缺乏可共同接受的定义——农业国营贸易体制的发展及启示，本文主要内容关键词为：启示论文,体制论文,定义论文,农业论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关贸总协定／世贸组织承认国营贸易企业(State Trading Enterprises,STEs)在国际贸易中的合法地位，但也建立了相应的规则以规范其行为。这些规则主要包括在《1994年GATT》第17条。根据该条第5款设立的工作组给出了审议STE的工作定义：“被授予包括法定或宪法权利在内的专有权、特殊权利或特权的政府和非政府企业，包括销售局，在行使这些权利时，它们通过其购买或销售影响进出口的水平和方向”。因此，STE并不一定是国有企业。如果一个私有公司或企业接受了国家给予的一些特殊权利或特权（这种权利或特权对该领域的其他私有企业不是普遍可以获得的，从而使这些企业具有高于其他公司的利益），其结果导致这种权利和特权可以影响贸易的水平或方向，这类企业即可以被认定为国营贸易企业。各成员在进行国营贸易时要以商业考虑为基础，坚持非歧视和透明度原则，以确保使用国营贸易实施各种贸易相关政策时的透明度，确保国营贸易企业不被用来实施与WTO不一致的措施。
运营状况及特点
自关贸总协定以来，国营贸易企业一直在国际贸易中扮演着重要角色。根据乌拉圭回合对STE的工作定义及通知义务，已经有30多个WTO成员向WTO通报了100多个农业国营贸易企业，它们大部分活跃在粮食和乳制品业。随着成员通知义务的履行及WTO工作定义被更好地理解，这个数量还可能会增加。根据贸易流向的不同，可以把国营贸易企业分为出口导向型和进口导向型两种。
（一）出口导向型国营贸易企业。几乎所有出口导向型STE都是以发达国家为基地。在向WTO的通报中，粮食和乳制品是农业STE的主要出口产品。加拿大小麦局和澳大利亚小麦局是两个重要的国营贸易企业，其出口小麦约占世界小麦出口的30%以上。此外，国营贸易企业还控制了几乎一半的世界大米出口，但最大的大米出口国泰国，并没有通知国营贸易企业出口。对于乳制品出口，由澳大利亚、加拿大、新西兰、波兰和美国向WTO通报的国营贸易企业控制了世界脱脂奶粉出口的30%到40%，以及25%左右的世界奶酪出口。
美国农产品信贷公司(CCC)是向WTO通知的较为特殊的国营贸易企业。除此之外，按照出口商品价值，4个较大的出口国营贸易企业依次为：加拿大小麦局(CWB)、新西兰乳制品局(NADB)、澳大利亚小麦局(AWB)、昆士兰糖业公司(QSC)。由于CCC并不直接从事进出口贸易，下面仅就其他4个STE在市场、政策、产品及所有权体制等方面的特点进行分析。
市场体制。国营贸易企业可能对产品购买、国内销售、出口、加工等活动有不同程度的控制。如果一个国营贸易企业控制所有这些活动，其影响国际市场的程度可能比只控制一部分更大。对国内市场的控制可以使出口国营贸易企业在国内和外国消费者间形成价格歧视。例如CWB对粮食用小麦以及生产麦芽的大麦有排他性权利，而其他3个主要国营贸易企业都没有作为唯一的国内经销机构。但是，4个国营贸易企业的各自出口产品均占其国内产量的绝大部分。4个STE中，只有NADB对农产品加工有一定控制力。
政策体制。国营贸易企业一般拥有政府在出口补贴、定价、供应控制、关税配额、数量限制以及销售安排等方面的政策特权，以增强在国际市场的竞争能力。尽管以上4个STE过去都使用过出口补贴，但现在都不再使用直接出口补贴，而是通过长期供货协定或出口信贷及信贷担保作为在国际市场上促进出口的工具。在各种政策工具中，“国内价格支持计划”对生产者的产品价格提供担保。加拿大、澳大利亚和新西兰政府都不实施该计划。进口关税和关税配额有利于强化国营贸易企业在国内市场上的力量。不过加拿大、新西兰和澳大利亚几乎没有通过进口壁垒的设置来强化国营贸易企业的权利。
