资本充足率：一个被神化了的银行法制度，本文主要内容关键词为：法制论文,充足率论文,资本论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
资本充足率是银行监管机构或银行自己确定的银行用于抵御其所面临的风险所需要的最低资本要求。在过去20多年里，资本充足率问题引起了银行监管机构和银行管理层越来越密切的关注，无论是巴塞尔银行监管委员会(以下简称巴塞尔委员会)还是各国银行监管机构都在不断地努力加强银行的资本充足率监管，资本充足率成为加强银行监管的“核心词”或“同义词”，银行监管已经达到了言必称资本充足率的地步：银行资本充足率低于法定要求要被强行关闭，外国银行资本充足率不符合要求就无法进入东道国的市场，高资本充足率的银行可以从事更多的银行业务，等等。然而，巴塞尔委员会1988年《统一国际资本计量和资本标准》(以下简称《巴塞尔Ⅰ》)①和2004年《统一国际资本计量和资本标准：修订框架》(以下简称《巴塞尔Ⅱ》)②的实施却表明现行的巴塞尔委员会主导下的有关资本充足率的规定难以实现其宣称的保障银行之间的公平竞争和维护银行稳健安全运行的目的。有鉴于此，笔者试以巴塞尔委员会资本充足率监管制度的发展进程为路径，对资本充足率的功能进行重新思考，寻求一种新的资本充足率监管模式，以实现银行之间的公平竞争并保障银行的稳健安全运行。
一、资本充足率监管制度的发展进程
自20世纪70年代以来，国际银行资产质量不断下降、表内表外风险日益增大引起了银行监管机构对其资本充足率的广泛关注；与此同时，各个国家在资本概念的界定、资本充足率的计算、会计方法以及资产负债价值和风险评估方面的差别使得受到较为严格的资本充足率监管的银行处于明显的竞争劣势。鉴于这些原因，巴塞尔委员会于1988年7月在英、美两国有关资本充足率标准双边协议的基础上正式发布了《巴塞尔Ⅰ》。《巴塞尔Ⅰ》成为巴塞尔委员会发布的众多监管标准中最具代表性的标准，对各国的资本充足率监管产生了深远的影响。在随后的10多年中，巴塞尔委员会又发布了许多修订《巴塞尔Ⅰ》的文件，这些文件成为资本充足率监管标准不可分割的部分。
《巴塞尔Ⅰ》由以下四个主要部分构成。(1)银行资本的定义。《巴塞尔Ⅰ》为银行资本下了一个共同的定义，它把银行资本分成核心资本(或称一级资本)和附属资本(或称二级资本)。其中核心资本包括股本和公开的准备金，这部分至少占全部资本的50％；附属资本包括未公开的准备金、资产重估准备金、普通准备金或呆账准备金以及带有股本性质的债券和次级债券。(2)风险加权。由于不同的资产所具有的风险程度不同，因此《巴塞尔Ⅰ》将资产进行了风险加权。换言之，它注重的是经过风险加权后的资产数量，而不是资产的绝对量，风险加权资产数量等于资产的绝对量乘以风险权重。《巴塞尔Ⅰ》首先规定了5类风险权重，分别是0％、10％、20％、50％和100％，然后将不同的资产根据它们的风险分配不同类型的风险权重。(3)风险加权资产数量的计算。《巴塞尔Ⅰ》提出了如何计算表外项目的信用风险加权资产数量。不仅所有的表外项目都必须转化为信用风险当量(credit risk equivalents)，而且为了计算风险加权资产数量，得出的信用风险当量还应根据其交易对象的性质用表内项目的相对应风险权重进行加权。(4)银行资本充足率的最低要求。《巴塞尔Ⅰ》规定了银行资本充足率的最低要求，即核心资本与风险加权资产数量的比率不得低于4％，全部资本与风险加权资产数量的比率不得低于8％。
