论政治体制的能力与国家治理，本文主要内容关键词为：政治体制论文,能力论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1001-4527(2016)02-0058-10 一、研究缘起 以东亚经济奇迹为代表的新兴工业国家的崛起，再度激活了人们对于国家的研究兴趣，西方学者在分析新兴工业国家的发展时形成了一种学术传统，这就是从官僚组织的角度来解释新兴工业国家的成功与失败。简单来说，此种学术传统的基本观点是认为享有自主性的、具备专业知识技能的官僚组织构成了经济发展的关键性条件，但凡在20世纪60至80年代实现了经济快速发展的国家无不具有自主性的、专业化的官僚组织，东亚经济奇迹的发生就是东亚各国的官僚组织推行有效的经济政策的结果。查默斯·约翰逊就相信，日本在战后的迅速崛起建立在官僚组织的自主性和专业化的基础之上，特别是得益于通产省推行的产业政策的扶持和引导。①查默斯·约翰逊的观点产生了广泛的影响，但是并不新颖，这只不过是对早些时候从事南美研究的政治学家提出的“行政吸纳政治”观点的改装而已。 吉列尔莫·奥唐奈在研究南美的现代化与政治变迁时指出，当现代化发展到一定阶段时，官僚威权主义作为现代化的伴生物就会出现，或者说官僚威权主义是新兴工业国家不可逾越的政治阶段。所谓官僚威权主义就是指一种排斥性的政治体制，它致力将普罗大众以及普罗大众的政治需求从政策议程中排斥出去，从而为执行“更有活力”和“更有效力”的经济政策开辟道路。②南美的官僚威权主义的实质内容就是“行政吸纳政治”，这就是说技术官僚在不受社会利益干扰的环境中处理经济问题，从而形成了以行政思维考虑公共事务、以行政方式治理国家的局面。奥唐奈的分析为后来从事国家与经济发展之间关系研究的学者奠定了基础，20世纪80年代国家回归学派的兴起为拓展奥唐奈的观点提供了丰富的经验知识和多样化的观察视角，于是“行政吸纳政治”的观点就演化成为“发展型国家”的理论。 对于新兴工业国家的崛起，“发展型国家”理论提供的解释较之“行政吸纳政治”的观点更为系统和完整。所谓“发展型国家”是指“由政治的、官僚的和财阀势力组成的无缝网络的简称，这一网络塑造了东北亚的资本主义经济生活”，这种国家形式最初是作为该地区对西方主导的世界产生的一种特异性反应。③具体而言，“发展型国家”理论的主要内容可以概括如下：第一，政治化的资本主义，政治精英与金融工业财阀组成了一个紧密的统治联盟；第二，享有自主性的、具备专业技能的、长期稳定的官僚组织，以及健全的技术官僚遴选机制和培训系统；第三，自由市场经济与有效的产业政策相结合；第四，对城市平民阶层政治权利的限制，从而排除城市平民阶层对政策议程的影响；第五，冷战格局赋予东亚在地缘政治上的特殊地位，美国为了巩固冷战前沿阵地提供了必要的经济援助，与此同时，冷战格局也激发了东亚国家内部的民族主义，从而使得东亚国家的精英与大众在发展意愿上取得共识。 将新兴工业国家的迅速崛起归因于排除了政治干扰的行政官僚机构的理论观点，在一段时间里面产生了广泛的影响，然而学术界对其解释力的质疑也从未停止过。卡尔·克拉克的研究表明，“发展型国家”的理论在解释东亚奇迹时只有有限的适用性，“仅仅有一个全身心致力于工业化和社会变革的强大政府很显然不能保证目标一定能够实现”④。其实，“发展型国家”理论的问题并不是解释力大小或者适用性高低，而是在于此种理论存在严重的研究缺陷和逻辑陷阱。 具体而言，表现在以下四个方面，首先，从行政官僚机构的视角解释新兴工业国家的发展，实际上导致了贬低甚至否定政治体制重要性的后果，似乎政治体制在新兴工业国家的崛起中没有发挥作用；其次，由于新兴工业国家的政治体制都不是西方的自由民主体制，并且在这些国家崛起的过程中没有发挥作用，那么新兴工业国家的政治体制就缺乏正当性，迟早会被自由民主体制取而代之；再次，解释对象仅仅局限在了经济发展的范围内，没有从更为广泛的国家治理水平的角度来观察新兴工业国家之间的差异，并且探究背后的原因；最后，“发展型国家”的理论对于研究对象缺乏长时段的观察，它只是聚焦于20世纪60至80年代的经济崛起，但是对于20世纪90年代以来新兴工业国家发生的巨大分化以及变异则视而不见。 