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中图分类号：D911/01文献标志码：A文章编号：1009—8003（2007）04—0011—06
一、价值对于公法的意义
（一）价值研究对于公法学具有重要意义
对于法律价值的研究意义，我国学者并不像西方学者那样重视，但自20世纪80年代以来，以价值为分析工具对法律进行思考的风习日渐形成。借助价值分析，可以让人们的思维进入如下的问题域：我们为什么要建立一种宏观、中观或微观的法律制度？我们所欲求的制度目标是什么？如何衡量、评价制度能否达到预期的目标设定？如何设计制度的功能、如何评价制度的作用？当同一主体的价值目标或者不同主体的价值目标发生矛盾或冲突时，应如何解决？这些问题不但在立法的过程当中需要慎重考虑，而且在执法、守法和司法等各个环节都需要不断地进行调整。
根据价值哲学及法价值学的研究成果，可以初步证明，法价值研究在如下三个方面有助于法学之进步。
1.法价值研究可以指引法学发展的方向。由于价值问题一般都属于应然性的命题，因此价值常用来指称彼岸的、美好的事物。正是由于有“将来”的存在，法学的“现在”才有根基，质言之，法学的今天是由“法学的明天”来照亮的。
2.法价值研究可以提供法学发展的动力。与价值的指引作用相联系，价值对于现实而言就可以转化为一种发展的动力，为现实法律的建构提供一系列的价值观念体系，确立健康向上的精神支柱，树立法治理想和信念，克服法治虚无主义。
3.法价值研究可以支持法学的规范研究。法价值研究是法规范研究的先导，它对法律制度的构建具有引导、确定和选择功能。如果不重视法价值，规范体系即使再严密，也不过是建在流沙之上的城堡，见风即毁，遇水则覆。
以上结论对公法价值研究而言，同样适用。
（二）本文对于价值的界定
由于哲学的发展是一个从本体论、实践论、历史论再到价值论的逐步深化的过程，因而价值哲学反映了哲学中最为核心、最为前沿性的理论命题。从价值哲学最新理论研究成果来看，价值的定义为“客体对主体的效应，是客体对主体的作用和影响。这里包括了价值主体、价值客体和价值关系三个要素。”[1] 与此相对应的是，在法学基本理论当中，很多学者也采用这一分析定式，认为“法价值是一种体现了主体的人或人的集合和客体的法之间的一种需求与满足关系的范畴。这一概念也指明了法价值的三个要素：法价值主体、法价值客体、法实践及三个环节：主体对法的需求、法对主体需求的满足、主客体的连接即法实践。”[2] 在借鉴这两个定义的基础上，本文将公法的价值定义为：公法价值是公法客体对于公法主体所需求目标的满足作用。这里强调了三个方面：
1.公法价值是一个有三个实体要素的概念。与上面哲学和法哲学的价值定义不同的是，本文认为公法价值这一概念当中有三个不同的实体要素，亦即在价值主体和价值客体之外还存在一个价值目标这一实体要素。本文认为价值主体与价值主体的目标不是一个相同事物，价值主体是由个人、集体或国家来担当的角色，而价值目标则是这三种不同的主体所要达到的状态，一个主体可以有不同的价值目标，不同的主体可以有相同的价值目标。打个简单的比方来说，自由是主体的目标，是主体所欲求的一种结果，但是自由并不是价值主体本身。
2.公法价值是一个包含三种关系的概念。价值“两要素说”只包含一种关系，即主体与客体之间的关系，一般用“实践关系”来概括，而本文的“三要素说”则具备三种不同的关系：在价值主体与价值客体之间是“满足—利用关系”，在价值客体与价值目标之间是“需求—提供关系”，在价值主体与价值目标之间是“追求—引导关系”。
3．公法价值是一个多重结构的复合体。公法价值既包含了三种不同的实体要素，又包含了三种不同的关系要素，其内在结构的复杂性是显而易见的。人们常说的法有自由价值，实际上指的是法能够满足人们对于自由这一价值目标的需求，法所针对的确切的对象是价值目标，而不是价值主体，虽然价值目标隐藏于价值主体，并从属于价值主体，但这两个概念并不相同。
由于本文将价值定义为三种实体要素和三种关系要素的组合，因而比上述的两要素和一种关系的组合稍显复杂，但这样定义对于公法价值的研究颇有好处。因为一方面，它使主体可以自由地设定价值目标，一个主体可以同时拥有多个价值追求，这就可以更清晰地解释价值冲突产生的原因；同时，它也为公法作为价值客体提供具体而明确的方向；此外，这个定义为价值选择、价值评价也提供了方便。
