【摘 要】因为耕地质量和分布结构堪忧、建设用地利用率低、用地需求大、各类违法占用耕地现象严重等原因，当前耕地保护形势依然严峻。可以通过完善耕地保护制度、深化农村土地整治、实行人地挂钩等措施来加强耕地保护。
【关键词】保护耕地 形势 措施
目前，随着我国工业化、城市化的快速推进以及人口的增加，耕地保护面临前所未有的压力与挑战。如何保护耕地，能不能守住 18亿亩耕地红线成了对地方各级政府尤其是各级国土资源管理部门的考验。
一、耕地保护面临的形势
1、耕地质量堪忧。据有关方面报道，我国以占世界7%的耕地养育了占世界 22%的人口，耕地负荷过重，整体质量堪忧。主要表现为：(1)耕地得不到生息;(2)长期过量使用化肥;(3)水土流失造成土壤肥力下降;(4)土地沙化、荒漠化和耕地污染严重;(5)水资源短缺。
2、耕地分布结构堪忧。随着城市化的推进，一部分山区耕地会逐步退出耕作。据调查了解，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半，以后还会降低，因而存在很大的粮食减产因素。今后将越来越依赖平原地区的粮食生产能力，所以保护平原地区优质耕地非常重要。
3、建设用地利用率不高导致土地浪费严重。一是城市建设用地利用率偏低。据统计，随着城市化水平的提高，我国人均建成区面积不降反升。城市 “摊大饼 ”式的急剧外延扩张和过度分散的小城镇遍地开花的现象普遍存在，导致城市建设用地利用率偏低。二是农村居民点用地集约化程度偏低。目前农村人均住宅用地已达 220多平方米，远高于国家规定最高值 150平方米 /人。同时，大量农村居民进入城镇后，因农村宅基地不能上市交易，存在着“双重占地”或者“多重占地”现象，从而造成了城乡居民点用地结构不合理。三是“开发区热”导致建设用地出现了严重的浪费。20世纪 90年代以来，各地都掀起了开发园区热潮，并占用了大量耕地。同时，开发区土地征而不用的现象十分普遍，造成大量土地“撂荒”。
4、用地需求大。一是非农用地需求呈扩张态势。城市化快速发展致使城镇建设用地供需矛盾尖锐。改革开放以来，城市化水平快速提高，已由 1978年的 18%上升到2015年的56%，平均每年增长 0.9个百分点。在城市化快速发展的同时，城市建设用地的面积也在迅速增加。据统计，1981年——2013年，我国城市建设用地面积以年均6.87%的速度递增。而且，城市用地的外延性扩张多为近郊区优质耕地。二是人口持续上涨加大用地需求。2030年我国人口有可能达到 16亿。一方面随着生活水平和城市化水平的提高，粮食需求将持续增长。另一方面，全国耕地资源仍在不断减少。截至 2015年底，全国有800多个县人均耕地低于联合国粮农组织规定的 0.05公顷警戒线，其中有 600多个县人均耕地低于 0.03公顷。人口与耕地一增一减，使人地矛盾更加严峻。
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二、加强耕地资源保护的政策建议
1、增强国人“耕地危机”意识。首先要开展“耕地危机”教育，增强国人对耕地问题的忧患意识。二是增强人们的国情、国策和法制观念。通过“6·25”土地日、“4·22”世界地球日、“12·4”全国法制宣传日以及普法教育等，多渠道、全方位宣传耕地保护的重要意义及有关法律法规，营造强大的声势和社会舆论氛围。三是国土资源管理部门要积极主动与教育部门配合，从娃娃抓起，从基础做起，深化国土观念教育。
2、加大保护力度，完善耕地保护制度。一要在刑法修正中加强耕地保护，将违反耕地资源保护的行为上升到危害公共安全的高度。二要进一步完善耕地保护责任目标考核制度。健全耕地保护目标共同责任机制，制定考核和评价办法，完善考核内容，推行问责制，健全责任追究制度和纠错改正机制。三要进一步深化征地制度改革。加强建设项目选址和用地评价，严格控制耕地的不合理征占，新增建设用地总量不得突破粮食生产和其他农作物生产对耕地需求的底线。坚决消除各种土地浪费行为，严格控制征占耕地的规模和速度。大幅度提高土地征用过程中新增建设用地有偿使用费和土地开垦费的征收标准。四要加快建立耕地保护补偿机制。扶持进城农民将农村宅基地复垦为耕地，建立耕地占补平衡指标和农村建设用地复垦指标异地流转机制，建设新增耕地经济激励机制，实施耕地保护责任目标的异地调剂和利益补偿，提高各级政府保护耕地的积极性。
3、创新保护方式，深化农村土地整治。城镇化过程中保护耕地资源，是一个保护耕地与开发耕地相结合的过程。要将深化农村土地整治作为新时期耕地资源保护的重中之重。一是要将农村土地整治的对象和重点逐步转移到人口减少地区的农村建设用地上，实行农村建设土地弹性退出机制，建立农户宅基地退出复垦服务体系和新增耕地指标市场交易机制。二是要大力推进以高产稳产基本农田建设为重点的农田整治。加大中低产田改造力度。三是要规范推进农村土地整治示范建设。整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，规划继续作为建设用地的，可作为农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施建设用地，以及农村非农产业发展用地。四是要加强整治项目后期管护，确保补充耕地质量。依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡。五是要多渠道筹集土地整治资金，大幅度增加对农村土地整治的资金投入。探索创新金融支持农村土地整治的方式，加强农村土地整治资金利用管理，积极引导和支持农民参与土地整治。
4、统筹城乡发展，实行人地挂钩。要以人均耕地保有量和人均基本农田保有量作为城市发展目标管理考核的重要指标，将保护耕地的责任落实到每个城市。我国主体功能区规划提出了城乡用地增减挂钩、城乡人地挂钩、地区间人地挂钩的要求，要以促进农村人口向城镇和新型农村社区集聚为方向，在土地利用规划中建立人口土地联动机制，将新增建设用地指标与新增户籍人口(或稳定居住时间较长的常住人口)结合起来，以吸纳农村人口安居乐业的规模为依据，合理安排不同地区建设用地指标，以土地联动带动人口联动，防止“城扩人不增”，为重点地区城镇化发展提供土地保障。人地挂钩指标实行有偿使用，收益全部返回农村。对农村人口减少地区的农村居民点建设占地实行萎缩性管理和控制，同时引导和循序渐进推进分散居民点向中心村镇集中，促进新型农村社区建设，调整优化乡村结构，不断提高农村土地利用水平。
论文作者:王法斌
论文发表刊物:《低碳地产》2016年8月第16期
论文发表时间:2016/11/14
标签：耕地论文; 建设用地论文; 土地论文; 农村论文; 农村土地论文; 居民点论文; 人口论文; 《低碳地产》2016年8月第16期论文;