行政法学应重视行政相对人的研究，本文主要内容关键词为：行政论文,法学论文,重视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政法学在行政相对人理论研究上的缺陷
在行政法学领域，行政相对人是行政法律关系的一方主体，即与行政主体相对应的一方当事人。对于行政相对人，行政法学界有两种见解：一种认为，行政相对人只是指与行政主体无隶属关系的社会上的公民、法人或者其它组织，即通常所称的外部相对人。另一种认为，行政相对人既包括上述外部相对人，也包括行政主体内部的机构和工作人员等内部相对人。外部相对人与行政主体所形成的是外部行政法律关系，内部相对人与行政主体所形成的是内部行政法律关系。
无论行政相对人的范围如何，它作为构成行政法律关系的重要一方主体，无疑应当是行政法学的一个基本范畴。但我国行政法学自80年代初形成以来，尽管研究范围不断扩展，研究内容不断深入，但却一直遗漏了对这一基本范畴的研究。从行政法学的研究体系看，纵观我国已出现的大量行政法教科书、专著等，除极少数近年的版本对行政相对人有简单的说明介绍之外，[1]其余大部分都对其未予涉及，更不必说以较大的篇幅进行细致深入的研究；从行政法学的研究重点看，纵览以千计数的大量学术论文，尚难发现有以此为专门论题而展开阐发的。此现象似值得行政法学界深思。为什么行政相对人不为行政法学界重视？或许是行政相对人的法律问题较为简单尚无进一步研究的必要？但事实并非如此。至今为止，我国行政法学界对行政相对人的概念、范围、种类等等一些最基本的问题并无确切的说明。我国法律将行政相对人直接表达为“公民、法人或者其它组织”，这是借用了现存的宪法或民法上的公民、法人或其它组织的概念，而行政法意义上的公民、法人或者其它组织与宪法或民法意义上的公民、法人或其它组织有什么性质上的差异，行政相对人有哪些具体的行政法上的权利义务，这些权利义务又与宪法、民法意义的权利义务有什么不同等等一系列的基本问题都未得到明确的回答。那么，是什么原因使行政相对人的问题没有得到重视和研究呢？我认为，以下几个原因是具有直接作用的。
第一，我国过去长期实行的是计划经济体制。在这种体制下，政府即行政主体具有无所不能的行政权力和绝对的支配地位，相对一方从实质上讲没有独立的法律人格，一切活动按照预定计划，听从政府的命令。在此状况下，行政相对人并不是具有“某种自主性、自觉性、自为性、自律性，某种主导的、主动的地位”[2]的真正法律主体。因而对其予以忽略和不重视是自然的。
第二，我国的行政法学研究相对于其它法律学科而言起步较晚，在创立和发展之初，它直接照搬照用了其它法律学科的研究结果。行政法学界一直将行政相对人与宪法或民法意义上的公民、法人或者其它组织等同看待，将行政相对人的权利义务与宪法、民法上的权利义务，如政治权利和自由、人身权、财产权等也等同看待。而宪法学、民法学对上述问题已有充分的、专门的研究，因而行政法学也就没有在研究上给予更多的关注。
第三，从行政法学的发展来看，过去我国行政法所形成的基本观念使得人们也不会以行政相对人为关注的重点。与国家的计划经济相适应，70年代末我国行政法学的初创是以加强行政管理为行政法基本观念的，行政法被认为是有关行政管理的法，是作为行政管理的有效工具来认识的。行政法的这种价值取向，便只会以行政主体及其行政权力为根本，行政相对人只是被管理、受支配的一方，法律地位和法律行为上的被动性，使其失去了被研究的价值。后来的行政法学虽引入了控权论观念，但控权论也主要是集中于对行政权力的控制，强调对行政权的司法审查，因而关注的重点仍是行政主体及其行政权力，行政相对人仍处于一种无足轻重的地位，因而仍未被关注。
上述这些历史的原因，现在应当说已有了巨大的变化。
第一，我国的经济体制已由计划经济转变为市场经济，政府的职能由过去无所不能、无所不在的微观管理转变为宏观调控，公民、法人或其它组织等市场主体有了自主独立性，他们独立的法律地位已十分清晰并日益提高。作为一种真正的、在行政法律关系中与行政主体相对应并有独立人格的法律主体，他们不再如从前那样只是处于一种受支配的地位，其研究价值日显突出。