基于银行已经越来越广泛深入地从事证券市场业务，而《巴塞尔Ⅰ》又未涉及市场风险的资本充足率问题，巴塞尔委员会于1996年1月正式发布了《修订〈资本协定〉以涵盖市场风险》③(1997年、1998年和2005年又作了更新)，全面规定了市场风险资本充足率问题。《修订〈资本协定〉以涵盖市场风险》确定了标准法和内部模型法两种方法计算市场风险资本数量，银行经本国监管当局批准后可以选择其中任何一种计算方法。所谓标准法，就是《修订〈资本协定〉以涵盖市场风险》分别为利率风险、股权头寸风险、外汇风险、商品风险和期权定价风险规定了标准的计算资本数量的方法。所谓内部模型法，是指允许银行运用自己的内部模型计算市场风险资本的方法。采用内部模型法的银行必须符合《修订〈资本协定〉以涵盖市场风险》所规定的条件和事先获得本国监管当局的明确批准。这是银行第一次被赋予确定资本要求(虽然仅限于市场风险)的自由权。但是，《巴塞尔Ⅰ》和《修订〈资本协定〉以涵盖市场风险》仍存在着诸多缺陷，包括随意确定风险权重、产生监管套利、忽略资产与负债组合对风险的影响，等等。④为此，巴塞尔委员会自1997年着手起草新的资本协定，并于2004年6月发布了《巴塞尔Ⅱ》。《巴塞尔Ⅱ》对《巴塞尔Ⅰ》作了较多的修改，将银行风险管理技术的创新和计算资本要求方法相结合，突出最低资本要求的风险敏感度。《巴塞尔Ⅱ》由以下三大支柱组成：第一支柱是最低资本要求。《巴塞尔Ⅱ》在资本的定义、资本充足率的计算公式及其比率方面仍然保留了《巴塞尔Ⅰ》的规定，在计算市场风险资本要求方面仍遵循《修订〈资本协定〉以涵盖市场风险》所规定的处理方法。《巴塞尔Ⅱ》修改的内容着重于风险加权资产的计量方法，即修改《巴塞尔Ⅰ》对信用风险的处理方法，并引入操作风险的计量，把它作为资本充足率分母的一部分。为提高风险敏感度，《巴塞尔Ⅱ》采用了两种方法计量信用资产风险权重，即标准法和内部评级法，银行和各国监管当局可以选择他们认为最符合其银行业务发展水平及金融市场结构的一种或几种方法。标准法的主要内容是，首先将资产分为不同的类别，然后引用外部信用评级公司的评级来确定这些不同类别资产的权重，如果资产没有外部评级，则其风险权重可以确定为100％。内部评级法分为初级法与高级法，这是《巴塞尔Ⅱ》最主要的创新之处。内部评级法的主要内容是提出了风险要素构成概念并把风险要素构成分为违约概率、违约损失率、违约风险暴露和期限。《巴塞尔Ⅱ》对银行账户资产进行了分类，资产的类别包括公司类、主权类、银行类、零售类和股权类。相应的，这些类别的资产所对应的风险暴露的类别分别为公司风险暴露、主权风险暴露、银行风险暴露、零售风险暴露和股权风险暴露。按照内部评级初级法，由银行自己计算违约概率的数值，其他的风险要素构成则取决于巴塞尔委员会或各国监管当局的估值；而按照内部评级高级法，银行在满足最低标准的前提下自己计算违约概率、违约损失率、违约风险暴露和期限的数值。不仅如此，《巴塞尔Ⅱ》还建立了风险权重函数，即将风险要素构成的估值转化为某类特定资产所需要的资本要求。《巴塞尔Ⅱ》还对操作风险资本要求的计算提出了基本指标法、标准法和高级计量法。采用基本指标法的银行持有的操作风险资本应等于前3年各年总收入正值乘以15％的固定比率并加总后的平均值。采用标准法的银行要将银行业务分成公司金融(corporate finance)等8个类别，总资本要求是各业务类别监管资本简单加总后的3年均值，而各业务类别监管资本是银行的总收入乘以业务类别适用的系数。高级计量法是经监管当局批准后，银行在符合《巴塞尔Ⅱ》规定的定性和定量标准的前提下通过自己的内部操作风险计量系统计算监管资本要求。第二支柱是银行监管机构审查。银行监管机构不仅要保证银行有充足的资本来抵御业务中的所有风险，而且要鼓励银行开发并使用更好的风险管理技术来监控和管理风险，并且对资本充足率不符规定的银行拥有法定的处罚权。第三支柱是市场约束。市场约束发挥作用的前提条件是银行信息披露。《巴塞尔Ⅱ》详细地规定了银行应该披露资本、信用风险、标准法和内部评级法下的资产证券化、市场风险、操作风险、股权投资的银行账户头寸和银行账户中的利率风险。《巴塞尔Ⅱ》对上述每个披露项目都规定了需要披露的定性信息和定量信息。
