公共物品提供主体的多元化——兼谈政府职能的让渡与拓展，本文主要内容关键词为：政府职能论文,主体论文,物品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、理论界对公共物品供给方式的观点演变
对于公共物品的研究，到目前为止，西方学术界形成了两大分支：一种为主要研究政府如何通过设置最优的征税制度来为公共物品的生产融资，以使税收造成的扭曲成本最小，同时分析公共物品政府生产的均衡条件；另一种为则对政府是公共物品的最优提供者这一观点进行了重新审视，分析是否存在着公共物品的其他提供方式，这些方式存在的前提是什么、效率条件是什么。西方在经济学发展史上，P·萨缪尔森是现代福利经济学中公共物品理论的奠基人。1954年，P·萨缪尔森发表了一篇著名的论文《公共支出的纯粹理论》，该论文给出了公共物品的经典定义。根据P·萨缪尔森的定义，公共物品具有两个特征：非排他性和消费上的非竞争性。近几十年来，西方学者围绕公共物品的提供、需求以及搭便车问题，对公共物品理论作了进一步的阐述，其研究主要集中在两方面：公共物品的分类及供给方式。
关于公共物品的供给方式，不同时期的学者有不同观点，以P·萨缪尔森为代表的福利经济学家认为，由于公共物品非排他性和非竞争性的特征，以及考虑社会公平、公正等问题，通过市场方式提供公共物品，实现非排他是不可能的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率，导致市场在提供公共物品时存在着失灵现象，加之公共物品的思想起源于对政府职能的讨论[1]，所以传统的观点认为政府是公共物品最好的提供者，公共物品也只能由政府来提供，新福利经济学家还从理论的高度论述了政府提供公共物品的必然性。在实践中，几乎所有的国家和地区都接受了上述观点并把政府视为公共物品的当然提供者[2]。比如计划经济时代的中国，政府不仅提供全部的公共物品，也提供了所有的私人物品，虽然这样的格局从1978年开始有所改变，政府逐渐地从私人物品的提供领域中有效退出，但政府全包全揽的情况在公共物品的提供领域中基本没有改变，各级政府仍然是各种公共物品的主要提供者。
从20世纪60、70年代以来，随着福利国家危机的出现，一批主张经济自由的经济学家纷纷开始怀疑政府作为公共物品唯一供给者的合理性，戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人或从理论或从经验方面论证了公共物品私人供给的可能性。关于公共物品由第三部门供给的理论则出现在20世纪70年代以后，具有代表性的就是由美国奥斯特罗姆教授提出的“多中心理论”。（注：多中心理论是由美国印弟安纳大学政治理论与政策分析研究所的奥斯特罗姆教授夫妇，通过对局部公共事务（如警察服务、池塘资源管理）治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年实证研究，运用制度理性选择学派的观点提出的。多中心理论认为，利维坦或私有化均不是公共事务治理的唯一有效的解决方案，应当在政府与市场之外寻求的新路径。该理论提出，通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的“多层级政府安排”（具有权力分散和交叠管辖的特征）、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。）
在西方国家，政府提供公共物品的决策是一种政治性决策，它倾向于反映“中位选民”(median voter)的偏好。这样，政府在提供公共物品问题上就会受到诸多条件的限制，正是这些限制为非政府组织的出现提供了契机。总的来看，政府公共物品的限制表现在五个方面：(1)种类限制(categorical constraint)[3]。政府提供的服务和公共物品总是普遍的、统一的(universal and uniform)，有特别偏好的公众的要求无法得到满足，这就为非政府组织的产生创造了空间；同时，政府的能力有限，只能在小范围进行新项目的试验，为了达到服务全体公众的目的，非政府组织可以进行补充[4]；(2)多数限制(majoriatarian constraint)。