第二，我国行政法学经过十多年的发展日渐成熟，对一些问题的认识也越来越深入。过去行政法学界将行政相对人等同于宪法或民法意义上的公民、法人或其它组织的认识，是行政法学界缺乏经验和缺乏思考的表现。作为行政相对人的公民、法人或其它组织，虽然与宪法、民法意义上的公民、法人或其它组织是重合着的同一实体，但既然它们被不同的法律部门所调整，它们就有着不同的法律地位、不同的法律身分、不同的权利义务和不同的法律行为。例如，对公民的选举权与被选举权，我们只能认为这是宪法权利而不是行政法权利，但对公民要求行政许可的申请权，我们则只能认为这是行政法上的权利而不是宪法性的权利。显然这些法律权利是有重大区别的，不应相互混同或者取代。宪法学对公民的基本权利和义务、民法学对民事主体的民事权利和义务都已有较系统、深入的研究，但它却不能等同于行政法学对行政相对人在行政法上的权利和义务的研究。否则学科就不存在区分，也没有特点，更没有发展。
第三，过去单一片面的“管理论”、“控权论”等行政法观念，对人们忽略行政相对人的研究起到了一定的导向作用。但近几年行政法学界提出的一些新的行政法观念已开阔了行政法学的视野，对伸展并开拓学术思考起到了重要作用。其中尤其是“平衡论”这一行政法新的基本观念[3]的提出，为我们重视和重新认识行政相对人及其法律地位提供了重要思路。“平衡论”否定了现代行政法是单一管理法或控权法的思想，提出行政主体与行政相对人权利义务平衡的行政法基本观念，这就明确将行政相对人摆到了一个与行政主体同等重要的位置。为此，对行政相对人加以关注是理所当然的。总之，从上述理论层面和现实状况来讲，当前是我们认真研究行政相对人这一基本范畴的时候了。
二、对行政相对人的研究内容
应该说，行政法学缺乏对行政相对人这一重要基本范畴的研究，必使行政法学研究体系成为一个残缺不全的体系。为此我们是有责任予以弥补的。在此，我试就行政相对人这一基本范畴的研究内容问题，从以下几个方面作点粗略的思考。
（一）关于行政相对人的界定
对行政相对人的界定是研究行政相对人的一个基本起点。过去我们对行政相对人的界定，仅仅还只停留在一种表浅概念的水平上。如我们通常对行政相对人只作定义上的表达：即指与行政主体相对应的一方当事人，包括公民、法人或其它组织。仅概括出这种简单的定义是揭示不出行政相对人的本质和特点的，更区别不出行政相对人与宪法、民法意义的公民、法人或其它组织的界限。对行政相对人的界定进而涉及行政相对人的范围和种类问题，过去我们虽然划分了公民、法人或其它组织这种行政相对人的个人或团体的形态，但却十分简单，不适合对各类行政相对人的细致研究。从行政立法、行政执法、行政司法特别是行政审判的实际情况来看，行政相对人在范围和类型上其实是相当复杂的，不同的行政相对人各有不同的特点和权利义务，他们将与行政主体形成各有差异的行政法律关系。为此，对行政相对人作出准确的界定并科学地揭示其本质、特点和范围，了解和划分行政相对人作为宪法、民法以及行政法意义上公民、法人或其它组织的混合法律身分，深入认识诸如单一相对人、复合相对人、共同利益关系相对人、互有相反利益关系相对人、明指相对人、暗指相对人、受益性相对人、受损性相对人、直接利害关系相对人、牵连利害关系相对人等各种类型，尚属我们行政法学界的一项基本任务。
（二）关于行政相对人的行政法地位