（三）价值体系及价值层级的确定
由于价值主体的目标是多种多样的，因而法的价值并不唯一。因此，相对于一个主体而言，法具有多种价值与之相对应。在公法中，价值主体至少包括两种类型，一是公民，二是国家，这样公法就必须具备两套有所不同的价值体系与之相应。故要综合地对公法价值进行研究，就需要抽取公民和国家这两种主体所具有的共同价值加以分析。公法的价值要与公法这一价值客体相一致，须合理地界定公法的价值层级。由于公法是与私法相对应的法律形态，一般公法（指公法总论、总论性的公法、统一公法）是介于法与公法部门法之间的中观层位的法律形态，因而一般公法的价值体系不完全等同于私法的价值体系，也不完全等同于法的价值体系和公法部门法的价值体系。
鉴于这样的考虑，我们只能在参考众多分类方法的前提下，选择一般公法的若干基本价值略加分析。这几项法律价值相对独立、略有交叉且存在一定张力，不但对应法的公正和效率这两个终极的法价值，而且还适度涵盖公法部门法的价值，同时与私法的价值也有所不同。
二、公法的共同价值
（一）公法的自由价值
亚里士多德首倡把自由引入法律。他这样看待自由：“公民们都应遵守一邦所定的生活规则，让各人的行为有所约束，法律不应被看作奴役，法律毋宁是拯救。”[3] 霍布斯提出了他的共和主义的自由观：“自由这一语词，按照其确切的意义来说，就是外界障碍不存在的状态。但这一自由不是个人的自由，而是国家的自由。”[4] 个人自由主义大师洛克的自由定义是：“法律按其真正含义而言，与其说是限制，还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益。法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由，自由意味着不受他人的束缚和强迫，而哪里没有法律，哪里就不可能有这种自由。”[5]
从以上历史考察可以得到如下印象：首先，自由不但是一个不断发展的概念和思想体系，也是一个不断变迁的制度，它逐渐从早期共和主义自由观向个人主义自由观位移。其次，在自由的旗帜下，法律始终存在，它是国家与个人之间的一条界河，在法律划定的疆域里，自由才是有保障的；相对于个人而言，法无明文规定即合法，而相对于政府而言，无明确授权不可为。在上述自由的第一层意义下，国家可以对公民的自由进行干涉，在干涉的程度上就有了与积极自由和消极自由相对应的两种不同的治理方式；在第二层意义下，法律范围之内，公民的自由选择和权力机关的自由裁量同时成为各自的自由权利（权力）形式，不论是公民还是国家都在努力拓展其自由的疆域。
1.公法中的消极自由和积极自由。以功能和作用方式为基本视角，可以将国家划分为消极国家和积极国家两种类型，这种划分方式与公民的权利划分——消极自由和积极自由——有着内在的一致性和结构的对应性。所谓消极国家，是一种以尊重公民消极自由为导向的国家作用，它与消极自由是一体两面的关系，而所谓消极自由就是不受他人或事物的干预和限制，即“免于侵犯的自由”。这种自由的出发点是把人当作人来尊重，人的尊严、人的价值恰恰是消极自由的逻辑起点和归宿。所谓积极国家，则是指一种能动型的国家作用，认为政府是一种促进社会进步、能够导致变迁的权力机构，它以公民的积极自由为导向，而所谓积极自由，就是自己去做自己想做的某事，即“从事某事的自由。”从逻辑顺序上说，积极自由是消极自由的进一步发展，是人格的自我实现。“消极自由，只在一般意义上意味着解放。如果人们不能由消极自由走向积极自由，不能摆脱孤独和忧虑，那么自由将成为一种不堪忍受的负担。”[6]这就需要“另外一种自由，即‘要’的自由，这是指获得某种积极效果的能力，仅仅是不受限制，恐怕不足以保证得到预期的目的的自由。”[7]
从公法的全部历史变迁来看，国家的功能经历了这样一个变化过程：早期的近代国家以维持安全和稳定社会秩序为主要目标，奉行不参与、不侵犯的保守政策；而随着社会经济和社会不断发展，人们越来越认识到国家可以承担特定目的、发挥特定作用。随着人们认识的进步，国家为公民自由权利的实现提供条件、为公民的福利提供帮助的形式不断增多。“自由并不仅仅意味着免于约束或强制，而是指一种做或享受某件值得去做的事情、某件我们可以同其他人共同去享受的事情的实际权力或能力”。[8] 由此可见，在国家与公民关系的维度上，公法的自由价值也随之发生了根本性的变化，一方面，否定性的自由价值得到稳固和拓展，同时，肯定性的自由得到支持和促进。
