农村建设用地流转模式的比较与选择，本文主要内容关键词为：建设用地论文,农村论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国城市化和工业化进程的加速，城市建设用地的供求矛盾已经超越了资本等其他生产要素。据估计，2020年要达到60％的城市化率，需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下，将会出现1.2亿亩的城市建设用地缺口。而另一方面，由于征地成本的不断增加，征地公益性用途的严格管制，城市建设用地短缺形势将会更加严峻。土地已经成为我国城市化和工业化发展中严重的资源约束。
由于长期城乡分割的土地市场，我国建设用地短缺突出的特点是结构性短缺而总量过剩：在城市建设用地供给短缺的同时，农村大量的建设用地却不能得到合理利用。据统计，2002年全国建设用地总量为20.34万平方公里，其中城市建设用地仅占1/5，大约只有3.63万平方公里；其余16.71万平方公里的建设用地属于农村建设用地，其总量相当于河南省的总面积。由于长期的闲置，农村建设用地的资产价值无法得到有效实现。
随着城市化进程的加速和城市建设用地短缺对经济发展形成的制约，特别是由于城市土地市场价格市场的日益完善和国家对建设用地流转制度的改革，农村建设用地流转已经成为目前解决工业用地需求和支持地方经济发展的重要手段。通过农村建设用地流转，一方面可以在总量不变的前提下实现结构优化，更有效地配置了城乡土地资源，加速了地方产业和经济的发展；另一方面可以使乡村集体组织和农民从土地要素中获得财产性收入，对于缩小城乡居民收入差距、扩大内需和保持经济健康持续增长将起到重要作用。
一、农村建设用地流转的三种模式
1.“国有化”土地流转。农村建设用地“国有化”流转模式可定义为：在地方政府主导下，以农民自愿转让为前提，将农村建设用地转变为国有建设用地的土地变性流转。农村建设用地“国有化”流转和国家土地征用主要有两点差别：一是国家土地征用以公共利益为前提，而农村建设用地国有化流转后的土地用途并不局限于公共利益；二是国家土地征用是以公共行政权力强制实现的，而农村建设用地国有化流转是在农民和地方政府自愿协商的基础上通过土地变性交易实现的。
农村建设用地“国有化”流转作为一种独特的土地流转模式，对于城乡土地资源的集约配置起着积极的作用。一是在一定程度上实现了城市国有建设用地的扩张和农村建设用地的减少二者相挂钩，从城乡统筹的角度提高了等量建设用地的使用效率，克服了长期以来城市建设用地和农村建设用地两头扩张的局面。二是实现了城乡土地规划的统一，打破了长期以来城市规划城市，农村规划农村，农村并入城市后重新规划拆迁的难题和矛盾。因此，从土地节约和集约利用的角度看，农村建设用地“国有化”流转模式是对长期以来土地征用模式的一种优化和改进。
天津滨海新区农村建设用地流转主要采取农村建设用地“国有化”流转模式。具体的流转方式是通过农民宅基地换房对农民建设用地进行土地置换。这种流转模式通过解决资金闭合和土地闭合两大关键性问题，实现了土地的集约利用和农民土地资产的升值。天津市的具体做法是先以宅基地换房实现土地置换；同时以土地升值预期作为担保，由政府成立融资公司(滨丽公司)向开发银行贷款。以天津华明镇为例，现有12个村子已经完成搬迁，并建立华明示范镇。农民不用投资，只需把原来的房子交出来并按1∶1的比率置换。农民人均居住面积大约为30平方米，可出租出售，资产价值增值了6—10倍。另一方面，通过宅基地置换，集约利用了土地。置换中13000亩宅基地被清理出来，而为农民居住新建楼房占地面积仅相当于原宅基地面积的1/5，这就极大地缓解了城市化和工业化进程中建设用地的供求矛盾。
2.乡村基层组织主导的土地流转。就全国而言，乡村基层组织主导的土地流转模式是目前农村建设用地流转的主要方式。这种流转模式的基本特征是：以乡村为流转单位，在乡镇政府或村委会主导下实现农村建设用地流转。乡村基层组织主导的土地流转模式，一是旨在解决20世纪90年代乡镇企业破产后大量闲置农村建设用地的利用问题。随着中国经济转型，曾经红极一时的乡镇企业大批破产倒闭，在乡村依靠工业生财的路子走不通之后，“以地生财”成为乡村发展集体经济的主要策略；二是在城乡二元规划体制下，乡村管理者通过各种途径把农民经营的耕地转为建设用地，获得转用后的超额收益。