如果研究者放宽时间界限，从国家治理的角度来重新理解新兴工业国家的崛起、分化和变异，那么就不难发现政治体制的重要性，可以说政治体制的能力是决定新兴工业国家能否持续发展和最终崛起的根本原因所在。新兴工业国家的最终崛起并非仅凭经济发展就能自动实现，它必须在持续发展的过程中同时解决好公共秩序、公共利益、公民权利等问题，换言之，国家治理的水平才是衡量新兴工业国家最终崛起的尺度。所谓国家治理就是指包括政党、政府、社会团体、民众等行动者在内的政治主体，为了维护公共秩序、增进公共利益、改善公民权利而对公共事务进行管理的过程。国家治理必须构建国家与社会之间的相互支持关系，而国家与社会之间相互支持关系的形成取决于政治体制的能力，因此政治体制的能力也是导致新兴工业国家在当下的国家治理水平出现重大差异的根本原因所在。 近年来的学术研究也为政治体制的能力与国家治理水平之间的因果联系提供了越来越多的经验证据。朱云汉和张佑宗对东亚新兴工业国家的民主治理展开的动态调查表明，导致这些国家的民主治理水平低下的两个重要原因在于，一方面缺乏强烈支持民主规范和程序的政治精英以及政党，另一方面缺乏公民参与的健全机制和惯例。⑤达龙·阿塞莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊运用历史比较分析的方法，细致地考察了当今世界上国家之间巨大贫富差距的根源，他们的结论认为政治制度的差异才是关键所在，也就是说，实现政治集权和国家权力在社会之中多元化分布的包容性政治制度，是一个国家能够在长时段的历史进程中持续发展和保持繁荣的根本原因。⑥据此可以推断，政治体制在新型工业国家的发展过程中并不是无足轻重的，真实的情况应该是，政治体制的能力是决定新兴工业国家成败的关键条件，新兴工业国家要想取得并维持良好的治理效果，必须具备强大的政治能力。⑦ 本文的基本主张是，政治体制对于理解新兴工业国家的发展来说是至关重要的，新兴工业国家具备的也并非如大多数西方学者所认为的那样都是缺乏能力的政治体制，事实上政治体制的能力或者说政治能力方面的差异是导致新兴工业国家在20世纪90年代发生分化和变异的根本原因，因此政治能力也是新兴工业国家取得良好治理水平、实现最终崛起的决定性因素。围绕上述基本主张，本文的论述将分为三个部分展开，首先，在对政治能力的内涵进行界定的基础上，区分出政治能力的十种类型，其次，探究政治能力与国家治理水平之间的因果联系，最后，对人民民主体制和自由民主体制的政治能力进行比较分析。 二、政治能力的内涵与类型 政治体制的能力或者说政治能力，是指控制、分配以及操作政治权力的组织、程序、规则、行动者，在构建国家与社会之间的相互支持关系时表现出来的状态以及取得的效果，换言之，政治能力的实质内容在于约束国家的力量、平衡社会内部的结构、重塑国家与社会各自的立场、调整国家与社会之间的关系。政治能力具体体现在协调社会冲突、维护政治秩序、凝聚社会共识、增进公共利益、改善公民权利等过程之中。根据现代政治生活的基本经验，我们可以区分出十种主要的政治能力，它们分别是协商能力、政治吸纳能力、建制能力、政治动员能力、霸权制造能力、合法性生产能力、战略规划能力、适应性革新能力、抗拒风险能力、利益整合能力。当然，这并不等于说任何政治体制都具有上述十种政治能力，它更多是对政治体制的能力进行的理想类型式的概括，但是如果一种政治体制具备了上述十种政治能力，那么此种政治体制必然是具有强大生命力的，并且能够在当今世界的政治竞争中发挥极为重要的作用。 在国家治理的过程中，不同的行动主体往往有着不同的利益，故而对于公共事务的管理和公共利益的界定持不同的主张，这就需要借助协商以缩小分歧和凝聚共识。所谓协商能力就是政治体制在调节冲突、制造共识、做出承诺方面发挥的作用，由于协商过程主要发生在组织化的精英之间，因此协商能力就集中体现在政治体制能否提供精英妥协的空间。现实政治生活中的协商，既可以依托政治体制进行，又可以非正式的进行，但是“协商过程越是依托正式的政治体制进行，协商能力就越强。一方面是因为协商过程有明确的达成共识的规则，另一方面是得到政治体制保障的协商，赋予精英群体在未来协商中能够获得利益满足的预期”⑧。衡量政治体制协商能力的基本标准是精英愿意在多大程度上通过政治体制进行协商，以及政治体制能够为精英提供多大的妥协空间。 