发挥党组领导核心作用：运作模式与机制建设，本文主要内容关键词为：党组论文,运作模式论文,领导核心论文,机制论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党组领导核心作用的发挥，是实现党的领导，保证社会主义现代化建设协调稳步发展的重要环节。党的十六届四中全会提出：要“发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用”（注：《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，人民出版社2004年版，第18页。）。这是新时期发挥党的领导核心作用的重要途径和方式。
在实践中，“党组领导核心作用”如何发挥，笔者以上海市徐汇区为个案进行了深入调研。虽然区的层面和市的情况不尽相同，但因为区的工作更贴近基层和具有可比性，所以对其客观分析，对发挥地方人大、政府、政协三个党组的领导核心作用，更具有借鉴意义。
一、党组发挥领导核心作用的运作模式
按照中国共产党章程规定：“党组发挥领导核心作用”，其任务“主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作”。党章对三个党组的职能作了原则上的界定。在实际的运行中如何将其具体化，徐汇区三个党组的运作模式，为党组领导核心作用的发挥提供了多方位的思考角度。
(一)程序优先、对接辐射
党组根据区委有关方针、政策的总体要求，首先开党组会议，经过党组充分讨论酝酿、统一意见，提出具体的基本设想后，再提交人大常委会、政府区长和政协主席办公会议。如人大党组将区委的有关重大决策意向、人事提议，包括政府的财政预算、政府报人大的有关事项等都首先召开人大党组会议，达成共识后再提交常委会；同时要尊重人大常委会的决定。政府党组将区委的方针、方向，通过会议、决策等形式，形成思路和方案，在工作中予以深入贯彻；同时政府党组摈弃“等、靠、要”的思想，根据区政府工作情况，提出重大发展战略思路，主动争取区委领导。政协党组根据区委的总部署，提出政协工作年度安排的初步设想，并主动予以汇报，再根据区委意图加以调整，然后经常委会审议后施行；另外，主动加强与区委的联系，将区政协常委会向政协全会的报告，事先报送区委。经区委原则同意后，再提请政协常委会审议，交由全体会议讨论。这种程序上的优先和保证，不仅使党组成员能够及时领会区委精神，而且便于统一思想，使党组有更高的视角体现领导核心作用。
(二)职能落实、组织推进
如何将党组职能落实到人大、政府和政协的工作中，三个党组有如下一些方法和途径：
(1)人大党组坚持抓住四个方面：一是将区委的有关决策、主张通过法定程序变为有关规范或决定、决策。因为区人大没有立法权，所以这里主要体现的是，如何将区委的意图、主张转变为全体的意志。为此，人大党组必须准确把握区委有关改革、发展、稳定工作的决策意向，真正把“党的主张”融入到人大工作的指导思想之中，转化到人大有关决策的过程中，当然这也必须“严格依照法定程序”；二是支持人大依法履行国家权力机关的职能；三是领导好三支党员队伍，即对人大常委会组成人员中的党员，人大机关工作人员中的党员，人大代表中的党员进行引导教育，使每个党员能够在人大工作中发挥先锋模范作用；四是领导人大机关工作。
(2)政府党组通过政府各部门落实具体工作部署：一是保证将区委精神和区政府的经济建设与社会发展事业落到实处；二是通过政府工作流程再造，将“透明、高效、职业化”的公共政府建设落到实处；三是以加强公务员队伍建设为抓手，切实提高政府行政能力水平；四是发挥政府有关职能部门的作用，协作搞好社区党建和社区建设工作；五是加强工作检查与监督，切实将每项工作落实到位。