传统行政法学理论往往将行政相对人置于行政主体的从属地位来思考，即在行政法律关系中行政相对人是处于服从行政主体的命令和处理，受行政主体强制、处罚的被动地位。“行政法律关系只需由行政主体的单方意志便可形成”就是这种地位的理论说明。在社会主义民主逐步发展完善，特别是建立市场经济的今天对此加以反思，我们对行政相对人这种行政法地位的认识是否正确？作为广大人民群众的行政相对人从整体上讲都是国家的主人，他们的这种主人翁地位在行政法中到底如何体现显然是值得认真研究的。行政相对人在贯彻实施行政法中是居于主导的、主动积极的地位，还是居于从属的、被动消极的地位也需要我们重新认识。我认为，行政相对人在行政法中的地位并不是静止不变的，我们不能仅从行政执法时接受命令和处理以及被强制或处罚的状态来看行政相对人的地位。行政相对人在行政法的制定、行政法的遵守、行政执法、行政司法以及监督行政等各阶段，其法律地位是不相同的。即使在行政执法阶段，行政相对人的实体法地位与程序法地位、主动行使权利地位与被动履行义务地位也有差别。行政相对人作为国家的主人，作为受行政主体服务的对象，从根本上讲其地位应是主导的、主动积极的，在一定条件下才会转化为从属的、消极被动的地位。行政主体不能总是以高于对方、压制对方、对行政相对人享有特权的观念来进行行政管理活动。上述这些问题当然十分需要我们进一步深入研究探讨。
（三）关于行政相对人的权利义务
行政相对人的权利义务问题是行政法学界一直缺乏研究的重大问题。目前我们所确认的行政相对人的实体性权利义务通常都只是宪法上的基本权利义务或民事法律上的权利义务。宪法、民法意义上的权利义务是否就是行政相对人在行政法意义上的权利义务？行政法意义上的权利义务有什么特点？宪法、民法上的权利义务与行政法上的权利义务有什么区别？行政相对人在行政法上的实体权利义务到底有哪些？这些重要问题都是行政法学界尚未作出回答的问题。至于行政相对人的程序性权利义务，过去我们也多只限于研究其在行政复议、行政诉讼程序中的权利义务，缺乏对行政相对人在行政立法、行政执法程序中的权利义务的研究。至今为止，行政相对人在行政法上的程序性权利义务到底有哪些，各种程序性权利义务与实体性权利义务是什么关系等等问题也都未得到深入的研究。此外，行政相对人的权利义务与行政主体行政职权、职责的相互关系问题也是急需深入探讨的问题。目前我们已认识到了行政相对人自身权利义务的一致性，行政主体职权、职责的一致性，以及行政相对人权利与行政主体职责、行政相对人义务与行政主体职权的对应性。但在认识行政相对人权利与行政主体行政权的相互关系上却是将它们作为对立面来看待的，即认为它们是彼此消长的关系。我认为这也是值得研究的。行政主体的行政权与行政相对人权利的运用在一方不合法的情况下，当然是相互对立的，而在双方均为合法的状态下又是什么关系呢？行政权与行政相对人权利从利益层面上可以表现为长远利益与近期利益、潜在发展利益与现实有限利益、共同利益与单个利益的关系，上述利益关系在什么情况下是统一的，什么情况下是对立的，也还有待于我们全面地探讨。
（四）关于行政相对人的法律行为
现有的行政法学理论只研究行政主体的行政法律行为即行政行为，从未从正面研究过行政相对人在行政法上的法律行为。由此，行政相对人法律行为的概念、特征、种类、法律效果等基本问题还是行政法学上的一个空白点。行政法学界不注重研究行政相对人的法律行为，显然是对行政相对人在贯彻实施行政法规范中的作用没有正确的认识和充分的重视。我认为，从根本上讲，行政法不是行政主体手中的法律，而是根植于人民群众之中，充分体现人民意志、反映人民群众利益的法律，因此行政相对人是贯彻实施行政法规范最基本、最主要的力量，与之相应，行政相对人的法律行为则也是实现行政法权利义务关系的最主要法律事实。[4]从一定意义讲，行政主体的行政行为对于贯彻实施行政法规范只具有辅助、督促作用，行政行为即使带有强制性、处罚性，最终也还是为了促使行政相对人以其自己的行为来遵守行政法规范。为此，行政相对人的法律行为在行政法学中是特别值得研究的，其研究价值绝不低于行政主体的行政行为。