对于公共物品和政府的施政存在着多种多样的看法，当政府遵循多数原则的时候，另外的少数便留给了非政府组织负责回应；(3)时限(time horizon)。在短暂任期的限制下，政府官员仅倾向于关注短期问题和结果；而长期的社会问题的解决和关注则留给了非政府组织；(4)知识限制(knowledge constrain)。政府为了获得政策决策需要的信息、观点和相关研究，鼓励建立非营利的研究中心和机构；(5)规模限制(size constraint)。政府机构需要非政府组织作为协调机构，发挥政府与公民个人（之间）的纽带作用；因为庞大的政府机构使得一般市民难以直接接触[5]。
根据公共选择和政策分析学者的观点，导致公共机构提供公共物品低效率或者官僚机构低效率的主要原因有：一是公共物品估价或评价上的困难。官僚机构提供公共物品所追求的是社会效益，而非经济效益，社会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法和技术；二是公共机构尤其是政府机构部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制；三是政府机构及其官员缺乏追求利润的动机。政府机构的活动一般不以赢利为目的，而以实现政策目标为主，因而政府许多活动大都不考虑成本，即使要计算成本也很难从量上进行精确的计算；四是监督机制的缺乏。在市场经济中，政府是非市场组织，因而市场中存在的各种经济约束对政府大多失效。“政府失灵”理论解释了非政府组织作为市场和政府之外的制度形式存在的必要性；公共物品的性质使得某些物品、公共服务由部分企业或非政府组织提供比由国家提供有效。“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人”，因此“应当认识到既存在市场失灵，也存在着政府失灵”[6]。
二、政府职能的让渡和拓展理论分析
职能，即职责和功能，泛指人、事物、机构的作用。政府职能，是政府在一定时期内，根据国家和社会发展需要而承担的职责和功能，它反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。长期以来，中国政府是一个全能主义政府或者是中心主义政府，权力很大，什么都管，这种政府主导型的管理方式已经日益不能适应国内外环境的需要，必须转变政府职能。在这里，我们首先分清政府职能转变和政府职能转移的区别。
政府职能转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行使职能方式的转变、政府职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革。
政府职能转变的内容有以下三个方面：一是政府职能的外部转移，即政府与企业、其他非政府组织之间发生的职能重新调整和组合。按照市场经济的要求，政府将不应属于自己的职能交还给企事业单位以及非政府组织，防止政府职能的“越位”，同时将属于自己的职能收归政府所有，避免政府职能的“缺位”。通过政府职能的外部转移，明确政府“能做什么，不能做什么”，“该管什么，不该管什么”，这是政府职能转变的基本出发点。二是政府职能的系统转移。政府职能的内部转移，即政府系统内部纵向层级之间和横向部门之间的职能配置和划分。职能的设计、配置、分解，要遵循权责一致的原则。三是行政管理方式的转变。行政管理方式，即政府行使职能的方式，包括工作方式、工作作风、运作程序等各个方面。政府行政管理方式的转变，就是按照市场经济的要求，将传统计划经济体制下的单一行政手段，转向综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段[7]。政府职能发生变化，行使职能的方式必将发生变化。从上述政府职能转变的三层意思可以看出，政府职能转变包括政府职能的外部转移和内部转移。政府职能转移是实现政府职能转变的方式和目的。只有政府职能真正转移出去，才能实现政府职能的转变。
