南京师范大学社会发展学院 江苏 南京 210024
摘要 本文基于“系统集成”改革的方法论，普遍分析了江苏省内实施系统集成改革地区的方案及改革过程，主要包括最早开展集成改革的县级试点江阴市、从“放管服”改革开始探索到出自身经验的苏州市吴江区以及唯一一个开发区身份参与试点的常州市新北区（高新区）。通过深入了解南京市江宁区的改革内容和流程，按照系统性、整体性、协调性三个基本标准，整合了一套具体的评估指标体系，对标改革的具体目标规划与执行结果，总结出改革的成效，并为地方政府系统集成改革的进一步推行提出一些参考性建议。
关键词 系统 集成 管理机制 集成改革
党的十九大报告把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为过去五年全面深化改革的一项重要经验,并写入了新修改的党章。在改革开放40周年之际，我们需要进一步提高对于全面深化改革的认识，抓住改革的关键时期。要做到改革的再进行、再深入，必须深入推进“放管服”改革，注重全面深化改革各项措施的系统集成。
一、“系统集成”改革方法论
任何一项成功的改革都不是孤立的，都是内部普遍联系的系统配套问题。在全面深化改革的攻坚时期，只有把各项改革措施系统集成地组合起来，而不是东敲敲西补补，才能取得真正的突破。2016年3月5日，习近平总书记在十二届全国人大四次会议上海代表团审议时强调要着力加强全面深化改革开放各项措施系统集成。在这次讲话中，全面深化改革的“系统集成”方法论的提出，引起广泛关注。在随后的会议和场合中，习近平总书记也多次提及要加强系统集成改革，他指出，推进改革要树立系统思想，推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成。在集成改革思想中，有三个关键词不能忽视，即试点、地方基层和系统集成。也就是说，以地方基层试点为当前实践集成改革的重要路径。
二、江苏省的试点推进情况
作为东部发达省份，江苏率先探索、积极作为，在改革上创造“不见面”审批（服务）新模式，深入开展营商环境评价，以“放管服”改革引领各项改革举措落地见效。在中共中央系列重要思想和“强富美高”新江苏的建设目标的引领下，江苏省继续推进全面深化改革的步伐，开展集成改革试点行动，切实增强政府公信力和执行力，推动政府治理体系和治理能力现代化。目前一些试点地区的改革正进行到中后期阶段，改革的效果已慢慢显现出来。
（一）无锡市江阴市县级集成改革试点
2017年7月，江苏江阴被省委省政府确立为全省唯一的县级集成改革试点。作为改革的“试验田”，江阴市起初也把握不好“系统集成”的含义，在谋划、推进、实践的过程中才逐渐找明方向。从2017年12月开始，历时118天，通过28次协调会、对接会和论证会，终于出台了集成改革“7+2”方案。
江阴集成改革以行政体制改革作为先手棋，撬动政府改革，从而推动经济体制、生态文明体制、开发开放体制、城乡发展一体化体制、社会事业体制、党的建设体制等其他六大领域改革的同步推进。市域层面上划分三级网格，将所有人、地、物、组织要素纳入其中，每个网格都配备“一长五员”，及时收集、受理、监督、处理各自网格范围内的问题。在镇级层面，自市至各镇街都制定改革方案并编制了赋权清单，共涉及655项权限。
从整体改革成效看，2018年底江阴市就已经基本完成了试点任务。构建了“政务服务、社会救助、生活服务、综合执法”四大体系，通过“政策、方案、落实”这三个层面的集成，致力于增强改革的系统性、整体性、协同性，实现了县域治理体系和治理能力现代化的提升。江阴市“把点上的盆景集合成面上的风景”的改革突破，为江苏省的系统集成化改革提供了极为丰富的开创性经验。江阴市是全省的首个改革试验对象，目前已处于相对成熟的改革阶段。
（二）苏州市吴江区“放管服”集成式改革
苏州市吴江区在“放管服”改革上先试先行，积极探索与实践出一套“吴江经验”。2016年3月，吴江区实施综合行政执法体系改革试点，将区城市管理行政执法局更名为区综合行政执法局，优化整合综合行政执法机构，实现市场监管、文化市场、交通运输、农业、城市建设管理、自然资源6个领域“一支队伍管执法”；推动8个区镇综合执法由“物理整合”向“化学融合”转变，实现镇域“一支队伍管执法”，由此构建了“1+6+8”全域综合行政执法新样本。
2017年5月，吴江区获批开展“不见面审批”标准化试点，全区各部门协作，打造了“认流程不认面孔、认标准不认关系”的运作模式。其中“吴江南湖异地专窗办理”，实现了跨省的特色服务，是这次改革中的亮点之一。