行政相对人的法律行为在实现行政法规定的权利义务中往往有几种情况：一是行政相对人以其主动行为自觉实现行政法规定的权利义务，二是行政相对人在行政行为的引导、调动下以其积极行为实现行政法规定的权利义务，三是行政相对人在行政行为的督促检查下以其行为及时实现行政法规定的权利义务，四是行政相对人在行政行为的强制、惩罚下被迫作出实现行政法权利义务的行为。其中前两类法律行为是应当大力提倡和鼓励的，它不仅能顺利落实国家行政管理秩序，也将大大减少行政执法的成本和行政执法中的差错。行政相对人的法律行为在实际生活中也有着多种多样的类型，如实体行为和程序行为、单一行为和共同行为、权利性行为和义务性行为、主动行为与被动行为、合法行为与非法行为、混合行为等等。各种行为各有特点，它们与各种行政行为之间也有各自不同的对应关系，这些都需要认真地加以研究。
（五）有关行政相对人的其它问题
除以上所列的几种研究思路之外，有关行政相对人的其它问题也有进一步研究的必要。如行政相对人法律责任的概念、特征和类型等基本理论问题，行政相对人法律责任的混合和区分问题，行政相对人之间的法律关系问题，行政相对人的未来发展变化问题等等。总之，在行政法学中行政相对人问题尚属一个未得到开拓的领域，蕴藏着十分丰富的研究课题。
三、研究行政相对人问题的重大意义
当前展开对行政相对人问题的深入研究是具有重大意义的，这主要表现为：
第一，从行政法学理论上的价值来看，行政相对人问题是行政法学中十分欠缺的一个部分。对行政相对人加以研究是完善行政法学的体系，科学地阐释行政法学的基本范畴，促进行政法学的发展所必需的。同时，行政相对人问题也涉及行政法学与宪法学、民法学等其它法律学科的交叉问题。研究这一问题，对科学划分各学科的界限，使各学科的研究方法和研究成果相互借鉴、相互促进也极有意义。
第二，从指导行政法制工作的实践来看，加强对行政相对人的研究是行政法学适应市场经济体制、转变政府职能的一个重要方面。充分重视行政相对人的法律地位和作用，提高并正确认识行政相对人的权利义务及法律行为等重要问题，对于改变过去那种“命令型”、“强制型”的行政法观念，强化行政主体为民服务的意识，妥当兼顾国家和公民个人的利益关系都是有益的。科学的行政相对人法律理论对行政立法、执法、司法及行政审判工作等都具有正确的指导作用。例如，对行政相对人的行政法地位有了正确的了解和认识后，在行政立法中就能做到充分反映他们的利益，根据条件与可能妥当处理他们的长远利益和近期利益的关系，合理分配他们的权利和义务，使之真正认识行政法的目的和作用，从而增强他们自觉遵守行政法的积极性。再如，对行政相对人的行政法律行为有了正确的了解和认识后，行政主体的行政执法活动就会注重调动行政相对人以其自身的法律行为来顺利实现行政法规定的权利义务，而不是一味运用行政处罚、行政强制等过去常用的法律制裁手段，改进行政执法工作，运用更好更有效的行政管理方式。
第三，从充分调动人民群众自觉遵守行政法的积极性来看，行政法是体现人民意志，服务于民的法。只有充分调动全体人民群众自觉守法的积极性，才能真正使行政法得以全面贯彻落实。而要有效调动他们的积极性则有赖于我们对行政相对人各方面法律问题的科学研究和正确认识。当代中国行政法应当从行政机关走向社会，走向群众，行政法制宣传应当由偏重行政主体的地位转变为偏重行政相对人的地位，充分宣传行政相对人的法定权益，提高大家自觉守法的积极性。只有这样才能解放生产力，使人民群众与政府机关同心同德，最节省、有效地实现国家行政管理的目标。
注释：
[1] 近年来有少量著述对行政相对人的问题作了简要阐述。如罗豪才主编：《行政法学》（中国政法大学出版社1996年版）、《中国行政法教程》（人民法院出版社1996年版），熊文钊：《行政法通论》（中国人事出版社1995年版）等。
[2] 张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第169页。
[3] 参见罗豪才等：《现代行政法的理论基础——论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期。
[4] 对此见解，参见拙文《关于行政法对社会关系调整“度”的思考》，《法学评论》1996年第5期。
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