约束。然而，“非正式”的东盟本身也在改革，也在走 向机制化，而且早在1976年就开始了这一进程。只不过这个进程非常缓慢。
1976年巴厘首脑会议是东盟发展史上的转折点，因为各成员国签署了第一份具有法律 约束力的条约《东盟友好合作条约》。1977年，东盟各国签署了《东盟特惠贸易安排基 本协定》。此后东盟各国又签署了不少带有约束性的协定。90年代初，东盟提出以《共 同有效优惠关税协定》取代《东盟特惠贸易安排基本协定》，并以此为主要机制，用15 年时间逐步将东盟建成区内贸易平均关税在0%～5%的自由贸易区。协定明确规定了区内 贸易关税逐步下降的时间表。90年代中期以来又将建成自由贸易区的期限减到10年(200 3年)，1998年第六届东盟首脑会议再将期限减少至9年(2002年)，但四个新成员国越南 、老挝、柬埔寨、缅甸被允许推迟实施。从2002年1月1日起，东盟六个老成员国，即菲 律宾、印尼、马来西亚、新加坡、泰国和文莱开始正式实施该项协定。
随着时间的推移以及世界局势的发展，东盟各国认识到有必要签署更多有约束性的协 议。所以1992年首脑会议以后，东盟各国更注重订立有约束力的协议和法律文件。按东 盟秘书长Severino的观点，“这些承诺必须明晰、坚定和具有可执行性。成员国只要在 协议和议定书上签字，就不可以轻易退出，这样，人们就会把东盟看作是一个基于规则 上的联盟了。”(注：Anne Viguier,“ASEAN:towards Social and Economic Integration”.http://www.asia-import.com/us/news/files/026GB.htm)看来，东盟 也并不是真的对约束性的机制那么反感，只不过不希望被人牵着鼻子走，希望保持其独 立性，这从东盟吸收缅甸入盟的坚定立场可以看出来。
“非正式”方式对于东盟的成立、发展和壮大贡献很大。但是，如果东盟期待更紧密 的合作，走向一体化，那么，各种带有法律约束力的机制则不可或缺。所以，东盟走向 机制化是发展趋势，只是过程会很漫长，至少要等到各国经济发展水平接近及各种条件 成熟之后。也许，明日的东盟就是今日的欧盟。