目前，吴江的集成式改革已形成“七大集成”为纲、“八大任务”为目系统化路径，在“多规融合”、工业企业综合评价机制、“不见面”服务、网格化精细管理、综合执法等方面也逐步形成了配套改革措施。总得来看，吴江区以行政管理体制与社会治理为切入口，逐步突破层级与部门壁垒，形成了高效的政务系统，推进全区的集成改革同步且稳妥地进行。
（三）常州市新北区“三六九”集成改革试点
经过6个月的调研和论证，常州市新北区（高新区）在2018年8月推出了“三六九”集成改革方案，紧盯三大领域、突出“放管服”的“六个一”目标、配套九项特色改革举措。新北区通过各项改革举措的关联与配合，在整个区域形成合力，扎实推进改革任务的落实。由于汲取了较早改革地区的经验，新北区的改革方案已比较成熟，推进速度较快、目标实现率较高。作为全省唯一以开发区身份开展集成改革的试点，常州市新北区政务服务改革的成效为其他开发区的发展提供经验。
表1 常州市高新区“三六九”集成改革具体内容
四、南京市江宁区集成改革成效
南京市委参照江阴市改革经验，结合南京实际综合对比，于2017年9月确定了江宁区为南京市的集成改革试点。基于集成改革的评估指标体系，对试点工作推行以来的实施情况进行分析，可以初步总结出江宁区的集成成效。
（一）高位统领，有机联系
将改革放在一个框架里进行，从自上而下的、时间递进的规划计划，部门政策的有机联系，政策覆盖、部门涉及的广度等方面均能衡量整个改革的整体性。
从宏观的规划计划上看，自省至市到区的各级政府的准备都很充分，江宁区在具体的改革时间安排上也合理有序。以党的十八届三中全会研究决定通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和习近平同志的“着力加强全面深化改革开放各项措施系统集成”重要思想的作为改革顶层设计，省、市、区三级政府自上而下分别制定出台了《关于当前深化全省经济体制改革重点工作的意见》、《加快推进全市不见面审批（服务）改革实施方案》、《江宁区集成改革试点总体方案》等一系列政策文件。
表3江宁区集成化改革总体时间安排表
第一阶段2017年9月---2018年2月试点工作总体方案研究、制定
第二阶段2018年3月---2019年12月市权下放与承接、改革事项推进实施
第三阶段2020年1月---2020年12月改革试点评估与督查；经验总结
江宁区此次改革主要涉及8块领域，经济体制、科技体制、生态文明体制、开放发展体制、城乡一体化、社会事业体制、基层党的建设改革绕行政管理体制为核心形成一个贯通的环状改革结构。各模块都涉及很多部门机构，例如江宁区第一批行政审批事项与之相关的涉改部门达15个之多，部门普及度和政策覆盖面很广。另外，各模块都形成了自身的协调机制，使政策在施行过程时能把握部门工作间的有机联系，例如行政审批局的“统筹、联动、协同、通办”的创新机制。
（二）改革节奏有序，配套政策完善
各地的集成改革也是出于尝试与探索，是自上而下的一种制度创新，在政策层面的制定与操作层面也体现一定的有序性与递进性。江宁在改革初期分领域、分类别对各项重点改革深入调查研究，同时学习考察了江阴、浙江萧山、深圳南山等省内外改革先行地区典型经验，按照“是否急需、能否改成、有推广价值”的要求，谋划确定特色创新和改革路径。在人员配套方面，专门成立区委集成改革领导小组，形成了“区委深改组统筹抓总、推进小组居中协调、牵头区领导靠前指挥、责任单位各司其职”的“组织链”。无论是在行政审批局的人员抽调配置、组建，还是在与各涉改部门间的关于事项审批、监管的层面，审批局与各部门所采用的协同、联动监管以及核心统筹等工作机制均充分体现了部门间工作运转的有机性。从目前的推行情况来看，各模块的目标事项落实率高。《江宁区相对集中行政许可权改革工作实施方案》、《江宁区优化营商环境108条》以及各模块细分政策文件都很完善。
（三）横向合作顺畅，垂直协同遇障
集成改革的重要事项是对于地方政府的赋权，赋权在很大程度上能体现部门上下的垂直协调性，而跨部门的沟通与协作过程是改革内部的横向合作性的彰显。从研究制定实施方案到各模块工作小组的组建运行，江宁区政府多次召开相关会议，涉改部门均参与其中，并确定了"依法改革、审管分离；事权集中、择优选调；整体布局、统筹协调"的跨部门合作机制，由此可见在跨部门协作上横向合作性强。但从试点推进的进度报告中可以看出，存在由于区级部门的承接能力限制，市级部门暂缓下发部分赋权事项的情况在垂直协同工作方面仍需加强协调与衔接。
论文作者:黄新月
论文发表刊物:《科技新时代》2019年7期
论文发表时间:2019/9/11
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