巴塞尔委员会要求《巴塞尔Ⅱ》适用于国际活跃银行，至于是否适用于国际大银行或者其他银行则取决于各国监管当局的决定。美国联邦银行监管当局于2007年12月联合发布的《以风险为基础的资本标准：高级资本充足率框架：巴塞尔Ⅱ》(以下简称《最后规则》)，⑤以《巴塞尔Ⅱ》为基础规定了信用风险资本计量的内部评级高级法和操作风险资本的高级计量法。《最后规则》适用于所有的核心银行，核心银行是指并表总资产在2 500亿美元以上的银行或者并表表内外汇暴露在100亿美元以上的银行。其他符合条件的银行也可以自主决定是否适用《最后规则》。为实施《最后规则》，美国联邦银行监管当局于2008年7月发布的《监管指导：关于实施巴塞尔Ⅱ高级资本框架的资本充足率的监管审查(第二支柱)》依据《巴塞尔Ⅱ》的基本内容对适用高级计量法确定信用风险资本和操作风险资本的银行如何进行监管审查进行了规定。⑥2008年7月，美国联邦银行监管当局又发布了《以风险为基础的资本指引——资本充足率指引：标准法框架(建议稿)》，⑦并向业界征求意见。该建议稿具体规定了如何在美国实施《巴塞尔Ⅱ》计算信用风险资本的标准法和操作风险资本的基本指标法(统称为标准法)。那些不适用《最后规则》的银行可以自主决定是否适用标准法。在欧盟，欧洲议会于2006年6月30日发布了《欧盟信贷机构设立及其业务经营指令》(修订版)⑧和《欧盟投资机构和信贷机构资本充足率指令》(修订版)。⑨目前欧盟成员国根据上述两个欧盟指令的规定已经全面实施了《巴塞尔Ⅱ》。中国银行监督管理委员会(以下简称中国银监会)自2006年开始研究如何逐步实施《巴塞尔Ⅱ》。2008年9月，中国银监会制订并开始实施第一批新资本协议实施监管指引，包括《商业银行银行账户信用风险暴露分类指引》、《商业银行信用风险内部评级体系监管指引》、《商业银行专业贷款监管资本计量指引》、《商业银行信用风险缓释监管资本计量指引》和《商业银行操作风险监管资本计量指引》。2008年12月，中国银监会又发布了《市场风险资本计量内部模型法监管指引》等8个文件，并向社会征求意见。
二、资本充足率功能的重新思考
《巴塞尔Ⅰ》有两个基本目的：一是通过适用统一的资本标准消除国际银行之间的不公平竞争；二是加强国际银行体系的稳健安全运行。《巴塞尔Ⅱ》进一步强调了这两个基本目的。但是，现行的这种资本充足率统一监管标准能否实现资本充足率的功能、达到巴塞尔委员会所期望的目的是值得重新思考的。
(一)公平竞争：理想与现实
银行之间的公平竞争一直是巴塞尔委员会的目标。然而，现实中仍然存在着影响资本充足率监管标准实现公平竞争目的的因素，其中最主要的因素是《巴塞尔Ⅰ》和《巴塞尔Ⅱ》赋予了各国银行监管当局在确定资本定义、适用信用风险和操作风险资本计量方法等方面的自主权以及各国筹集资本的不同成本。
在资本定义方面，《巴塞尔Ⅱ》继续沿用了《巴塞尔Ⅰ》的规定，这就意味着《巴塞尔Ⅱ》仍然保留了《巴塞尔Ⅰ》赋予各国银行监管机构在确定资本定义方面的自主权。根据《巴塞尔Ⅰ》的规定，各国银行监管当局在银行一级资本方面没有任何自主权，一级资本必须是普通股、公开储备或留存利润。但是，即使《巴塞尔Ⅰ》对一级资本有如此严格的限定，一些国家的银行监管当局仍能突破巴塞尔委员会的这些限定。早在1996年10月，美国联邦储备委员会(以下简称美联储)就宣布银行控股公司在与美联储商讨后可以将扣税累积优先股作为其一级资本。不同于普通股具有永久性特点，扣税累积优先股是一种资本和债券混合工具，期限为30年，发行5年以后经过美联储的同意可以赎回，向优先股持有人递延支付股息期至少不少于连续5年。⑩而德国在1998年11月已经巴塞尔委员会许可，将银行隐名合伙股东发行的非流通的非累积债券(隐名合伙权益)作为银行的一级资本。(11)根据德国《银行法》第10节第4条的规定，隐名合伙权益最低期限不得少于5年，但德国银行监管机构通常要求在10年以后才可以赎回。无论是美国的扣税累积优先股还是德国的隐名合伙权益，都不符合巴塞尔委员会关于创新工具可以作为一级资本的要求。1998年10月27日，巴塞尔委员要求作为一级资本的创新工具必须是永久性的和非累积性的，(12)而美国的扣税累积优先股和德国的隐名合伙权益都是有期限的，而且前者还是累积性的。各国银行监管当局在确定资本定义上的自主权无疑无助于促进各国银行的公平竞争。