乡村基层组织主导的土地流转模式所采取的主要方式是土地出租、厂房出租和兴办产业三种形式。以城乡一体化较快的北京地区为例，昌平、怀柔和通州等地以乡村基层组织为主导的建设用地流转在土地资源得到充分利用的同时，极大地提升了集体组织的经济实力。农村建设用地流转的成功要依托两个重要环节。第一，村集体对土地的变性能力，即通过基本农田在邻近村的置换交易等方式把农用地变成建设用地。第二，土地营销能力，即成功地把农村建设用地推向市场。乡村管理者通过土地平整和相关的基础设施建设，在土地出租和厂房出租中获得大量的收益。虽然村委会和村民小组分别对集体土地产权具有“经营管理”职责，但由于集体农业用地经营管理的责任已经落实到“农户个人”，因此村民小组对农业用地的产权是虚化的；而对于农村建设用地，村民小组确实存在着相应的管理职能。乡村管理者主导的农村建设用地流转，在实现土地集约利用的同时，也实现了农村建设用地的资产增值和变现。
3.农户个体自发的土地流转。农户个体自发的流转主要是农户对所占有的宅基地使用权的流转。根据现行的宅基地管理体制，随着城市化的加速进行，农村出现了大量闲置的宅基地。虽然在建国初期一段时期(1949-1961)，农村宅基地所有权、使用权以及宅基地房产可依法进行自由处置。但随着集体化的推进(1962-1977)和城乡二元分割体制的确立，农村宅基地使用权的流转受到了严格限制。虽然我国市场化转型已近30年，但农民宅基地流转在制度上仍然没有明显突破，以农民为主体的宅基地流转是在城市化背景下自发进行的。农民在城市化的推动下，已经逐渐成为城市居民，宅基地传统的居住保障功能正在弱化，而其资产功能正在加强。宅基地使用权相对价格的升值和宅基地持有成本的上升，引发了大量的宅基地自发交易行为。而当宅基地的相对价格大于违反宅基地管制所产生的惩罚成本加上宅基地闲置成本之和时，市场的自发秩序便形成了。
以上三种农村建设用地流转模式通过对闲置乡村建设用地流转，都在不同程度上提高了城乡土地资源的配置效率，实现工业的经济增长。同时通过城市增量用地的节约提高了农民的福利，也保护了稀缺的耕地资源。
二、不同流转模式下农民土地收益的实现程度
1.国有化流转和以“农民利益”为主导的利益实现形式。国有化流转中农民利益实现形式有三个突出的特点：
(1)农民利益成为利益实现的主体，而集体组织的经济利益在某种程度上被农民利益所替代。以天津滨海新区为例，通过农民宅基地换房，以市场定价的资产价格评估为基础，农民宅基地使用权的价值得到了比较充分的实现。根据1∶1的置换比率，农民人均可获得30平方米的城市住宅，国有化流转后的农民城市住房按市值可达到60—80万元，比原来宅基地房的价值升值了数十倍。而另一方面，建设用地的所有权人的经济利益被架空了。通过国有化土地流转，在强化农民土地使用权权益的同时，农民集体土地所有权权益弱化了。
(2)农民的土地权益以市场定价为基础，在经济上得到了比较充分的实现。
(3)国家一次性买断产权。农村建设用地国有化流转属于一次性流转。流转后土地的产权性质已转变为国有土地产权形式。农民和土地分离后，以其他资产补偿的方式获得一次性补偿。
2.乡村集体为主导的流转和以“集体利益”为主导的利益实现形式。乡村集体组织管理者主导的农村建设用地流转的利益实现形式也有自身鲜明的特征：
(1)乡村集体获得了主要的土地流转收益。作为土地所有者和土地使用者双重身份的农民，其权益在农村建设用地流转中并没有完全实现。高圣平、刘守英通过对湖州、芜湖、新乡等地的农村建设用地流转中农民收益的分析，提出了农村建设用地流转和农民利益分配不均衡问题(高圣平、刘守英，2007)。该文从5个省市21个村组随机抽取的149个有效样本中获悉，农户用承包地参与农村建设用地流转的收益分配情况是：抽查样本中61％的农民承认他们所获得土地收入相对较低，认为还可以的仅占19％，认为相对较高的仅占1/5。乡村集体主导的流转中农民土地收益分配比率偏低是该流转模式中的一个突出问题。
(2)由于农民和集体的土地权利不明确，导致农民并没有获得充分的土地流转收益。集体产权内部农民个体对集体的决策缺乏制约和监督。抽样调查显示：42％的农民认为他们对集体管理者的制约力度不足，只有22％的农民对自己的能力比较满意。可以看出，农民土地流转的收益分配和谈判能力是相关的。无论是作为所有者的村农民集体还是范围更小的村民小组，都缺乏对管理者的有效约束机制。农民作为所有者的权利从某种程度上决定着农民最终的土地收益。集体产权如果缺乏激励机制和约束机制，就不可避免地产生外部性，财富被外溢了。而外溢的受益者就是在集体产权管理中的既得利益者。这种利益分配的不均衡反映了集体产权所具有的外部性。在这种产权结构下作为兼具所有权人和使用权人双重身份的农民的土地收益被外部化了，集体产权对所有者的激励功能没有体现出来。这些既得利益者之所以能获得外部收益，主要是因为管理者兼国家政策执行者与集体产权的管理者两重身份集于一身，在土地流转中能占据更大的资源优势和制度优势。外溢的原因是由于农民集体土地产权不清晰导致土地流转中集体管理者获得超额利益。
