提高决策能力的一个有益视角——兼对200份答卷的实证分析，本文主要内容关键词为：答卷论文,实证论文,视角论文,有益论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强干部决策能力建设，是树立和落实科学发展观，不断提高领导水平与执政能力的重要保障。党的十六大和十六届三中全会明确提出了要改革和完善决策机制；十六届四中全会又确定了加强执政能力建设的主要任务是提高“五种能力”。要提高“五种能力”，关键是要提高各级干部的决策能力；十六届六中全会再次强调要推进决策科学化、民主化建设。党的全国代表大会之所以多次强调决策，是因为干部决策能力的高低、决策能力建设的成败直接关系到各项工作的成败，尤其是关系到建设有中国特色社会主义和构建社会主义和谐社会的成败。因此，分析加强干部决策能力建设的路径，无论是理论上还是实践中都具有重大的意义。
一、案例教学的基本情况
为进一步深化教学改革，加强与学员的互动性，几年来，我们按照中共中央党校和国家行政学院的要求，尝试案例教学，受到学员广泛欢迎。今年，我们选用了一个决策方面的案例，在市管干部班、区县部委办局正职班、县处级班、科局级班、公务员班等五个班的200名领导干部学员中运用，采用个人问卷后小组讨论、大组交流、教师总结的方法，取得了很好的课堂教学效果，也发现了当前干部决策能力建设方面的不足。
(一)决策案例
如果你是外贸委副主任，你上班后本来要处理两件事，一是接待外商，一是听取下属厂长的汇报。然而这时你的下属来电话说他生病不能上班了，原来安排好的上午由他接待的上级一个检查团接待不了了。接着又是一个电话，一个企业的产品在出口时被海关查封了。请问，你将如何安排这些工作，为什么?
(二)200名干部做出的决策情况
我们设计了十二份问卷表格(见表1—表12)，200名领导干部学员均“身临其境”地作出了审慎的决策，经过统计分析后得出了如下数据。
1.不可更改的工作
让200名干部选择一项不可更改的工作，目的是考察他们在决策时，将什么样的工作当作他们心目中最重要的工作。调查结果表明，将近80％的干部选择接待外商，说明接待外商是不可更改的最重要的工作。其次是接待上级检查团。只有5％的干部选择处理被海关查封的产品和听取下属厂长汇报。(参见表1)
2.做出决策(一)的主要原因
这项调查主要是了解干部是以什么标准或准则做出的决策。80％的干部认为：外事无小事，它代表一个国家和一个地区的形象。而且预约好的事不能改变，否则既不礼貌又不诚信。况且在外商的眼中，守约与否事关一个地方的经济发展环境。所以，接待外商无论如何不可更改。有16％的干部认为，上级部门是领导，哪个部门都不能怠慢，否则你以后工作如何开展。所以，为了自己和单位的前程，要接待上级检查团。(参见表2)
3.四项工作的重要性排序
虽然在只选择一项不可更改的工作时，接待外商遥遥领先于接待上级检查团，但在统计四项选择的综合得分时，接待外商和接待上级检查团均超过了600分，且接待外商比接待上级检查只多了41分，比较接近，说明在干部的心目中两者的重要性差不多。听取下属厂长汇报得分最低，说明这项工作在他们心目中最不重要。(参见表3)
4.做出决策(二)的主要原因
这项调查主要是了解干部是从什么角度认识这四项工作的重要性的。绝大部分干部认为：招商引资工作是压倒一切的工作，是一切工作的重中之重，是中心之中心，要务之要务。所以它是第一选择。而除了接待外商，还能有什么事情比接待上级检查团更重要呢?另有大多数干部认为：先应了解被海关查封的原因再行解决。而听取下属厂长汇报是次要问题，可取消或推迟。(参见表4)
5.必须自己亲自参与的工作
这是调查了解干部面对抉择时的取舍情况。调查表明，93％的干部认为自己必须亲自参加接待上级检查团，92.5％的干部认为自己必须亲自参加接待外商；只要15％左右的干部认为自己有必要亲自处理被海关查封的产品和听取下属厂长的汇报。(参见表5)
6.做出决策(三)的主要原因