协商是在组织化精英之间进行的，这就意味着政治体制必须首先将组织化精英吸纳到政治体制内部，否则组织化精英就不能依托政治体制进行协商，因此政治体制的协商能力必须以政治吸纳能力为基础。政治吸纳能力就是指政治体制将重要的精英群体转化到体制内部的能力，政治吸纳能力反映了政治体制的包容性，也就是它能够容纳持不同利益主张的精英的程度。政治体制越是能够包容不同类型的精英，政治体制的吸纳能力就越强。在国家治理的过程中，伴随着国家与社会关系的不断调整，社会成员的利益诉求将重新定位并大致按照社会分层的格局聚集，代表他们利益诉求的精英群体也随之出现。一般而言，这些新出现的精英群体最初都是处在政治体制之外的，如果政治体制不能够将新出现的精英群体吸纳到体制内部，那么这些精英群体将成为挑战体制的力量，但是如果政治体制能够将其吸纳，那么政治体制将获得更为广泛的社会支持。 当政治体制对不同类型的精英进行吸纳时，它必须确保一点，这就是政治体制不至于吸纳了新的精英而发生根本性改变，换句话说，政治体制对于新的精英的吸纳是以新的精英对政治体制的认可为前提的，而新的精英能否认可政治体制则与政治体制的建制能力密切相关。建制能力是指政治体制在塑造、引导乃至规定社会力量方面展现的作用，尤其是指政治体制在塑造、引导和规定新的精英群体时发挥的作用。建制能力实际上是政治体制的约束机制和自我维持机制，具体而言，政治体制要将参与到政治体制中来的精英塑造成某种状态以适应政治体制的需要，或者说只有当精英遵守政治体制的基本规则时才能参与到政治体制中来，也只有如此政治体制才不至于因为不断吸纳精英而发生根本性变化。由此可见，衡量政治体制建制能力的标准是政治体制的基本规则在不断吸纳新的精英时维持稳定的程度。 政治动员能力是指政治体制为了实现特定的目标，借助一定的激励机制引导社会成员为特定目标的实现而贡献力量、团结协作的能力。借用亚历山大·格申克龙的话语，政治动员能力就是要确立社会成员对于政治体制树立的目标的信心。“要想在落后的国家中冲破停滞的壁垒，唤起人们的希望，将他们的精力投入于经济发展，下一剂猛药将比保证更好的资源配置甚至更低的面包价格更迫切。在这样的条件下，甚至商人，甚至一流的富于冒险和创新精神的企业家，也需要一种比高额利润预期更为强有力的刺激。为了摆脱重重的陈规与偏见，所需要的是信心，而信心——用圣西门的话说——也就是相信，黄金时代不在人类的过去，而是在人类的未来”⑨。政治动员能力并不是政治体制简单争取社会成员支持的能力，而是政治体制通过将社会成员吸引到实现共同目标的轨道上来，从而在不断实现目标的过程中和对于未来形成明确预期的基础上，将政治体制与社会成员高度融合在一起的能力。 社会成员对于政治体制树立的目标的追随，是在价值观念的影响下进行的，但是社会成员秉持的价值观念并非是自发生成的，而是在政治体制的灌输之下逐渐习得的。政治体制向社会成员灌输价值观念的过程就是霸权制造，安东尼奥·葛兰西指出，霸权就是文化和意识形态上的领导权，任何政治体制在行使国家权力的同时必须行使文化和意识形态上的领导。⑩所谓霸权制造能力就是政治体制借助司法体系、学校、大众媒体，将自身的基本原则转化为主流价值观念和持续不断的将主流价值灌输给社会大众的能力。主流价值相对于其他价值所具有的优势，是衡量霸权制造能力的基本标准。不言而喻，霸权制造能力致力于为社会成员提供一套据此做出判断的政治规范，从而在社会成员的思想世界中也建立起政治秩序，这就是政治体制的心理基础。 霸权为政治体制的合法性生产提供了前提，但是合法性并不能依靠主流价值自动获得，事实上政治体制的合法性更多地取决于政治体制改善公民权利的绩效。正如博·罗斯坦所言：“政治合法性的主要来源是政治体系的输出面，和政府质量有千丝万缕的关联。在行使政治权力时，没有腐败，没有歧视，也没有其他违背公平原则的行为，政治合法性就可实现”(11)。所谓合法性生产能力就是指政治体制通过保障政府质量，从而在改善社会大众的公民权利状况方面发挥的作用。由于社会成员同政府之间发生联系的频率很高、时间很长，廉洁、高效、积极回应社会成员利益诉求的政府将直接决定公民权利的状况，因此社会成员就将政府质量作为认识政治体制的最重要途径。