(3)政协党组在履行政协主要职能中发挥推进和保证作用，这一作用的发挥主要体现在两个方面：一方面按照区委的总体工作精神，结合政协工作，贴近实际、贴近社会、贴近委员，创造性地做好贯彻落实工作；另一方面又要把握政治形势，坚持正确政治方向，为政协工作的发展提出指导性意见。具体方法是：第一，引导政协委员全面履行政协三大职能，在提高委员对三大职能整体性和系统性的认识上下工夫；第二，对较薄弱的民主监督职能，集中更多精力予以调研，探索和推出新举措和新思路；第三，为区中心工作的大事要事出谋划策。
(三)桥梁纽带、情况沟通
人大党组在区委决策前，针对区委提出的重大问题，通过各种渠道和方式搞好调查研究，广泛了解群众的意见建议，透彻把握民情民意，为区委正确决策提供依据；在区委决策后，即在区委对重大问题的指导思想、方针和原则确定后，党组主要是贯彻党的意图，落实党的决策，特别在将区委的主张转变为人大的决议方面发挥好作用。
政府党组及时将经济建设和社会发展中的信息与问题与区委沟通，为加强区委对经济工作的领导，以及为区委制定经济社会发展方向提供情况和思路。
政协党组在加强党和各界人士的联系中发挥桥梁纽带作用，着重做好政协委员中的党外人士工作，主动与各民主党派、人民团体中的党外领导干部和其他负责人，以及无党派代表人士交知心朋友，认真倾听各界各方面意见；并制定了相应的制度，如恳谈会制度、信息发布制度、常委会扩大会议制度等，用制度构建起党联系各方人士的平台和通道。将一些重要的课题调研成果，报送区委和政府，主动沟通情况，为区委及时了解民情、集中民智、科学决策当好参谋。
(四)自身建设、模范引领
党组通过加强自身建设在工作中发挥模范引领作用，主要起四个模范带头作用：即带头抓好理论学习、带头做好本职工作、带头搞好作风建设、带头提高工作能力和水平，从中体现党组的形象，并起到良好的引领作用。如政府党组通过建立相关机制，抓好政府自身建设，保证政府权力运用的正确性。他们坚持“变权力政府为责任政府，变无限政府为有限政府，变管制政府为服务政府”；主动接受区人大和政协的法律监督和民主监督；坚持政务公开，自觉接受人民群众的监督；加强党组领导成员之间的相互监督，坚持每年两次的民主生活会等方法，在本职能部门中起模范带头作用。
从三个党组的履职情况，我们可以看到党组职能的同一性中包含着一定的差异性和各自的侧重点。这种差异性和侧重点是人大、政府和政协的各自不同职责所决定的，而同一性则是党组领导的共同要求和特性所决定的。
二、党组发挥领导核心作用的基本经验与特点
(一)基本经验
从以上徐汇区人大、政府和政协党组发挥领导核心作用的运行状况来看，如下一些经验值得我们借鉴，为进一步发挥党组领导核心作用提供思路。
1.结合本职，将党组领导核心作用落到实处。党组的领导核心作用与人大、政府和政协的本职工作不能截然分开，不宜强调两者的界限，而只有将党组工作与该组织职能工作紧密地结合在一起，才能防止出现两张皮的现象。如徐汇区人大党组按照党组的职能定位和宪法与法律赋予地方人大的职能，展开一系列将党的要求融贯于人大工作之中的活动，在这过程中充分发挥党组的领导核心作用；政府党组近期紧紧围绕“切实转变政府职能，建设一个透明、高效、职业化的公共政府”这一政府自身建设的中心，将党的指导思想融入其中，党员公务员模范先行，为积极推进政府的现代化建设开路领航；政协党组紧密结合政协的三大职能，为推进政协履行政治协商、民主监督和参政议政职责，发挥核心保证作用。
当然，将党组领导作用与本组织职能工作相结合，不等于两者相互替代。所以，为了防止人大党组会议与人大主任办公会议、或政府党组会议与区长办公会议、或政协党组会议与政协主席会议相等同，徐汇区三个党组都比较注意两个会议分与合的关系。在有关领会区委精神，统一党内思想，提出方向思路等方面必须首先召开党组会议；而在三个组织中，要结合有关精神贯彻落实到职能工作中，可以招开党组扩大会议，也可以召开主任、区长、主席办公会议；有关职能部门的业务工作，就直接召开业务工作会议。这样有分有合、分合有序才能保证党组在本职能部门中发挥领导核心作用。