3.个人土地流转和以“农民利益”为主导的利益实现形式。以农民个体为土地流转主体的经济利益实现形式较为单一，农民的土地资产价值得到了实现。这种利益实现形式的特点主要体现为两方面：第一，虽然市场的自发秩序是对城乡分割状态下禁止宅基地使用权流转的一种帕累托改进，但同正式的国有土地市场交易制度相比，其效率损失是显而易见的。主要是由于制度的缺乏导致宅基地使用权的资产价值被低估。因为非正式的交易内在地包含更大的风险，而由于正式制度的缺失，这些因素导致农村宅基地使用权流转的定价偏低。正如赫尔南多·德·索托所指出的，大多数转型国家正是由于市场交易制度的缺失，导致大量存量的资产是以僵化的、凝固的形式存在的。因此，才出现了转型国家一方面资本短缺需要从国外引入资本，而另一方面国内大量的资本却处于“沉睡状态”而不能得到有效的利用。其二是由于正式制度缺乏可能引发撕毁合约的风险。有效率的制度能最大化地降低交易成本。反之，正式制度的缺失增加了合同维护的成本和合约的不确定性。由于农村宅基地自发交易缺乏制度保护，一旦出现巨大的潜在收益，原来宅基地的所有者就会撕毁合约，试图获得收益的分配权。由于缺乏正式制度的安排，土地相对价格变动必然引发矛盾冲突(Alston et al.，1995)。
从上述三种模式的比较可以得出，农民所获得的土地资产性收益在三种流转模式下是不相等的。在国有化流转模式下，由于农村建设用地资产定价较为合理，弱化了农村集体组织的经济权利，因此农民所获得的土地收益较高。但其缺陷在于农民只能一次性获得财产所有权转移的回报。而在乡村集体主导的流转模式下，由于一方面没有完善的农村建设用地资产定价机制，另一方面强化了集体组织的经济地位，导致农民在建设用地流转中所获得的收益较低。而在农民个人为主体的流转中，集体经济组织的经济权益在很大程度上弱化，农民可以获得充分的土地收益，但依然由于缺乏完全的资产定价机制，导致土地收益受到一定程度的影响。
总之，三种流转模式虽然在一定程度上实现了城乡土地资源的优化配置，但农民在三种模式中所获得的土地收益具有显著的差别。这种差别从深层次上说明了目前我国农村建设用地流转中利益机制的扭曲。而利益扭曲的原因在于城乡土地市场的二元化和集体产权内部主体权利关系的不明确。这直接导致了农村建设用地流转中巨大增值没有被直接利益相关者所分享，同时这种扭曲的利益实现机制也激励了地方政府和农村基层组织粗放的土地利用模式。
三、以农民利益为核心，统筹城乡土地市场
1.实现国家集体个人三种流转模式下农民利益的均等。农民从上述三种模式所获得的土地收益不相等，这进一步说明目前农村建设用地市场的制度建设和相关的市场价格机制还不完善。我国土地管理制度改革的目标应该是让农民在国家、集体和个人三种流转模式中实现均等的利益，而这种均等利益，一方面要依赖于城乡土地使用权市场制度建设的外部条件，另一方面要依赖于集体产权内部权利关系的明晰化界定。
2.市场体制：统筹城乡土地市场，完善建设用地功能。实践证明，城乡土地的二元管制并没有达到合理有效地利用农村土地的政策目标，相反，正是由于土地的二元管制导致农村土地资源在市场利益的诱导下被滥用。建设城乡土地市场体系，关键在于赋予城乡建设用地相同的权益，即城乡土地权利的平等是根本。中共十七届三中全会提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。在同权同价的市场交易规则下，作为工业开发的农村建设用地的土地使用成本和利用效率将显著提高，这有利于我国的工业企业摆脱低价竞争模式，转变经营模式。
3.产权内部关系调整：农民和集体土地产权关系的清晰界定。诺思(2003)指出，为了实现经济增长，一个社会的土地制度应该不断适应要素相对价格的变化。因此，农村宅基地使用权制度的改革一定要围绕和服务于城市化目标。农村建设用地流转中农民和集体作为土地产权的两个重要的利益相关主体，二者权利边界的确定直接关系到土地资产增值中农民和集体组织的利益分配格局。在目前农村建设用地流转实践中，由于农民对集体的谈判能力相对较弱，利益分配的基本格局是集体强势、农民弱势，集体组织在土地流转中获得了较大的份额。
而根据市场经济的自发规律，随着土地流转中土地价值的不断提升，必然要求农民和集体对于农村土地产权关系的界定越来越清晰。这是在价格机制作用下集体产权内生化演进的过程。因此，土地制度建设的方向是根据土地流转中农民和集体的利益博弈，对农村土地流转中农民和集体的权利和收益边界进行明确的界定，从而还原农民作为土地使用权主体的地位和权利。建设用地产权关系的界定一方面有助于保证农民根据历史上所延续的产权地位分享城市化和工业化所带来的合法权益，另一方面有助于遏制基层政府盲目的卖地冲动，实现土地的集约利用。
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