绝大部分干部认为，上级部门一般都掌握资金调度和人事任免大权，一定不能马虎，要亲自参加。招商引资工作是一切工作的重中之重，自己也必须亲自参与。相对于其他问题，听取下属厂长汇报属次要问题，可改期或推迟进行。而处理被海关查封的产品要先让有关部门了解被查封的原因，再具体情况具体分析，协助企业解决。(参见表6)
7.可以更改的工作
这是了解干部决策时的心理，以什么作为心理重要性与否的尺度。有85％的干部心理认为听取下属厂长汇报和处理被海关查封的产品可以更改，只有2％的干部认为接待外商和接待上级可以更改。(参见表7)
8.做出决策(四)的主要原因
85％的干部认为可以更改的主要原因都差不多，认为听取汇报和处理被海关查封的产品不是着急的事。而上级部门和外商得罪不起。(参见表8)
9.无须自己亲自参与的工作
这是了解干部认为可做可不做的工作。有5人认为自己可不亲自接待外商，因为与接待上级检查团权衡利害关系后，只有放弃接待外商。有3人认为不需要亲自听取下属厂长汇报，让部门负责人听取汇报后再向我汇报就行了。有6人认为可不亲自接待上级检查团，因为迎来送往就是那么回事，让工作人员安排好吃、住、行就可以了。但是有117人认为自己可以不亲自处理被海关查封的产品，让有关人员和部门参与就行，无须自己亲自过问。(参见表9、表10)
10.选择向主任汇报的工作
这是了解干部决策时领导互相之间的沟通与协调。只有3％左右的人选择将接待外商和听取下属厂长汇报向主任汇报，绝大部分干部认为这是早就定好的事，无须汇报。有92％的干部认为接待上级检查团一定要向主任汇报，听取指示，因为这是非常重要的事。另有87％的干部选择被海关查封的产品向主任汇报，因为这也是一个突发情况，不向主任汇报容易引起不必要的麻烦。(参见表11表12)
二、当前干部决策能力存在的缺陷分析
1.决策不遵循科学的方法，导致决策方法的随意化
决策要用正确的方法，但遗憾的是，很多领导干部在决策方法的采用上非常随意。在他们看来，决策就是项目审批、资金分配、人事任免等，决策视野狭窄，决策方法简单随意，往往就事论事，凭经验、凭感觉，缺乏宏观性、系统性、战略性的决策意识，同时又不注意去学习、消化和吸收先进的现代决策理论、方法和技术。往往在认知上就受到约束，如这一次的答卷就能显示出来。(参见表14)这样在实际决策中就主要表现为：一是经验决策。凭过去的老经验解决新问题，费时费财费力却收效甚微。二是拍脑袋决策。遇到问题关起门来想当然，不调查，不咨询，不研究。这样想出来的方案，主观上自信，客观上不符合实际，实践上行不通。三是依样画葫芦决策。不顾客观实际情况，不结合本地的实际，明知缺乏条件，也要照抄照搬，结果要么半途而废，要么劳民伤财。四是踩楼梯决策。当决不决，当断不断，能推就推，能拖就拖，只见楼梯响不见人下楼，后果是“一着不慎，满盘皆输”。这些方法严重阻碍了决策科学化和民主化的进程。
2.决策不按照科学的程序，导致决策过程的非程序化
科学的决策过程包括从问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案比较择优到追踪反馈评价等一系列完整的功能和环节。然而，在一些领导干部的决策实践中，一些功能环节往往不能受到应有的重视甚至被忽略不计，科学合理的决策程序并没有被确立。有些领导不经过认真的调查研究，不经过缜密的理论分析，不经过专家的详细论证，不经过广泛的民主讨论，而是想当然地甚至凭一时的热情和冲动做决策。另外，很多决策更谈不上经过法律程序，以致主观随意决策屡禁不止，重复决策、错误决策时有发生。很多领导干部要考虑所谓的附属关系以维持权力、地位等，从而导致决策过程的非程序化(参见表14)。
3.决策不采用现代的手段，导致决策手段的传统化
很多领导干部仍然用惯了一些传统的决策手段，尤其是主观决策法，凭经验判断和观察，这个错了试那个，这个不行试另外一个。然而，在现代社会条件下，系统论、控制论、信息论、未来学等一批新兴理论，为决策提供了新的现代化的手段，如系统分析法、统计综合法、回归分析法、盈亏平衡分析法、决策树法等，这些手段推动了决策科学向更高层次发展。计算机作为电子时代的工具，也对决策产生了极大影响。互联网的建设和运用，为决策者提供着源源不断的信息。所有这些新手段的出现和采用，必将对传统的决策手段提出更严峻的挑战。但很多领导干部却得过且过，做一天和尚撞一天钟，导致大量决策失误。