2.公法中的选择自由和裁量自由。从公法方式来看，主要有两种作用方式，一种是强制方式，另一种是非强制方式。由于前一种强制方式受到国家制定法的严格限制，只能在有限的范围和特定的前提下才能得到实施，因而非强制的方式就为公民的自由选择提供了更大的空间。在现代公法的发展当中，最值得关注的现象之一就是行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励等非强制性行政管理手段的普及和运用。这些新的行政行为方式不但给公民以自由，同样也将自由适度地赋予了国家。
（二）公法的平等价值
在人类追求文明进步的过程中，“平等”一直代表着一种美好的社会理想，它被近代以来的思想家视为正义社会存在的前提和基础。美国学者萨托利认为，“平等首先表现为一种抗议性理想，平等体现了并刺激着人对宿命和命运，对偶然的差异、具体的特权和不公正的权力的反抗。平等之所以成为正义的首要内容，理由有三：第一，正义可以包含诸多原则，但平等是其中一项最主要的原则，平等与正义有着某些颇为相似的特性。如不平等容易，它只要随波逐流；平等难，因这需要逆流而动。这恰恰是正义本身的特性之一。第二，每个人的正义观可能不同，但追求正义实为永恒，平等恰恰有如此特性：平等是我们所有理想中最不知足的一个，其他种种努力都有可能达到一个饱和点，但追求平等的历程几乎没有终点。第三，在一定意义上说，没有平等就没有正义。”[9]
在现实生活中，平等总是与不平等相比较而存在的，不论是在经济领域还是政治领域，也不论是法律领域抑或是社会生活领域，哪里有不平等，哪里就有要求平等的主张。在私法调整的领域中，由于双方都是处于同一法律状态下的均势个人，平等似乎相对要比较容易实现；而在公法调整的领域中，政府与公民之间的地位和性质差别，很难符合平等的形式要求。在此，笔者认为对平等的概念应作实质的、动态的理解，从终极的精神实质而言，公民是国家权力产生的前提和最终的归宿，而国家权力是实现和促进公民权利的手段和保障。因此，就手段与目的的关系而言，公民与国家的分工强调的是动态合作与互动而非静态的不平等；再者，由于公民在总体上与国家处于相对抗的关系之中，因而双方处于态势的对等和均衡状态。从上述意义来说，平等关系也存在于个人与政府之间。但必须强调的是，个人与政府的平等，是指由公法体系确立的，在直接的相互交往中两者具有同等的地位和权利。从各国的宪政发展史来看，平等保护是公法的基本精神。平等的内在涵义深奥而丰富，一般的研究者从主体地位的平等、机会的均等、能力的平等和结果的平等四个维度着眼。从公法的主体构成来看，一方是国家机关，而另一方是众多公民。结合上述对平等的理解及对国家与公民之间平等关系的界定，可以看出公法制度对平等的实现提供如下支持：
1.公法提供对公民的平等保护之基本法律框架。首先，以最高法——宪法的形式规定法律的平等保护。宪法对平等价值的保护通过两个层次进行，一是规定各民族一律平等（宪法第4条），二是规定公民在法律面前一律平等（宪法第33条）。其次，通过公法体系中具体的法律规范贯彻平等精神。根据宪法当中对平等价值的确认，我国公法体系当中的部门法分别而普遍地将平等价值作为本部门法的基本价值予以落实。再次，通过公法对私法的辐射作用，确保私法中落实平等精神。从发生学的角度来看，私法的历史远远悠久于公法，但是由于近代国家的产生，私法在国家法律体系中的地位已发生重大和微妙的变化，私法的保护已经不能脱离公法的背景，需要获得公法的保障和支持。
2.公法以特殊的制度机制保证公民与国家的平等地位。在现行制度中落实和体现国家与公民之间的平等无疑是一项十分繁重的法治要务，这一要务如被悬置或被敷衍，其后果只能是公民权利的不幸。为此，公法当以实现平等为重要职责。首先，宪法规定任何国家机关和个人都在宪法和法律之下，均不得有超越宪法和法律的特权（宪法第5条）。其次，组织法、公务人员法规定了国家机关人员的组织结构和人员来源方式，机会平等、竞争择优是这些法律规定的统一内在尺度。再次，公民对于国家机关和国家工作人员，有提出批评建议的权利，对于国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。这些都需要得到公法的保障。
（三）公法的正义价值