2.突出重点，使党组领导核心作用的发挥具有活力。发挥党组领导核心作用，必须在履行党组职能所规定的工作之中突出重点。重点是事物之间的不同特性所决定的，抓住了事物的特性，才能体现出工作中的主要方面。从以上的实践中，可以看到人大、政府、政协党组领导核心作用的发挥重点是不完全一样的。在这里，我们探索性地提出一些观点：
(1)关注前瞻性的动态--人大党组工作的关键。领导作用的强弱主要取决于三种因素：一是领导者本身的素质；二是所制定的政策是否符合形势的要求；三是领导的体制与程序。在这三个因素中，从人大的工作性质和角度来讲，所制定的规范(法律)是否符合时势和代表人民群众的愿望，对于领导作用的发挥具有全局性和战略性的影响。徐汇区人大党组首先重视和抓住了“研究前瞻性问题”这一中心环节，在调查研究上下工夫，为区委决策提供依据，为常委会工作当导向，并支持常委会有针对性地引导代表提前介入，这样代表所提出的议案更容易被政府所重视和接受。所以，抓住了对前瞻性问题的研究，也就抓住了人大党组发挥领导核心作用的关键步骤。
(2)增强党领导经济工作的能力--政府党组工作的中心。“提高党的执政能力，首先要提高党领导发展的能力。”（注：《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，人民出版社2004年版，第9页。） 能不能准确把握发展中的主要矛盾和突出问题，适时提出和有效贯彻应对的方针政策，防止大起大落，推动经济持续快速健康发展，是对党领导能力和领导作用的检验。从以上徐汇区政府党组发挥领导核心作用所体现出来的思想指引、组织落实等形式，都是以经济建设为中心，积极探索社会主义市场经济的内在要求和运行特点，为促进区域经济的发展，为保证经济发展的良好势头而作出的不懈努力。
(3)以团结民主为主题，凝聚委员、各界和社会--政协党组工作的重点。中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。政协党组要按照《政协章程》，围绕团结和民主两大主题，认真履行政治协商、民主监督和参政议政的职能。要广泛联系社会各界人士，畅通反映社情民意的渠道，广开言路、广谋善举，为巩固和发展民主团结、安定和谐的局面发挥积极作用。要做到这些，政协党组必须善于通过自己的工作，把党的主张、党委意图变成各党派、团体、政协委员的共识，同时又尊重、吸纳各种积极的意见和批评，为党科学、民主和依法决策奠定扎实的社会和群众基础。
3.明确关系，正确处理党组与其他组织部门之间的关系。从徐汇区三个党组的运作情况来看，要正确处理好五对关系：
一是，处理好党组与人大常委会、人代会，政协全会、常委会、主席会议的关系。党组不能直接代替全体会议、常委会和主席会议作决定，也不能包揽这些组织机构具体的日常工作。如人大党组必须处理好发挥领导核心作用与不影响人大常委会的最高决策权和依法行使其他各项职权的关系。党组着力在大的方面与其达成共识，以确保协调一致，政通人和。
二是，处理好党组与党组中心组、学习指导组的关系。党组可以将这两个组作为推进学习、交流思想的抓手，通过共同的学习相互启发、拓宽思路、达成共识、更好地合作共事。
三是，处理好党组与各工委、专委会的关系。人大、政协各专委会是使工作经常化的基础，党组主要是通过全体会议、常委会议、主任(主席)会议发挥对工委、专委会工作的指导作用；通过分管副主任、专委会主任，按照工作总体部署，具体组织实施，而不是直接发号施令；也不能因为专委会主任大多数是中共党员，就以党内组织服从为由去直接指挥。