4.不注重决策者的素质建设，导致决策者的低素质化决策者的素质直接影响决策的质量，素质是一个综合的指标，包括决策者的政治素质、思想素质、道德素质、文化素质等。但目前有部分领导干部的决策素质不高，有的决策者缺乏求真务实的态度，决策不搞实际调查研究；有的决策者缺乏虚心学习的精神，决策不搞充分民主讨论；有的决策者缺乏应有的知识，总喜欢凭经验，感觉，阅历做决策；有的决策者缺乏开拓创新的勇气，总喜欢用老办法处理新问题。这实际上陷入了自我满足的约束，决策时掺杂着严重的个人动机和个人情绪的变化，而这样做的后果只能是决策失误。
三、提高决策能力的基本视角是实现决策的科学化、民主化、法制化建设
党的十六大从建设社会主义政治文明的高度提出了“改革和完善决策机制”的基本任务，并且对决策机制的基本内涵做了新的、精辟的阐述：“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力”。“全面推进依法行政实施纲要”也明确了健全行政决策机制的基本要求，架构了公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，强调要实行依法决策、科学决策、民主决策。其中，依法决策是前提，科学决策是目标，民主决策是保障。显然，当前很多干部在决策时与上述要求有较大的差距。实际上，依法决策的主要标志是决策的整个过程都必须严格地遵循法律的规范；民主决策的主要标志是在决策过程中能够使各种不同的意见和利益得到最充分和客观的表达；科学决策的主要标志是在决策过程中广泛应用先进的思想、理论和技术，尊重事物的客观规律。
在依法决策的前提下实现决策的民主化、科学化是我国政治体制改革的重要任务之一，因为决策对于当今社会的意义和作用越来越重要，一旦做出错误的决策影响将会非常巨大。这就要求必须尽量避免决策失误，将决策纳入民主化、科学化和法制化的轨道。
决策科学化是相对于传统的经验决策而言的，它是以科学先进的理论为指导、科学的技术方法为手段、科学的决策程序为依托、科学的决策评估为保障、规范化的法律制度为纽带而进行的决策活动，其目的在于降低决策的风险和成本。决策科学化的主要标志是在决策过程中广泛应用先进的科学思想、理论、方法和技术。
决策民主化，是指决策时要广泛听取专家和群众意见，“集中民智”，反复论证。在作出决策的’过程中要具备论证、协商、审议及集体讨论决定等环节。决策民主化的主要标志是在决策过程中，各种决策要素能够畅通、规范、高效、有序地发挥作用。实现决策民主化，关键是要坚持民主集中制。作为决策的参与者，要摆正个人和群众的位置，时时想到人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应，把尊重民意贯穿决策全过程。(参见表13)
表13 科学决策、民主决策程序图
民主化和科学化是决策过程中互相联系、互相影响、互相渗透、不可分割的两个方面。没有民主化，科学化就没有保证；没有科学化，民主化就失去了意义，二者不可偏废。
决策民主化是科学化的前提和先决条件，也是实现科学化的途径和制度、精神保证。也可以说，决策民主化是科学化的基础，离开了决策的民主化就不可能有决策的科学化。推动决策的民主化，首要的问题是要充分吸收社会各方面对政府决策的民主参与。因此，作为领导者在制定科学决策时，必须充分发扬民主调动各方面的力量，广开言路。只有在高度的民主气氛中，各种意见、方案互相碰撞，才能闪出真知灼见的火花。
决策科学化是民主化的目的和归宿。决策科学化是决策民主化所要追求或达到的目标，通过决策的民主化实现决策的科学化。离开民主化，决策科学化不可能达到较高水准。仅有决策的民主化并不能保证实现决策的科学化，它必须要遵循科学的程序和方法。决策科学化的意义在于降低决策的风险和成本，而决策的民主化则为实现决策的科学化提供最可靠和最有效的体制保证，使决策的科学化程度达到一个新的、更高的水平。