产品体制。产品体制是衡量一个公司贸易控制力的另一个指数。如果一个国营贸易企业对一些产品有排他性权利，就可以通过产品间的交叉补贴以及选择产品的价格折扣等方式，在操纵市场方面获得更多利差。
所有权体制。国营贸易企业的所有权结构对国际贸易也产生影响。如国家所有机构或公司更多关注价格稳定和生产者收入支持，而非商业目标。以上4个国营贸易企业都是由生产者所控制，其资金来自生产者而非政府，这些企业直接对生产者负责。当生产者认为STE的销售体制不能很好地为其服务时，便要求改革。然而，所有以上企业都从单一办公桌出口中获得利益，要求其放弃这种权利不太可能。
（二）进口导向型国营贸易企业。在进口方面，1994年—1997年间，约1/3到1/2的世界小麦是通过STE进口。但在过去20年中，进口STE面临相当大的改革压力，尤其对处于结构调整阶段的发展中国家更是如此。如墨西哥、印度尼西亚、韩国及菲律宾等国都在一定程度上向私营竞争者开放国内进口市场。其结果是STE作为进口者的作用在1998年—2001年显著削弱。目前，比较突出的进口国营贸易企业包括：日本农林水产省(MAFF)；韩国农业林业部及土畜产销售组织；印尼BULOG等。事实上，这些进口国营贸易企业都是政府的机构或公司。
日本和韩国是长期使用STE管理农业进口贸易的典型代表。两国的STE都经营多种农产品，而且，大米在两国农产品贸易中都有较特殊的地位。MAFF自1995年11月以来，一直控制着日本国内小麦和大米生产、定价及销售，以及进口大麦和主要进口小麦的数量和定价。MAFF是日本唯一进口大米、小麦和大麦的政府机构，并负责日本的WTO市场准入承诺的实施。MAFF还控制了日本国内销售及大麦和小麦的定价。如果农民将大米卖给官方以外的销售渠道必须将其销售额提前向MAFF报告。尽管日本的小麦生产者有权私自销售其小麦和大麦，然而几乎所有日本生产的小麦都被MAFF或通过其合作中介所购买。
韩国政府指定7个STE管理约18种农产品的进口，这些产品包括：大米、未去壳大麦、豆类、荞麦、胡椒、姜、花生、洋葱、马铃薯、芝麻、食用大豆、桔子、牛肉、大蒜、蜂蜜、高丽参及松子。随着农业改革的进行，一些私营企业也被允许进口某些特定商品。但韩国政府给予农林部(MAF)排他性权利以控制大米进口。MAF决定进口大米的数量，安排大米的进口招标。韩国在1995年市场准入承诺下第一次开放大米市场，在1993年—1995年间，韩国进口大米占国内消费的1%，预计这个比例2004年将增加到4%。中国1995年以来一直是韩国大米的主要供应国。
关于国营贸易企业的争论
多哈回合农业谈判中关于STE的关注，主要是STE的活动可能潜在地削弱了《农业协议》的实施效果，STE可能被用作一种政策工具，使一些国家绕过出口补贴、市场准入以及国内支持纪律的约束，同时也降低了贸易体制的透明度。有关国营贸易的争论，主要集中在以下几个方面：
（一）缺乏清晰而可共同接受的定义。由于各成员STE在市场结构、所使用的政策工具及运营方式等许多方面存在着显著差异，目前尚没有一个可以被共同接受的定义。WTO为了对STE进行审议，确定了一个工作定义，而且STE工作组也根据各种STE与政府的关系以及从事活动的类型，列出了包括7种类型STE的清单，以帮助各成员通知义务的履行，改善这一领域的透明度。但一些成员还是拒绝对一些企业是否属STE进行自我鉴定。例如，许多成员认为有必要对欧盟谷物管理委员会或美国有秩序销售安排进行鉴定，以确定这两个机构是否属国营贸易企业，是否应履行通知义务。
（二）对国际贸易的潜在扭曲。对于出口STE的关注，主要集中在出口STE可能从其特殊权利及法定地位等方面所获得的竞争优势。因为它们可能利用交叉补贴进行出口销售，或与进口国家达成歧视性的长期协定，还可能通过价格联盟在更大范围内掠夺定价，左右世界市场价格。由于缺乏透明度，出口导向型STE可能削弱出口补贴纪律，与其他国家的私营公司在国际市场上不公平竞争。