四是，处理好党组与政府各职能部门的关系。党组与政府各职能部门不存在直接的领导关系。党组对政府的领导作用，更多是通过区长办公会议和各职能部门的行政负责人，落实党组对经济发展、社会管理的总体思路和指导原则，而不是直接对行政具体工作实施领导。
五是，处理好党组与机关党支部的关系。党组通过对机关党支部的指导，影响和引导机关加强自身建设，按照有关规定积极推进机关工作，依托机关确保各项工作有序有效地进行，但不要形成党组指挥机关的局面。
(二)主要特点
党组无论在组织机构上、还是工作性质上，或是在领导方法上与一般的党组织工作状况都有很大的差别。不认识这些差别，套用或简单地移植一般党组织的领导方式，党组领导核心作用的发挥效果就会受到影响。
1.组织特点：领导核心机构，没有下设工作部门。党组不同于机关党委，也不同于党委的工作部门。它的组成人员一般都是人大、政府和政协领导班子中的主任、区长和主席，以及党员副主任、副区长和副主席，另加一位办公室主任。这样的5人领导班子，没有工作机构，一些具体工作只能由党组成员或指定委托的办公室来承担。这一较为特殊的组织机构表明了，党组不可能去做一些具体的、繁杂的事务工作，而必须把主要精力集中于贯彻执行党的路线、方针、政策，讨论和决定本单位的重大问题。应该说这对转变党的领导和执政方式，明确党政职能，发挥党组领导核心作用具有重要的组织功能上的意义。
2.工作特点：领导工作对内不对外。无论是在人大、政府，还是政协的党组都是内设机构，不能代替人大、政府和政协本身的地位和作用。党组通过做好内部的干部管理工作，指导机关和直属单位党组织，发挥党员的先锋模范作用等工作，保证人大、政府和政协工作的正确方向。以人大、政府和政协的形象和作为来表明党组的作用和形象。党组是领导，而领导就是对组织内的团体或个人施加影响的活动过程，影响的过程就是领导的过程，影响的效果是通过被影响者的行为体现出来的。所以，党组是这些组织中的内趋力、是方向盘，而不代表这些组织的整体，也不能代替人大、政府和政协的本身活动和工作。
3.方法特点：实现领导，不感觉到被领导。党组的工作特点和组织结构的特点，都表明了党组的领导方式必须是“默默耕耘，不事张扬”。这是徐汇区政协党组成员戴志伟秘书长的总结。周恩来总理早在1943年就提出，“领导群众的方式和态度要使他们不感觉到我们是在领导”（注：《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第131页。）。他认为实现这样一种领导方式，是领导工作中最重要的艺术。党组应该体现这一高超的领导艺术，实现领导而又不让人感到被领导。党组应善于运用党的方针政策、思想沟通和以身作则等软权力施加影响来实现领导。
三、进一步发挥党组领导核心作用的机制体制建设
要进一步发挥党组领导核心作用，还有许多需要进一步探讨和研究的问题。
(一)将职能细化，实现共性与个性的统一：解决党组职能比较笼统，难以把握的问题
党章对于党组的职能界定较为原则，党组要根据人大、政府和政协的具体工作职能予以细化，使党组职能在共性中体现出个性化。胡锦涛在人民政协成立55周年的讲话中，对政协党组工作提出了明确的要求：坚定不移地把党的有关重大决策和工作部署贯彻到人民政协的全部工作中去，扎扎实实地完成党所赋予的各项任务。通过自己的工作，推动参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士自觉接受中国共产党的领导。通过广泛深入的协商和讨论，使党的主张变成各民主党派、人民团体和各族各界人士的共识，团结人民政协各参加单位和广大政协委员，实现党提出的共同目标和任务。从胡锦涛的讲话中可以看出，政协党组的职能与政府、人大党组的职能既有其共性，也有其个性。因为政协党组所面对的政协组织结构、工作任务、党派比例等都有其自身的特点，所以其领导核心作用的表现形式也有一定的区别。正如上面所揭示徐汇区人大、政府、政协党组发挥领导核心的表现形式，都有所侧重和体现出一定的个性一样，党组职能的界定不仅要细化，而且还应该有所侧重。