决策民主化要在科学程序与方法指导下，最大限度地让人民群众以及各方面的专家真正参与决策。还要能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种未定方案的意见，另外对已执行的决策也可批评监督，反馈信息。如果这样，既可使决策方案更加完备，提高决策质量，又可以使决策在执行中尽可能顺利，实现决策的既定目标。
要做到决策的科学化，就要实行决策的民主化，民主化是科学化的前提。没有民主化，就不能广开言路，不能尊重广大人民群众的首创精神，也就不能提高广大群众参与决策和实施民主管理的积极性、主动性和自觉性，最终也就没有科学化。而决策的民主化同样需要体现和达到科学的要求，否则民主就失去了意义。因此，必须建立科学的行政决策体制，建立和健全决策的一套严密而科学的程序和方法，这是提高决策能力的一个有益视角。
四、提高决策能力的视角解读
1.树立正确的决策指导思想，不断提高决策者整体素质
领导决策是在一定的客观条件下和主观因素支配下进行的，并且受到内部和外部各种因素的干扰。当领导决策不能正确认识和克服这些干扰时，决策就会脱离民主化和科学化的轨道，出现偏差和失误。因此，决策者必须树立正确的指导思想，以马克思主义为指导，解放思想，实事求是，与时俱进，积极动员和引导广大群众参与决策；同时，决策是一项科学抉择，必须尊重决策对象的客观规律，掌握科学知识，树立系统观念，认真而审慎地决策。
决策者的素质是实现决策民主化与科学化的关键，决策者不但需要求真务实、开拓创新、无私奉献的品格，而且需要有丰富的知识和水平。提高决策者整体素质要从思想道德、知识水平、工作作风、决策能力等方面全方位进行，尤其要注重以下几点：一是创新精神。每一位领导干部都要能不断地研究新情况，解决新问题，总结新经验，提出新思路。二是科学素养。所谓科学素养，是指多方面的科学知识、科学思维方法。领导干部要广泛学习政治、经济、哲学、科技、管理、文艺等知识，增强自己分析、综合、决断复杂事物的能力和熟练运用智囊团的能力，不断提高自己的科学素养水平。三是民主作风。在决策过程中要充分相信群众、依靠群众、集思广益，发扬民主。四是决断魄力。领导者要多谋善断，当断即断，善于和勇于不失时机地选定决策。这就要求他们有敏锐的直觉能力、深刻的洞察能力和过人的胆识。(参见表14之应对策略)
2.完善决策的制度建设，使决策走上民主化、科学化、法治化轨道
(1)程序制度
程序化是保障决策科学的有效方法。科学决策在某种意义上讲，就是程序化决策。具体来说，决策程序包括以下内容：第一步，诊断问题所在，确定决策目标；第二步，收集尽可能完备的资料与信息，为制定决策提供充分的信息保障；第三步，依据尽可能完备与可靠的信息，对发展的趋势变化做出准确的预测；第四步，拟定各种可行的备选方案：第五步，对各种备选方案进行可行性与不可行性评价；第六步，从各种备选方案中选出最优方案。
(2)专家咨询制度
在决策过程中开展专家咨询活动，是决策民主化、科学化的重要标志和保证。所谓专家是指具有专业知识储备、科学思维方法和一定的业务专长的学者。决策中的专家咨询体现在多种形式与多个环节上，一般来说，个别咨询主要是在确定决策目标环节上，集体咨询主要是在决策方案的设计环节上，会议咨询主要是在决策方案的论证环节上。建立专家咨询制度，首先要确保专家组成的全面性，尤其要重视人文社会科学专家的作用，人文社会科学的研究成果是决策的思想理论基础，但长期不受重视，这种情况必须改变。其次，要保证专家咨询的独立性，杜绝领导先下结论、然后专家论证的不正确决策方法的出现。
(3)决策听证和论证制度
听证制度将公众与不同利益集团与决策主体平等地坐在一起，共同商讨决策的目标、方案，分析、论证决策的可行性，对于重大决策的听证，除了应广泛邀请公众代表和不同利益集团外，还要通过广播、电视、报纸、网络让全社会知晓，发动全社会公众参与讨论，让公众享有真正的知情权、了解权，这是公众监督的有效形式。实行社会听政制度要保证听政参与者的利益相关性、听政过程的公开性和透明性，避免走过场和形式主义。如这次关于个人所得税起征点的听政就做得不错。