亚里士多德的正义观包容了道德关怀的内容，他认为“正义乃是一种关注人与人之间关系的社会美德，正义本身乃是‘他者之善’或‘他者之利益’，因为它所为的恰是有益于他者的事情”。[10]在这样的认识基础上，亚里士多德进一步提出了分配正义和矫正正义两个彪炳千秋的公式。罗尔斯突出地强调了制度的正义：“对我们来说，正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式”，[11] 当代政治哲学家戴维·米勒则进一步将社会正义的规则与正义实现的背景相联系，在团结性社群、工具性联合体及国家当中，发现了三个不同形态的正义规则：在团结性社群（如家庭）中，按需分配是正义的体现，而在工具性联合体（如公司、政府）当中，按能力和贡献分配才符合正义的要求，在国家为背景的分配当中，则应以平等为原则按照公民的身份来兑现正义。[12] 米勒的正义已经从高度的抽象状态中走出来，代之以更加具体的场景分析，这样就使正义与我们的具体的生活紧密相连。
结合上述正义观点，我们可从以下两个方面梳理出隐身于公法制度中的正义：
1.公法中国家机关和公民各展所长、各得其所。国家机关恪守法律规范在自己的职责范围内做出公权行为，公民同样在合理范围运用自己的知识和能力实现权利。公法的两种主体和谐同在，各司其职，各有所得，且均系应得。
2.公法中更加注重程序正义的制度建设。对于公法而言，由于公法以公权力为主要规制的对象，因而程序正义就成为在分权、责任、监督之后一项更为重要、更为普遍的原则，公权力不但在实体上遵循法律之规制，同时也要在程序上以法为约束。换言之，公法将国家机关职权、职责，公民的权利、义务，进行了合理的安排，以严谨的程序规范，架构起便于操作的制度模式。
（四）公法的民主价值
在现代社会生活中，人们常常是在不同维度上使用“民主”这个词汇，故民主形态非常多，如政治民主，经济民主，工业民主，社会民主等。其中的政治民主的规范形态也可称之为宪政民主，这是一个包容性很大的广义概念。世界上民主国家的数量，1896年为10个，一百年后（1996年）就达到100个。民主原则和程序现已扩展到了国际组织和国际关系等领域。前英国首相丘吉尔有一句名言：“民主不是一种有效率的体制，但民主胜过任何一种有效率的体制”。
通览我国宪法典可以看到，在我国的社会主义制度框架下，宪法文本对民主提供了周密的制度安排：第一，在历史的发展中，民主是人民前进的旗帜，中国人民前仆后继、英勇奋斗的总目标就是“国家的独立”、“民族的解放”和“民主自由”。第二，在国家未来的价值目标上，民主是国家前途的一种导向，中国将被建设成为一个高度文明和高度民主的国家。第三，在国家整体制度架构上，民主构成社会主义的根本制度，人民民主专政是我国合法的制度模式。第四，在国家权力的属性上，国家的一切权力属于人民，人民是民主的重要力最。第五，在国家具体制度层面，人民通过各种途径和形式，管理国家事务，包括经济、文化和社会事务。第六，在运作规则上，民主既是国家政治决策的基本方式，也是国家机构内部运行的基本原则。第七，在国家的经济层面上，民主转化为一种多元所有制的经济民主，由经济民主从微观的角度延展政治民主的理念。第八，在公民基本权利上，民主又体现为公民的各种权利与自由，使民主的理想转变为人们现实生活的内容。第九，每一个公民都有对于任何国家机关和国家机关工作人员的批评建议权，对于国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有申诉、控告和检举权。民主在这种含义上对前述八种民主具有一种改进和修复的意义，使我国的民主制度成为具有不断建构功能的民主。
从上面列举的条文可知，民主具有多重含义：首先，民主是一种宪政制度，不论是政权的组成，还是权力的运作过程，都必须贯彻民主原则；在民主原则的背后，是国家的责任和公民自由之保障，体现国家的道德追求和国家的制度之善。其次，民主不但是一种法律制度，还是一项经济和社会及文化制度；法律保证了公民在政治、经济和社会事务方面的平等权利。再次，民主不但是具有确认和维持功能的制度，而且还是一种救济制度，保证公民的生活或者社会的秩序在受到侵犯或干扰的情况下，国家权力可以进行有效的干预。
具体而言，公法与民主在如下几个方面有直接的关联：
1.民主与公法诸价值可以衔接。这种衔接存在于通过民主而实现公法价值的过程当中。公法中的诸种价值之间重叠错落，充满竞争和张力。价值从结果上讲，是需要运用智慧去选择和安排的，而从选择到决策之间，恰恰是民主的“管辖之地”，因为我们不能越过民主而达致自由、平等、正义与秩序，在诸种价值的选择和谈判过程当中，民主必须到场，前来接引公法价值。