政府职能转移的外部条件就是让社会内在力量充分地生长，或者说，政府就是要培养社会自有的力量。在中国入世和市场经济日趋完善的条件下，政府应当培育和发展非政府组织、行业协会等。可以断言，政府职能“外移”条件成熟之日，就是政府职能转变成功之时。所谓政府职能的让渡和拓展，是指政府与企业、其他非政府组织之间的职能重新调整和组合。职能重新调整和组合的总体思路是：把政府职能的重点逐步转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把不应由政府行使的职能逐步转向行业协会、企业、城乡社区和非政府组织等。换句话说，政府的基本职能，是当好“掌舵者”和“监管者”，其他职能“外移”给市场、社区、中介组织。这就告诉我们，政府职能的“外移”条件是非政府组织的崛起和社区自治功能的完善，使之能够承担政府“外移”的部分职能。
三、西方新公共管理运动对我国公共物品提供的影响
20世纪70年代以来发达国家在公共物品提供领域中的创新，给解决政府在提供部分公共物品“失灵”问题上提供了很好的思路。除了政府直接组织公共部门提供公共物品外，政府还可以利用市场力量间接地提供公共物品，与此同时，第三部门的蓬勃发展也提供了大量社会所需的公共物品。了解和吸收西方国家公共行政管理改革的实践，对于治理结构的完善和我国政府职能的让渡和拓展的实践具有重要意义。
所谓的“治理结构”，指的是参与治理过程的各个主体（包括政府、社会、企业乃至个人）之间的权责配置及相互关系。由于“市场失灵”与“政府失灵”的存在，传统上的“市场—政府”二分模式，已经不能满足公共事务管理的需要。在西方新公共管理思潮的影响下，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础产业中便可进行改革。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。此外，还可以发挥非政府组织的作用。
（一）政府必须提供的公共物品范围
供应公共物品是政府的重要职责，但政府不可能、也不应该供应所有的公共物品，界定政府供应公共物品的范围十分重要。政府应该供应那些公共物品呢？在经济文献中我们可以见到一些案例研究，不过见到更多的是对政府提供公共物品的必要性的论述，对于政府供应公共物品的范围却少有系统性的研究成果。虽然我们不可能罗列也没有必要开出该由政府供应的公共物品的清单，但完全有必要提出政府供应公共物品的范围的原则。武汉大学曾国安教授认为，政府所应供应的是符合以下条件的公共物品[8]：
1.公共性程度高的公共物品
公共性程度的高低可以用公共物品受益人或消费者的人数的多寡来衡量。一种公共物品的受益人或消费者人数越多，则其公共性程度越高，一种公共物品的受益人或消费者的人数越少，则其公共性程度越低。公共物品的公共性程度越高，其供应状况对社会生产和居民福利的影响越广、越大，保证其充分供应就越重要。因此，政府应该首先供应纯公共物品，因为影响所及是全体国民，然后随着政府能力的增长，再逐渐延伸至公共性程度较低的公共物品。公共物品的公共性的高低决定着政府供应公共物品的供应顺序。从历史上来看，政府供应的公共物品经历了一个由公共性程度最高到公共性程度逐渐降低的演化过程。在历史上，国防一直是各国优先保证供应的公共物品，然后是公共秩序，如果政府还有能力，再提供其他公共性程度较高的公共物品。
2.不宜或不应由非政府力量供应的公共物品
有许多种类的公共物品即使非政府组织能够提供，也不能由非政府组织来供应，这就是由那些非政府组织来供应可能会损害公共利益的公共物品。如国防物品，其公共性程度最高，若将其交由非政府组织供应，则可能会损害国家安全；再如立法和司法物品，若由非政府组织来供应，很可能会使其成为少数人牟取私利、损害大多数人利益的工具。诸如此类的公共物品都应由政府垄断供应，这是保证此类公共物品供应符合公共利益的必要条件。
3.非政府力量不愿意或无力提供且外部性大的公共物品
公共物品的非排他性程度越高，搭便车者一般来说会越多，市场力量和第三种力量会越不愿意提供。如传染病防治、基础科学研究，其具有很大外部性，排他不易，私人或企业一般不愿意提供此类公共物品。非政府组织则又没有能力提供此类公共物品，就会出现此类公共物品供应不足。
4.非政府力量没有能力提供和虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品