党组职能是领导工作的起点，也是领导绩效的检验标准。目前，因为党组职能不具体，所以就有许多模糊认识和问题：例如党组领导核心作用是体现在党的工作上，还是体现在人大、政府和政协的业务工作上，党组的领导核心作用怎么来衡量？又如，党组是人大、政府和政协系统的领导核心，还是只是这些组织机关的领导核心，或这些组织中领导班子的核心？对此只有使党组职能细化、规定明确，才能将工作做到位。最近，中共上海市八届七次全会对人大、政府和政协党组基本职能的具体界定（注：详见中共上海市委关于深入贯彻《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的意见，上海市第八届委员会第七次全体会议通过，2005年7月15日。），就是解决现实问题的重要举措，这必将为党组充分发挥领导核心作用起到积极推进的作用。
(二)完善运作机制，实现规则与行动的统一：解决党组工作机制不规范的问题
建立和健全有关机制和体制，使党组工作逐步走向制度化和规范化，是当务之急。从目前情况看，如下一些机制建设需要进一步加强：
(1)议事机制。目前界限还不太清楚，以业务会议取代党组会议的情况还是不同程度地存在。只有规范党组议事内容、程序，提高议事水平，才能使党组议大事、抓大事的职能在体制上得到落实，才能保证党组领导核心作用的有效发挥。
(2)向党委请示汇报机制。党组向党委工作部门通报的工作事项，需要作出明确规定。不仅要明确请示的工作程序，还包括请示汇报的内容范围、时间节点等具体规范。
(3)与党员的沟通机制。人大代表与政协委员中的党员，是党的路线方针政策得以贯彻的基本要素，主动加强与这些组织中党员的沟通联系是党组的责任。目前需要将沟通渠道、联系范围、联系方式等制度化和规范化，使党组与党员之间的交换、疏解工作行之有效。
(4)贯彻民主集中制原则。政府实行行政首长负责制，而党组必须实行民主集中制。这两种不同的领导方式如何在政府党组和政府工作中加以区分，就需要确立党组与区长在工作职责、决策事项、责任检查等方面的界限，使党组在民主决策中更好地发挥民主主渠道作用。
(三)规范党委与党组关系，实现全局与局部领导的统一：解决目前党委与党组权限划分和工作层次还不够清楚的问题
发挥党组领导核心作用，必须明确党组与党委的关系：
(1)规范权限划分。目前党委和党组的权限划分既体现在党委是全局、党组是局部的领导上；还反映在宏观决策和人事任免权限上，需要对党组的工作权限作进一步界定。
(2)规范工作职责。《地方党委工作条例》对党委工作予以了规范性的指导，目前特别需要制定“党组工作条例”，才能将党委和党组两方面的工作有效衔接、连贯和统一。
(3)规范会议规则。党委在哪些问题上召开由人大主任、政府区长、政协主席等参加的书记办公会议或常委会议；在哪些事情上要召开党组书记会议；党组书记会议多长时间召开一次等，诸如此类的问题都需要进一步地明确和作出妥善的规定。这样才能使党组工作的贯彻落实目标明确、行动有序，与党委的工作配合紧密、实践有效。
(4)规范领导方式。党委不仅是同级人大、政府、政协党组的领导核心，同时是同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心。党委对人大、政府和政协的领导主要是政治、思想、组织上的领导，通过“总揽全局、协调各方”将党的路线方针予以落实；对党组的领导，是否将“总揽全局、协调各方”具体化为思想引领、提出要求、督促检查？有待我们作深入的思考和研究。据观察，徐汇区委对党组的领导方式，是一种有效的领导方式。