如果说霸权是在为合法性生产提供价值体系，那么合法性就在为霸权制造提供物质基础，因为“霸权只有建立在物质基础上才能维持”(12)。保障和改善公民权利是社会成员参与政治生活的落脚点，衡量政治体制合法性生产能力的基本标准自然是公民权利获得保障和改善的程度。 现代国家的治理处在复杂的国际与国内环境之中，全球化进程的不断推进更是使现代国家步入了彼此激烈竞争的轨道，并且全球化进程包含的发展机遇和潜藏的风险挑战，给现代国家的治理带来了很大的不确定性，这就需要现代国家制定相应的国家发展战略以应对全球化给国家治理带来的挑战。所谓战略规划能力就是指政治体制分析和理解国家治理在全球化时代面临的机遇和限制，并且据此开展目标排序、资源准备、制度设计、利益配置等方面的工作所取得的实践状态。战略规划能力对于全球化时代的国家治理来说尤为重要，其实质是政治体制对全球化进程的驾驭和对未来发展空间的开拓。衡量政治体制的战略规划能力的标准是政治体制是否确立了一个长期的战略目标，并且政治体制能够推动这个战略目标在国家治理中逐步推进。 全球化进程的不确定性不仅要求政治体制具备战略规划能力，而且需要政治体制具备适应性革新能力。所谓适应性革新能力就是指政治体制面对环境的变化以及由于环境变化造成的重大挑战，通过机制创新、制度调整、关系重构等方面的努力，从而有效的应对挑战和不断提升解决新问题的能力。任何政治体制都是在一定的环境之中运转的，需要跟随环境的变化而自我完善和发展，由于全球化进程时常导致政治体制运转的环境发生重大变迁，如果政治体制不能适应环境变迁的重大挑战，那么很可能引发国家治理失败甚至政治体制崩溃的结果，因此冷静分析环境变迁的调整、积极学习其他政治体制应对环境变迁的经验、科学总结政治体制与环境变迁互动的规律，是政治体制的适应革新能力的基本内容。衡量适应性革新能力的基本尺度是政治体制实现累积性改进的程度。 虽然政治体制具备了战略规划能力和适应性革新能力，但是并不能完全消除政治风险发生的可能性，这一方面是因为未来的巨大不确定性往往超出了任何政治体制的理性认知范围，另一方面则是因为政治体制内部的结构性安排也可能成为引发政治危机的根源，因此政治体制需要抗拒风险能力。所谓抗拒风险能力就是指政治体制在遭遇风险或者危机时表现出来的韧性程度，其实质内容在于政治体制在分散危机和再分配风险方面所取得效果。戴维·赫尔德认为，由于理性不足和政府超载等原因，政治危机已经成为现代国家治理过程中的经常发生的现象，这就需要政治体制集中重要的资源以实现危机的再分配，也就是将风险分散化和转移到哪些对于政治体制来说不具有重要性的群体身上。(13)衡量抗拒风险能力的基本标准是政治体制经受不同类型重大挑战的次数。 社会分层使得社会成员对于利益问题产生了不同的立场和主张，于是形成了当前利益与长远利益的矛盾和局部利益与整体利益的冲突，协调社会成员之间的利益冲突就成为了现代国家治理过程中的关键议题。协调社会成员之间的利益冲突就需要利益整合能力，这就是通过构建和推进公共利益为社会成员提供一个重新界定自己利益的参照物，从而在当前利益与长远利益之间和局部利益与整体利益之间实现平衡。所谓利益整合能力就是政治体制建构和实现公共利益的能力，政治体制与公共利益天然地联系在一起，如塞缪尔·亨廷顿所言：“没有强有力的政治制度，社会便缺乏去确定和实现自己共同利益的手段。创建政治制度的能力就是创建公共利益的能力”(14)。如果政治体制不能代表公共利益，那么政治体制就失去了利益整合能力，所以衡量利益整合能力的基本标准就是政治体制能够在多大程度上推进公共利益的实现。 政治体制的协商能力、政治吸纳能力、建制能力、政治动员能力、霸权制造能力、合法性生产能力、战略规划能力、适应性革新能力、抗拒风险能力、利益整合能力，都是在现代国家建设的进程中逐渐发展起来的。现代国家建设必须有效地解决包容问题、整合问题、合法性问题以及持续问题，而政治体制的十种能力正是在有效地解决包容问题、整合问题、合法性问题以及持续问题的过程中形成的，并且以相互组合的方式凝聚了解决上述问题的合力。政治体制的十种能力体现了国家与社会之间关系的具体性质，它们既是现代国家建设的结果，又是进一步推进现代国家建设的基础和提升国家治理水平的关键资源。 