对于进口STE的关注主要来自农产品的主要出口方。这些国家认为，进口STE的活动可能削弱市场准入承诺，特别是关税配额的管理。因此对进口STE的争论主要集中在进口STE对市场的扭曲或对市场准入的限制方面。由于进口STE的特殊地位及信息的不完全，尚难以确定进口是由市场需求决定还是由政府政策决定，以及在关税配额的分配或等级标准的控制方面，是否存在对私营企业的歧视。一般认为，STE导致贸易扭曲的程度取决于以下三个因素：
运用市场力量的大小。市场力量指在国内或国际市场上进行控制的能力。几乎所有出口STE、大部分进口STE都设在发达国家，足以影响国际市场。相反，发展中国家STE的规模一般相对较小，它们可能造成国内扭曲，但一般情况下，不足以影响世界价格水平。
市场环境也是决定STE市场力量的关键因素。目前大部分研究都假设国际商品市场是完全竞争的，但事实上，主要农产品国际市场由跨国公司所控制，其经营产品多为垂直一体化。市场结构基本处于寡头垄断而非完全竞争状态。
与政府在管理或制度上的距离。OECD的研究表明，大多数情况下，STE可以成为政府的一个政策工具，但这未必是产生贸易扭曲的原因。确保STE活动符合商业考虑可以限制其潜在的贸易扭曲效应。
贸易导向。STE与商品进口或出口的关联程度，可以影响其对贸易的扭曲程度。一些国家认为，WTO对进口STE的纪律比出口国营贸易企业更为严格，这种不平衡应该得到调整。
（三）私营企业替代国营贸易企业的可能影响。加拿大和澳大利亚的一些研究表明，如果在一个完全竞争的贸易环境下，STE的取消可以导致竞争性贸易部门的出现，对改善贸易部门和国际市场的运作会产生潜在的利益。但在目前农业，特别是粮食贸易处于寡头垄断的市场结构下，STE取消的最可能的后果是跨国公司的迅速介入，而跨国公司与非竞争的市场结构有着最直接的联系，即如果STE被具有垄断力量的私营企业所代替，其后果难以预料。
目前，政府和跨国公司在世界粮食贸易中扮演主要角色。政府通过国内商品计划、出口补贴、贸易壁垒及STE的运作起作用。跨国公司则以一国为基地，但在世界许多国家都极其活跃。跨国公司通过控制约75%的国际粮食装运量对粮食贸易产生主导作用。美国和欧盟虽然都没有通过STE进行直接进出口，但美国和欧盟的小麦出口占世界小麦出口的50%至60%。欧盟是世界主要奶酪出口方，约占50%的世界市场份额。
一些成员认为WTO更多关注STE的作用，而忽略跨国公司的反竞争效应及造成的扭曲。许多研究认为，农产品跨国公司对国际贸易的作用和影响事实上超过了国营贸易企业。因此，在现有寡头垄断市场结构下，如果取消STE，有可能产生更大的市场扭曲。
（四）国营贸易企业的透明度。对STE的透明度方面的批评，甚至超过了潜在的贸易扭曲方面。一些成员认为，获得有关STE一般运营活动的有效信息非常困难，从而难以对其作用和效果进行评估。但也有人回应这种批评，首先，即使没有STE，目前的市场也不会比预期产生更多的信息。第二，许多私营公司不进行公共贸易，他们对其投资者释放的信息往往比大多数STE更少；跨国公司也不要求公布财务数据，再加上其跨国的特点及经营活动的广泛性，这些公司也绝不会比STE更透明。
（五）发展中国家国营贸易企业的特殊性。在发展中国家，STE的目标和活动往往不仅限于对贸易的控制，还包括农村发展、降低运营和管理成本、粮食安全等。过去20年来，发展中国家对农业STE进行了普遍和广泛的改革，一般来说，发展中国家STE改革趋势是朝着较少的政府控制和更大的透明度方向发展。在与多边义务不相冲突的条件下，特别是不存在显著贸易扭曲情况下，WTO规则应该继续允许发展中国家选择使用STE：
与发达国家相比，大部分发展中国家的STE都较小，很难影响世界市场价格，他们对国际市场的潜在扭曲非常弱小；
许多发展中国家的国营贸易活动有一定的社会目标，如粮食安全和农村发展，这些目标并不能完全靠市场激励来实现；