2.民主可以为公法价值之实现铺路。不论从公法的角度来看民主，还是从政治的角度来看民主，民主都是一个“如何安排”的问题，是对诸种价值之间的可转化性、可通约性或者顺序性进行求解的过程。在这个意义上，民主就转变为公法制度可以“发现之物”或者“建构之物”，揭示其法律属性和实践属性。
3.民主是公法价值的生命之基。既然民主具有实践的品格，那么民主也就需要健全和完善。由于民主与公法之间特殊的亲密因缘，其“健康”程度自然也就关乎公法生命。没有充满活力、健康理性的民主制度，公法的价值要么残缺不全，要么难以实现。可见，民主的规范制度是公法价值实现的唯一通渠，而公法的规范制度恰恰可能为民主的现实存在和发展提供制度性的支持。
（五）公法的秩序价值
与法律永远伴随的基本价值便是社会秩序。这种秩序不论是在自然界还是在人类社会都是长久存在的，法律的基本功能之一就是表达人们内心对秩序的愿望。公法制度作为法律制度的一个主要组成部分，对秩序而言，尤其对正义的秩序，是有独特贡献的。其具体表现如下：
1.公法奠定国家权力的运行基础。国家权力的运行按照不同的标准划分可分为不同的领域，按照调整范围层次的高低来划分，可分为国际公法、国内公法和地方公法，这三个层次的公法所提供的是国家与国家之间、国家内部不同权力体系之间及国家内部中央与地方之间的运行秩序。按照公权力的不同性质来划分，可分为立法领域、行政领域和司法领域，公法为这三个权力体系的分工制衡奠定秩序基础。按照调整领域的不同来划分，可分为宗教道德领域、思想文化领域、经济社会领域，公法同样为这几个不同领域分别确立了不同的规则和秩序。
2.公法奠定了公民权利体系及其运行机制。我国公法主要通过以下几个方面进行公民权利体系的建构：首先，我国宪法将公民的基本权利主要规定在第二章当中，确立了公民权利的法律地位和具体内容，同时在《宪法》修正案当中规定了国家尊重和保障人权的责任和义务。其次，在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》这三大诉讼法及其配套法规范体系中，明确规定了公民的诉权和其他请求权，为公民权利的救济提供了可能和保障。再次，通过私法当中的具体适用条文的约束，保证了公民权利不会因过度的自由竞争而遭受不公平的待遇。
（六）公法的效率价值
帕累托用“最优”的方式给效率下了定义，“如果不存在另一种生产上可行的配置能够使经济中所有人都感觉同原初的配置相比至少同样好或至少更好些，那么这一种资源配置就是最优的”。[14]由于效率揭示了制度客体对制度主体之需求的满足程度，因而就决定了效率可以作为一项基本的价值。但由于法学与经济学着眼点之不同，法学家眼中的效率与经济学家眼中的效率显然不同。法学家往往从权利和权力的配置角度切入，而且常常从制度的整体效果来考察效率。从公法的历史和发展规律上来看，公法制度具有高效率的法律属性。具体表现在：
1.公力救济代替私力救济以提高制度效率。在国家产生以前，公民之间的冲突一般是以自己的行为用同态复仇的形式解决的。这种方式有两个弊端，一是在两个平等的主体之间，没有一个公平的客观尺度存在，主观性和随意性很大；二是效率低下，因为“同态”要求同等的付出，而损害的特定性和具体性又很难精确地把握，因而超越复仇范围和复仇程度的现象时常发生，“非同态复仇”就导致更多的“非同态复仇”的恶性循环，个人成本和社会成本不断增加。而在国家产生之后，国家将冲突的解决统一收归为国家的一项重要职能，以法庭和裁判所的形式对公民之间的冲突进行公力救济，其好处体现在以下三个方面：一是控制了民间械斗的范围，保持了社会秩序的稳定；二是通过审判活动和其他裁决活动，为推进的国家和社会的法治状态作了必要铺垫；三是保证裁判的执行效力，从而提高了整个制度运行的效率。
2.强制手段与非强制手段的并行发展保证了制度的内在活力。首先，公法的强制性体现在国家行为的公定力和国家公权之强制力两个方面，法律之所以赋予公法以强制力，其目的就是高效率地实施主权者的命令，虽然法律的实现不是必然地需要强制，但是没有强制作后盾，法律的实现也难以想象。从法律的整体来看，强制保证了整个法律体系的效率。其次，公法的非强制方式不断发展，与强制手段相比，非强制意味着更全面、深刻的效率意识，也更有利于公法制度整体效率的可持续提高。
收稿日期：2007—06—20