三、政治能力与国家治理 国家治理是政党、政府、社会组织以及公民，为了维护公共秩序、增进公共利益和改善公民福利，通过协商合作的方式管理公共事务的活动与过程的总和，国家治理的最终结果取决于国家与社会之间关系的具体性质，只有当国家与社会之间形成了相互支持的关系时，国家治理才能取得良好的结果。政治体制是具体安排国家与社会之间关系的制度安排，在马克思看来，政治体制无非是国家与社会的相互协调。(15)政治体制与国家治理之间因果关系，实际上是由政治体制所具有的调整国家与社会之间的具体关系的能力建立起来的。20世纪50年代以来世界各国国家治理过程所经历的转折与起伏，以及世界各国国家治理水平在今天所呈现出的差异，都是由不同性质的国家与社会关系决定的，而国家与社会之间的具体关系则是由政治体制或者说政治体制的能力决定的。质言之，政治体制所具有的能力方面的差异，决定了国家治理过程和结果的差异。 政治体制与国家治理之间存在的因果联系在近二十年的学术研究中重新得到了重视，其基本立场是检讨过去从行政官僚体制的能力解释国家经济发展的路径，转而将国家发展过程与结果的差异根源指向政治体制。布鲁斯·梅斯奎塔和希尔顿·鲁特的观点就是其中的代表，他们认为国家繁荣的关键“在于建设一种能够激励政治领导者致力于公民福利的政治制度”(16)。达龙·阿塞莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊新近发表的成果更是将政治体制与国家治理之间关系的研究向前推进了一大步，他们认为国家兴衰的根源就在于政治体制方面的差异，但是政治体制并不是直接决定国家兴衰的，而是通过决定经济体制间接决定了国家兴衰的。具体而言，实现了政治集权和国家权力在社会之中多元化分配的包容性政治体制，是一个国家走向持续繁荣的根源所在，而以权力垄断和专横为主要内容的汲取性政治体制则是导致国家失败的根源所在。(17) 如果只是指明政治体制与国家治理之间存在某种因果关系，特别是主张政治体制的类型或者性质决定了国家治理过程及结果的差异，那么很可能导致意识形态色彩很浓的结论，这就是说自由民主体制将会带来良好的国家治理，而国家治理的失败恰是由于特定国家的政治体制没有选择自由民主体制的缘故，因此自由民主体制取代非自由民主体制即民主转型将是不可避免的结果。20世纪90年代出现的第三波民主化的高潮，在很大程度上同西方学术界鼓吹的自由民主体制将带来国家繁荣有着密切关系。其实，作为一种学术研究范式的民主转型在问题意识上存在严重的缺陷，建立自由民主体制的条件并没有在民主转型的问题意识中得到反映，这些条件之间的逻辑关联就更没有获得清楚的解答。(18) 本文的基本主张认为政治体制确实同国家治理存在着因果关联，但是这种因果关联并不是由政治体制的类型或者性质决定的，而是由政治体制的能力决定的。政治体制在多大程度上有能力构建国家与社会之间的相互支持关系，直接决定了国家治理的过程与结果。现代国家要想取得良好的治理并不能由国家单独完成，而是必须由国家与社会相互配合才能不断改善国家治理的水平，现代国家治理的此种内在特性是由现代国家构建过程塑造的一系列问题共同决定的。查尔斯·蒂利指出，现代国家构建是从间接统治走向直接统治的历史过程，它始终贯穿着国家对社会的渗透和控制、社会对国家的反抗和约束。(19)如果国家与社会持续处在对抗状态，那么现代国家构建就会失败，因此必须对国家与社会之间的对抗关系进行限制和转化，从而寻求在国家与社会之间形成相互支持的关系。国家与社会之间的关系由对抗走向协调，需要有效的解决包容问题、整合问题、合法性问题以及持续问题，能够有效解决上述问题的国家才能称为现代国家。 现代国家所面临着包容问题、整合问题、合法性问题以及持续问题，需要政治体制具备协商能力、政治吸纳能力、建制能力、政治动员能力、利益整合能力、霸权制造能力、合法性再生产能力、战略规划能力、适应性革新能力、抗拒风险能力加以解决，只有当政治体制的能力有效地解决了现代国家面临的包容问题、整合问题、正当问题以及持续问题时，国家与社会之间的相互支持关系才能形成，国家治理才不至于出现困境或者危机，国家治理的水平才能在国家与社会相互支持的基础上持续改善。其实，政治体制的各项能力也正是在应对包容问题、整合问题、合法问题以及持续问题的过程中逐渐发展起来的。 