农产品市场竞争通常是不完全竞争，因此STE或一些贸易的联合体可以增加谈判力量，有助于发展中国家抵御来自发达国家农业贸易企业的垄断行为。
许多发展中国家普遍存在市场失灵，特别是在农业要素、信贷及销售服务方面，因此，国家应该在农产品市场上发挥持续的调节作用。
多哈回合谈判展望
根据2004年8月多哈工作计划下总理事会的决议及附件A有关农业方面达成的框架协议，在STE方面尚没有看到更进一步的纪律。根据附件1第18段，各成员同意将在各方同意的时间内，最终取消有关出口STE的贸易扭曲做法，包括取消由政府财政和损失担保方式提供给STE的出口补贴。该段还表明对STE使用垄断力量的议题将进一步谈判。附件1的第25段则进一步申明，在发展中国家中，以稳定国内消费者价格及确保粮食安全为目的而享有特殊权利的STE，对维持其垄断地位方面应加以特殊考虑。
从多哈回合农业谈判过程看，STE已经被一些成员用作互相攻击，抵制农业自由化改革的手段。各成员由于保护农业的政策工具不同，对STE坚持各自不同的观点。出发点更多的表现在尽可能触及其他成员的利益和难处，而避免本国农业政策的调整。STE与其他谈判议题交织在一起，在不同成员间形成了既合作又斗争的错综复杂，而又相互制衡的谈判格局。
美国认为应该结束STE在出口方面的特权，对进口STE也应进行进一步的约束，并强化透明度和通知义务的履行。因为从美国利益看，由于CCC不直接进行进出口，其他出口STE的改革有可能增加美国私营公司在第三国市场上的竞争力和出口机会。另一方面，美国粮食的主要出口市场中，日本和中国有STE控制小麦进口，埃及和巴基斯坦的粮食进口也受到STE的主导，因而进口STE的改革可能会增加美国的出口机会。
美国与其他农产品净出口国站在一起，共同对欧盟施加压力，要求欧盟取消出口补贴。欧盟表面上非常接受美国和加拿大、澳大利亚等国关于出口补贴的观点，并希望继续谈判进一步削减。但欧盟却竭力扩大出口补贴的概念范围，希望将出口信贷、粮食援助及STE包括在内等。这些措施在WTO中并没有有效的纪律，按照欧盟的观点，也同样产生类似出口补贴的贸易扭曲效应。欧盟认为，WTO对STE的规则应该得到强化，包括更大的透明度和更严格的通知要求，以避免绕开出口补贴纪律和承诺，欧盟坚持所有形式的与出口有关的农业食品支持措施应该在一个共同的基础上来处理。欧盟还表明其不能接受仅仅包括出口补贴的谈判，因为这是对其他贸易扭曲措施的偏袒，是对欧盟的歧视。可以看出，欧盟试图将谈判议题扩大并复杂化，并触及美国和凯恩斯成员关于出口信贷和STE方面的痛处，以转移对其出口补贴的改革压力。
但凯恩斯集团则坚持，由于各种形式的出口补贴在经济上都是不好的，但直接的出口补贴可能最具扭曲性，也最具损害性。现阶段的农业谈判应该首先集中于此。加拿大、澳大利亚等国在STE方面则与美国有冲突，认为出口STE对贸易的潜在影响尚不明确，不应成为谈判的主要问题。同时，这些国家也强烈攻击美国巨额的国内支持和出口信贷及信贷担保政策。
加拿大和澳大利亚等尽管在出口STE方面受到来自美国和欧盟的压力，并尽量避免在出口STE方面承担更多义务。但作为主要农产品出口方，也对日本、韩国及一些发展中国家成员的进口STE给予压力，以试图扩大其对发展中国家的市场准入程度。而一些过去的中央计划经济国家和转型经济国家成员的STE也可能成为许多成员关注的对象。
总之，从目前多哈农业谈判进程及各成员的立场看，STE更多的可能是成为一种烟幕弹，被成员用来在出口补贴、国内支持、市场准入等核心议题谈判进程中与对手抗衡以获得最大谈判利益的手段。多哈回合在STE方面达成更严格纪律的可能性渺茫。
启示