这类公共物品主要包括跨地区的道路、大江、大河的整治、桥梁、港口、消防设施等。这类公共物品由非政府组织供应，要么是供应不足，要么是利用不足。政府提供此类公共物品是使其得到充分供应和充分利用的必要条件。
以上所论是要确定政府供应公共物品的边界，即旨在说明政府应该提供哪些公共物品。然而政府实际能够提供哪些公共物品，则要受政府能力的限制。政府能力越强，所能提供的公共物品越多。因此，随着政府能力的增长，政府实际供应公共物品的范围会相应扩大，当然这种范围的扩大是有限度的，即不超出政府所应该提供的公共物品的范围。
（二）市场来提供部分公共物品
市场提供公共物品的理论依据：公共物品提供的经济发展观。正是由于公共物品的公共性会随着经济的发展而不断改变，公共物品与私人物品的边界就处于动态变化之中。当某些公共物品具有更多私人物品的性质时，市场就可以成为这种物品的有效提供者。因此应该重新审视公共物品只能由政府提供的传统观点，摒弃把政府作为公共物品唯一提供者的观念，用发展的眼光，根据公共物品公共性的程度及市场发展的水平，动态地选择提供者。这就是公共物品提供的经济发展观[9]。
政府利用市场力量来提供公共物品已经成为发达国家公共物品提供的重要途径。政府利用市场的一般做法是政府与私人部门签订合约，由私人部门管理和提供公共物品，但是政府拥有所有权。具体的形式包括：合约出租、政府购买、特许经营、政府经济资助、政府参股等方式。如政府拥有全部或部分股权，由私人企业经营，自负盈亏；在政府的监督下由私人资本通过投标取得政府特许的专利经营权来经营某项公共物品的生产和提供；政府经济补贴和资助等。
对于国防、军队、国家行政服务、法律、制度等纯公共物品以及优效型公共物品，应由政府独家来提供，对于自然垄断类的公共物品完全可以由政府与市场联合提供，政府通过合约的方式将这类公共物品的提供权授予某个企业。而对于诸如俱乐部类公共物品，可以完全由市场来提供。公共物品提供的经济发展观，是市场进入公共物品市场的理论依据，也是政府有计划地退出准公共物品提供市场、依靠市场间接生产公共物品的依据[2]。基于这种公共物品提供的经济发展观，可以建立一个有效的公共物品提供机制，根据不同的情况动态地选择不同的提供者。
（三）非政府组织在公共物品提供方面的作用
非政府组织(NGO)亦称为在企业——市场体制和政府——国家体制之外的“第三部门”或“非营利组织”(NPO)。它一般是指那些非政府的、非营利的、致力于公益事业的社会中介组织。20世纪80年代以来，他们在消除贫困、农村发展、教育、卫生保健、妇女儿童保护、扶持中小企业发展、赈济救灾、生态环境保护、人口控制、提供各种社会服务以及人道主义救援等方面，均扮演了不可或缺的重要角色。比如“自然之友”等环保组织对原始森林、长江源等的保护，中国青少年基金会开展的“希望工程”和“保护母亲河”等活动，在社会产生了积极影响。非政府组织兴起之后，接管了大量政府不再承担的社会事务，填补因政府能力不足而存在的“公益真空”，其活动范围涉及教育、扶贫、社会福利、环境保护等诸多方面。特别是在新的社会保障体系的建构上，非政府组织开启了巨大的社会资源网络，整合了分散于民间的社会资源，提供了大量价格低廉的服务给低下收入阶层，减轻了不少政府办“社会”的负担，促使政府职能渐趋专一化。同时，非政府组织的发展必将要求摆脱对政府部门的依附，谋求较高的自治性和独立性，非政府组织谋求自立和经历创新的过程，必将会带动政府职能的转变与创新，社会转型的步伐也会因此而加快。
公共物品的供给模式和供给主体不是一成不变的，而是随着公共物品的特性、经济发展水平、技术水平的变化而变化。在公共事务治理中，不存在政府、市场、社会的完全分野，他们的作用实际上是互补的，不能够把它们的关系分割开来。同时，从宏观上，政府作为国家公共权力的执掌者应当在公共事务治理中居于主导地位[10]。政府职能在让渡之后，应该把职能重点在宏观调控、社会服务、市场监管、全球公共事务治理等方面。没有政府对整个公共事务治理的主导权就难以保证公共事务治理的合理和有序运行。这是在推进多中心治理的过程中值得注意的一个根本问题。
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