首先，现代国家面临着包容问题。包容问题实际上就是现代国家需要不断削弱体制外的挑战性力量，从而扩大自身在社会之中的支持基础。现代国家在向社会进行渗透的过程中总是会遇到社会中某些群体的挑战，现代国家或者对挑战的社会群体进行压制，从而同该群体处在持续的冲突之中，或者对挑战的社会群体进行吸纳，从而将其转化为支持性力量，其中将异质性精英群体转化为支持性力量尤为重要。当然现代国家对于挑战性群体的吸纳并非是没有条件的；一方面挑战性群体需要遵守现代国家的基本规则，另一方面现代国家需要具备约束挑战性群体遵守规则的能力，一方面挑战性群体需要从现代国家获得地位保障和参政机会，另一方面现代国家需要为不同社会群体进行协商、达成妥协提供制度性渠道。由此可见，现代国家的包容问题要求政治体制必须具备一定的协商能力、政治吸纳能力和建制能力。 其次，现代国家面临着整合问题。整合问题就是要在分化和冲突越来越严重的现代社会中建立统一性，这里所谓的统一性就是共同目标和公共利益，换言之，现代国家需要借助政治动员的方式将社会成员引导到追求共同目标的轨道上来，并且要在此过程中努力调和社会群体之间的利益分歧，通过在增进公共利益的基础上满足改善公民权利的实际状况，进而不断巩固政治动员所建构的共同目标。整合实际上意味着思想观念与国家经济发展之间的相互配合，格申克龙在分析欧洲工业化时就认为：“在研究欧洲大多数国家快速的初始工业化时期当中，人们发现，并不难识别某些帮助促进发展进程的特殊的工业化意识形态：英国的自由主义，法国的圣西门主义，德国的国家主义，19世纪90年代俄国的马克思主义，所有这些看起来都在工业化进程中发挥了某种功能，并且发挥得相当好”(20)。因此，现代国家的整合问题需要政治体制提供强大的政治动员能力和利益整合能力，从而将不同的社会群体调动到实现共同目标和公共利益的轨道上来。 再次，同整合问题密切联系在一起是现代国家的正当问题。正当问题实际上就是社会成员在多大程度上会认可和支持现代国家树立的共同目标和公共利益，如果说社会成员对于共同目标和公共利益的判断是以一定的价值观念为指引的，那么正当问题就是要为社会成员提供判断得以做出的价值标准。诚然，价值观念需要灌输过程，社会成员是否将某种价值观念内化从而指引自己的思维过程，从根本上取决于社会成员是否相信某种价值观念，正当问题的关键就在于此。正当问题的关键实际上就是对合法性的信仰，马克斯·韦伯对正当问题的关键环节有过深刻的论述，他指出任何合法性都不可能构成统治的可靠基础，“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”(21)。现代国家要想唤起社会成员对于合法性的信仰，即让社会成员相信某种价值观念并根据此种价值观念判断统治的正当性，就必须要求政治体制发挥出霸权制造能力和合法性再生产能力。 最后，现代国家面临着持续问题。如果国家与社会之间的关系达到了相互支持的状态，那么国家和社会中的行动者就希望此种相互支持关系能够稳定下来，从而能够在国家治理水平的不断改善中满足各自的利益。国家与社会之间的相互支持关系要想持续下去的关键在于政治体制能够有效地驾驭环境发生的变化，特别是控制好国家和社会各自的变化给国家与社会之间的相互支持关系带来的冲击，这就意味着政治体制要发挥战略规划能力以预估环境变化的可能性并制定行动路线图，发挥适应性革新能力和抗拒风险能力以应对环境变化对国家与社会之间的相互支持关系造成的冲击。政治体制的战略规划能力、适应性革新能力以及抗拒风险能力对持续问题的解决，实际上是通过增强国家与社会中的行动者对未来的预期，进而开辟国家与社会之间的相互支持关系的发展空间。 总结而言，国家与社会之间的相互支持关系直接决定着现代国家治理的过程及结果，而要在国家与社会之间构建相互支持的关系，就必须解决包容问题、整合问题、正当问题以及持续问题，现代国家的政治体制的能力则是有效解决包容问题、整合问题、正当问题以及持续问题的基本途径，这就是政治能力与国家治理之间存在的因果联系。 四、政治能力的比较：人民民主体制与自由民主体制 政治体制的能力与国家治理之间因果关系的建立，意味着当研究者考察国家治理时必须对政治体制的能力进行深入分析。