（一）我国在STE方面的谈判立场应有一定弹性。我国目前的国营贸易体制既不同于美国式的STE，也不同于加拿大、澳大利亚、新西兰等国家的出口STE，也不能完全反映发展中国家STE的特点，与日本、韩国的进口STE也有实质性差别。因此，我国在谈判中坚持的立场也应该有一定的弹性和灵活性，具体情况具体分析，不能一概而论。同时，有关STE的议题往往不是独立的，而是与出口补贴、出口信贷、国内支持及市场准入等核心议题相联系，因此，在农业谈判中，也不易孤立地盯住某一个议题的谈判，而应善于利用各成员间错综复杂的矛盾和利益关系，增加自己的谈判砝码，最大限度地维护我国在农业及其他领域谈判中的利益。
（二）我国出色履行STE项下义务，来自WTO的改革压力近期内不会增大。 国营贸易管理是我国进出口管理制度的一个组成部分。2003年，我国国营贸易管理的商品有9种，其中农产品有粮食、棉花、植物油、食糖、羊毛5种。我国建立和维持对以上产品国营贸易的主要原因是，确保农产品的稳定供应，防止消费者受到国际市场价格波动的影响，保证国家粮食安全，以实现可持续发展的目标。同时我国国营贸易企业的运用是基于商业考虑，进出口价格由企业自己决定，出口数量取决于对国内和国际市场的供求关系，而进口量则按照中国加入WTO议定书附件8的承诺进行。长期合同是国营贸易企业独立谈判签订的。除如对外粮食援助等特殊情况下，国营贸易并不意味着履行政府的合同义务。
我国向WTO通报的农产品STE主要包括：中国国家粮油食品进出口集团公司，中国国家棉花储备公司；中国土畜进出口公司；中国出口基地发展公司；中国糖酒公司等。非国营贸易企业也允许经营国营贸易管理的商品，而且加入WTO三年来，我国增加了非国营贸易的进口比重。2002年，我国粮食、棉花、蔬菜油和糖的非国营贸易比重已分别达到65%、89%、70%和40%。非国营贸易的比例已经远高于日本和韩国等许多WTO成员。
加入世界贸易组织以来，我国完全履行了WTO关于STE的通知义务，STE的运营完全符合现有的WTO规则。鉴于短期内WTO在STE方面的实质性进展可能难以看到，因此，我国国营贸易体制受到来自WTO的挑战不会增加。
（三）从国内政策改革角度考虑，应主动完善我国国营贸易体制。从其他国家STE的发展中，不难看出，不同的国家、不同的历史及自然地理环境，形成了不同的农业政策工具。现阶段，我国应更多地从农业政策改革的角度，研究和借鉴其他国家国营贸易管理方面的经验和教训，根据我国农业发展的现状和特点，主动完善我国国营贸易体制，以促进我国农业政策目标的实施和农业可持续发展。
一些国家STE的产生、发展和演变中有一些教训值得研究和借鉴。例如，澳大利亚、新西兰等国家的出口销售局产生于战争期间，经济非常困难，由于农民的收入较低，单个农民的谈判力量较弱，因此自发联合起来，以避免市场中介力量的控制。由自发的合作到后来为避免“免费搭车”，要求政府介入使所有农民“强制合作”。这也是在一些发达国家建立出口销售局的直接原因。但从后来发展看，这种以出口销售局为特征的出口STE往往将狭隘的部门利益置于公共和国家利益之上，总体上被认为是缺乏效率的。虽然这些国家的政府也在逐步改革其国营贸易体制，但事实上，这种制度一旦建立，特殊的利益集团也就随之形成并不断壮大。在西方国家的政治体制下，由于较强的政治敏感性，往往使改革步履维艰。
我国一些地区也出现了由农民自发形成的专业化组织，并为农民提供技术支持或仓储、运输及销售等服务。这种由农民自发形成的经济实体，对我国农业未来发展有着深远的意义。政府在其中应该扮演什么样的角色，制定什么样的政策是一个值得深思的问题。这种现象与一些发达国家STE的最初阶段有相似之处。因而对于这种农民自发形成的组织，政府既不能阻止或干涉，也不应过分支持以拔苗助长。政府应该做的是提供良好的市场环境和法律服务，使其发展成为按照市场经济规则运作的，充满竞争活力的，代表农民利益为农民说话的经济实体。而这种经济实体应在法律允许的范围内健康发展，而不能成为有碍社会安全和政治稳定的忧患。只有农民的专业化和组织化程度提高了，政府才能真正听到农民的声音，农民的利益才能得到更有效的维护。
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