决策的论证制度是在决策方案形成以后，在作出最后决定之前的一个重要环节。这个环节可以独立存在，也可以与其他环节结合在一起。如在决策方案的设计阶段，论证可以成为最后形成决策方案的形式。决策的论证形式一般有专家论证(会议咨询)、社会论证(社会听证)和领导论证(集体决策)。健全的民主化科学化决策机制应包括这三种论证形式，并使之制度化、规范化。论证的主要内容是政治可行性、经济可行性、社会可行性和技术可行性。因为从结果看，专家论证的作用在于帮助决策者做出最恰当的判断，而群众论证的作用在于防止最坏的决策发生。因为民主可以防止重大决策失误的出现。从政治学的角度讲，民主不一定使决策最好，但一定会防止最坏。这就是著名的“陪审团定理”给我们的启示。
(4)决策公示与审计制度
由于受人、财、物和时间等制约，决策听证一般适用于与公众利益密切相关的重大决策，对于一般决策，宜采用决策公示的形式。即当决策方案确定后，将决策的内容、背景、目标、方案、成本投入、预期效果等，通过各种媒体向社会公示，这是对决策者的一种监督。实行公示制度要以法规的形式明确公示的范围和原则，制定公示的具体程序，选择公示的有效形式。对公示中群众反映的问题要高度重视，认真研究，纳入到决策的实施过程中。
决策审计，是对决策从开始制定到实施完毕后所耗成本的全面审核。重点要审计决策在执行过程中，有没有超出既定的成本，如果超出了，原因在哪?投入与产出比较后，到底还有无积极意义?还要注意与其他地方类似决策的成本相比较，把公众的注意力从决策政绩转移到决策成本上，并通过投入产出比较，让社会公众来判断决策的成败。这对决策者也是一种有效的约束。
(5)决策失误责任追究制度
十六届四中全会决定指出：“要建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制”，这是改革和完善决策机制，推进决策民主化、科学化、法治化的一项重要举措。当前做好此项工作，应从以下几方面着手。一是按照“谁决策，谁负责”的原则制定责任认定规则。重大事项的决定，从可行性、科学性、合法性论证，方案的筛选，直到方案的选定，每一个环节都要有明显的责任者，这就要建立相应的论证责任制、评估责任制、领导责任制。二是强化责任追究主体的地位。进一步落实“党章”、“党内监督条例”等有关规定，加强党的代表大会和代表会议对同级党的全委会和常委会的决策实行监督，对错误决策和决策实施过程中发生的偏差进行及时纠正。加强上级党委对下级党委的决策监督，上级党委有权改变或撤销下级党委的错误决策。三是健全决策跟踪和反馈机制。及时将执行中的各种问题反馈给决策者，不能为迎合决策者而片面筛选信息，或者隐瞒实际情况。四是实行责任追惩制。完善责任追究的程序、健全处罚体系，形成党纪、政纪、法律处罚的不同责任等级。根据决策失误导致损失的程度和应负责任的大小，追究相应的责任。进一步落实“中华人民共和国公务员法”和“党政领导干部辞职暂行规定”中关于引咎辞职的规定，使引咎辞职对决策失误起到应有的制约作用。
3.遵循科学的决策程序，积极营造良好的决策环境
决策不在拍板定案的一刹那，而是一个调查研究、提出问题、系统分析、科学论证、审慎抉择、付诸实施从而解决问题的连续完整的动态过程。科学的决策程序非常重要，它是一个有规律的系统分析和研究的过程，也是民主化与科学化相一致的严密的管理活动。一般来说，科学的决策程序包括提出问题、确定目标、收集资料、拟订方案、评估方案、总体权衡、审慎抉择、优选方案、执行决策、追踪反馈等几个步骤，其中每一个步骤都有特定的要求和具体内容，都是决策不可缺少的环节，努力做到“虑之贵详，谋之贵众，断之贵独，行之贵力”的基本要求，应相互配合，形成一个完整的决策程序，但也不能机械地、教条地理解和执行。
努力营造良好的决策环境，必须建构一套较为完整的、适合中国国情的民主科学决策的系统理念，并逐步使之深入人心。为此，必须不断增强公众的平等意识、民主意识和参与意识，全面提高社会公众对决策民主化科学化法制化重大意义和实现途径的认识，坚决消除传统文化中一些非民主、非科学决策的观念，积极创造一种有利于民主决策和科学决策的良好环境。