民主体制是当今世界大多数国家施行的政治体制，以中国为代表的人民民主体制和以欧美国家为代表的自由民主体制，构成了当代世界之中民主政治体制竞争的两种类型。由于20世纪下半叶世界政治形势的巨大反复和意识形态偏见的影响，西方学术界的主流观点认为人民民主体制并不符合民主规范，自由民主体制才是体现民主规范的唯一正统，自由民主体制正在不断扩大它的世界政治版图，也会在未来最终取代人民民主体制。但是中国在新世纪的迅速崛起以及欧美国家的衰落，促使学术界重新冷静的理解人民民主体制和自由民主体制，撇开意识形态偏见的影响，从政治能力的角度对人民民主体制和自由民主体制进行细致的比较分析，就是一项有着重要学术价值的工作。 王绍光对人民民主体制和自由民主体制的比较分析很有启发性，他认为人民民主体制的性质是代表型民主，而自由民主体制的性质是代议型民主。具体而言，代表型民主建立在长期稳定的民心基础之上，而代议型民主则建立在短暂的民意基础之上，代表型民主关注的是政治体制是否反映了人民的基本需求，也就是政治体制的代表性，而代议型民主关注的是政治体制是否具有竞争性，也就是议员是如何产生的，因此代表型民主是偏重内容的实质性民主，而代议型民主则是偏重程序的形式民主。(22)在王绍光看来，民主政治体制的关键在于政治体制要持续地回应人民的客观需求，也就是说民主体制要致力于不断改善公民的社会与经济权利，但是自由民主体制却将民主改造成为人民挑选统治者的规则和程序，政治体制对于人民利益诉求的回应则在不同政党的竞争性轮换中被稀释掉了，因此自由民主体制实际上脱离了民主政治体制的本质涵义，人民民主体制则抓住了民主政治体制的关键，并且人民民主体制也符合中国历史进程中形成的民生传统，这就是为何中国老百姓对于中国政府的支持度一直很高的缘故。(23) 中国在过去几十年时间里实现了经济快速发展、国民生活水平显著改善、社会秩序长期稳定、福利制度逐渐完善、国家治理体系持续改进，这些事实确实能够支持人民民主体制能够比自由民主体制更好地代表人民的客观需求、回应人民的社会与经济权利的结论，导致此种局面的基本原因在于人民民主体制有着强大的政治能力。当然，仅仅笼统的指出人民民主体制比自由民主体制有着更为强大的政治能力是不够的，我们需要从十种政治能力的角度具体的考察人民民主体制和自由民主体制在政治能力方面的差异。 协商能力取决于政治体制实现精英妥协的程度，如果政治精英能够以组织化的方式在政治体制中围绕国家治理取得共识，那么政治体制就具有高协商能力。人民民主体制和自由民主体制都有较强的协商能力，但是人民民主体制有着共产党领导的多党合作和政治协商制度，因此伴随着多党合作和政治协商制度的完善，人民民主体制将逐渐获得比自由民主体制更为强大的协商能力。在政治吸纳能力方面，人民民主体制曾经一度落后于自由民主体制，但是进入新世纪以后，共产党开始着力扩大自己的阶级基础和群众基础，这就是将人民的范畴从社会主义劳动者扩大到社会主义建设者，从而使得伴随市场化改革形成的新社会群体都被纳入了政治体制的轨道，因此人民民主体制的政治吸纳能力得到了增强。人民民主体制和自由民主体制都有着较强的建制能力，因为它们都没有为了吸纳新的精英群体而对政治体制进行根本性改造，这就说明人民民主体制和自由民主体制都发挥了约束精英的动机、重建精英的激励机制的作用。 在政治动员能力和利益整合能力方面，人民民主体制有着明显的优势。共产党按照民主集中制的原则建立了发达的组织体系，人民民主体制正是凭借共产党的组织体系获得了强大的政治动员能力，与此同时，人民民主体制确立了国家富强和民族复兴的国家目标，并且通过这个国家目标实现了社会成员之间的利益整合。同样重要的方面在于，共产党坚持推行和不断创新群众路线，从而将共产党的组织体系与国家目标紧密联系起来，也就是说实现了政治动员能力与利益整合能力的联合。张静就指出：群众路线的本质原则是“寻求党群利益的一致性。这些‘利益’具有经济(果实再分配)、政治(选择和监督权设置)，以及社会(地位结构变化)内容。我们可以看到，经由群众路线，党不断改变和约束自己的基层组织，来谋求二者的一致性，并随时根据群众的反应调整偏差”(24)。可以说，共产党的群众路线实践，一方面是在不断激活政治动员能力和利益整合能力，另一方面则是将政治动员能力和利益整合能力有效衔接起来以形成合力。 自由民主体制在霸权制造能力方面占据了优势，它成功地将自由民主体制的原则转换成为普世价值，一方面借助第三波民主化浪潮向世界各地传播普世价值，另一方面也借助普世价值为自由民主体制扩张其政治版图而造势，此种局面给人民民主体制造成了很大的竞争压力。就合法性生产能力而言，人民民主体制和自由民主体制不相上下，人民民主体制通过不断改善人民的社会与经济权利和始终代表人民的客观需求而实现合法性的生产，自由民主体制借助竞争性选举的方式完成了合法性的生产。其实，人民民主体制的合法性生产能力应该处在更高的水平，但是由于人民民主体制的霸权制造能力弱于自由民主体制的霸权生产能力，所以对于人民民主体制在代表民心和改善社会与经济权利方面取得的效果的理解和判断，一直受到来自西方世界的价值观念和话语系统的影响，或者说几种不同的价值观念在争夺中国人民的思想世界和判断标准，因此自由民主体制的霸权优势制约了人民民主体制的合法性生产能力的充分发挥。 在战略规划能力方面，人民民主体制比自由民主体制有着明显的优势。自由民主体制的政党轮流执政激励执政精英为了选票而拘泥于短期利益，并且政策效果往往带有滞后性，长期政策的绩效往往难以评估，这就限制了自由民主体制治国理政的时间视野。(25)共产党长期执政使得人民民主体制获得了长远的时间视野，并且中国的后发地位使其能够汲取欧美国家的经验教训，故而进一步拓展了人民民主体制时间视野的宽度，所以时间视野的差异决定了自由民主体制难以具有比肩人民民主体制的战略规划能力。人民民主体制和自由民主体制都具有很强的适应性革新能力，普选权和福利制度就是自由民主体制适应性革新能力的集中体现，而市场经济体制的引入则证明了人民民主体制具有很强的适应性革新能力。从20世纪的历史经验来看，自由民主体制和人民民主体制都具有很强的抗拒风险能力，自由民主体制经受住了世界大战和法西斯主义的挑战，而人民民主体制则经受住了十年内乱、东欧剧变和西方推动的民主化浪潮的挑战。当然，伴随着中国的崛起和美国的衰落，人民民主体制和自由民主体制的抗拒风险能力将经受更为严峻的挑战。 国家治理的水平是衡量政治体制能力的最终尺度，新近出现的国家治理指数成果也在一定程度上佐证了人民民主体制与自由民主体制在政治能力方面的差异。通过对交通、通信、政治稳定、教育、就业、医疗、群体平等、信息公开、程序公正、创新投入、环保等23个具体指标的测量，可以发现，实行自由民主体制的国家并没有表现出高度趋近的国家治理水平，无论是成熟的自由民主国家还是新兴的自由民主国家，它们的国家治理水平都存在着明显的差异性，而实行人民民主体制的中国国家治理水平不仅没有落后于新兴自由民主体制，而且同运转于欧美国家之中的成熟自由民主体制相比，也不存在较大的差距，事实上中国同欧美发达国家共同处在高水平国家治理的国家行列。(26) 由于国家治理指数的测量并没有将经济增长率、经济增长对于世界经济的贡献、减少贫困、保障制度覆盖面同人口规模比、国家规模和国家发展阶段决定的国家治理的难度系数等重要指标纳入分析体系，所以欧美发达国家国家治理的总分值和排名占据了很大的优势，而中国国家治理的效果在测量体系中并没有得到充分的展现，这就是说中国国家治理的总分值和全球排名尚有进一步提升的空间。如果考虑到中国国家治理的水平是在更短时间里、面临着更大的国际竞争、建立在更落后的历史基础之上，那么我们可以推论说，中国同欧美国家在国家治理水平上的趋近证明了人民民主体制有着比自由民主体制更为强大的政治能力。 总结而言，通过对人民民主体制和自由民主体制的政治能力的比较分析，我们可以跳出意识形态偏见的约束，从而获得有关人民民主体制和自由民主体制的新知识。无论是从十种政治能力具体比较的结果来看，还是从国家治理水平初步测算的结果来看，都难以得出自由民主体制优于人民民主体制的结论，事实上正好相反，人民民主体制有着比自由民主体制更为强大的政治能力，这是中国国家治理水平持续改善的关键。而且从更长远的眼光来看，政治体制能力的比较分析将有助于我们客观和冷静地认识人民民主体制和自由民主体制之间的政治竞争。
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