例如，由于英国对银行发行扣税累积优先股作为一级资本有不少限制，因此英国银行与美国等国的银行相比处于不利竞争的境地，英国银行家协会已经注意到一些外国公司通过发行这种一级资本为银行在英国的并购提供财务支持。(13)另外，由于各国在各种准备金计提方面的政策不同，因此造成了银行留存利润水平的差异，从而也影响了一级资本的高低。对于二级资本的构成，各国监管当局则被赋予了更大的自主权。例如，在20世纪90年代日本银行监管当局允许银行将所持证券的休眠所得(latent gains)的45％用作二级资本，但不允许将固定资产的重估储备纳入到二级资本中。(14)而与其形成鲜明对比的是，当时的英格兰银行不允许未公开的证券休眠所得作为二级资本。(15)此外，为满足对市场风险计提资本要求的目的，根据《修订〈资本协定〉以涵盖市场风险》的规定，各国银行监管当局可以自主决定是否将短期附属债券作为三级资本，而各国对此又有不同的做法。
自《巴塞尔Ⅱ》发布以后，很多国家采取《巴塞尔Ⅱ》与《巴塞尔Ⅰ》双轨并行的做法，即有的银行(主要是国际活跃银行)适用《巴塞尔Ⅱ》，而有的银行适用《巴塞尔Ⅰ》。这就在适用《巴塞尔Ⅰ》与适用《巴塞尔Ⅱ》的银行之间造成了不公平竞争，因为对某些风险暴露而言，适用《巴塞尔Ⅱ》的银行依据内部评级高级法所计提的资本要求要比适用《巴塞尔Ⅰ》的银行依据一般风险为基础的资本规则所计提的资本要求要低。更重要的是在《巴塞尔Ⅱ》的体制下，无论采用何种方法计量信用风险资本要求和操作风险资本要求，巴塞尔委员会在许多方面都赋予了各国银行监管当局较大的自主权。例如，《巴塞尔Ⅱ》第54段和第201段规定，银行监管当局可对银行以本币计值的注册国主权(或中央银行)的债权或担保的债权，给予较低的风险权重；《巴塞尔Ⅱ》第68段规定，对于公司债权的风险权重，银行监管当局可允许银行不采用外部评级，而是将风险权重设定在100％；《巴塞尔Ⅱ》第288段规定，在确定公司、主权和银行的附属债权的违约损失率中，银行监管当局可决定附属债权的定义；《巴塞尔Ⅱ》第709段规定，在采用标准法计算交易账户特定风险资本时，如果政府债券以本币计值且银行是以本币融资购买，那么银行监管当局可决定适用较低的风险要求；《巴塞尔Ⅱ》附录8第6段规定，对于采用综合法的银行，如果其在与核心市场参与者从事回购交易并且满足某些条件，那么银行监管当局可决定采用零折扣，等等。
即使在巴塞尔委员会没有赋予各国银行监管当局自主权的领域，由于对于资本充足率监管中的相关定义仍然需要各国银行监管当局根据本国的法律予以解释或者沿用本国通常的做法，因此不同的国家对于相同的概念常常会赋予不同的内容，从而为不同国家银行之间的不公平竞争留下了空间。例如，对于“违约”的定义，《巴塞尔Ⅱ》第452段和第453段给出了参考定义，其中规定债务人对于银行集团的实质性信贷债务逾期90天以上的为违约，但对参考定义具体内容的理解却需要依赖各国监管当局的解释。例如，不同于《巴塞尔Ⅱ》未对非零售风险暴露——公司风险暴露、银行风险暴露和主权风险暴露——违约与零售风险暴露违约相区别的做法，美国除了对非零售风险暴露违约作出界定外，还专门对零售风险暴露违约作出界定：循环零售风险暴露和居民房地产抵押风险暴露逾期180天为违约，其他零售风险暴露逾期120天为违约，或者银行全部或部分冲销了风险损失。对于逾期期限的不同规定显然会产生不同的风险参数(如违约概率、违约损失率)估值，从而影响不同银行的风险资本要求的计算。显而易见，不同国家采用不同的违约定义会造成各自的银行得出不同的资本要求，而且同一个银行在适用不同违约定义的不同国家的子行有可能因适用不同的违约定义而不得不增加合规成本。又如，《巴塞尔Ⅱ》要求银行每半年披露有关资本充足率的信息，而美国《最后规则》则根据本国通常的做法以及银行监管机构长期重视信息披露的理念，要求适用内部评级高级法的银行每季度披露资本充足率信息，美国业界的许多人反对美国现行规则，要求与《巴塞尔Ⅱ》接轨，以减轻银行的信息披露负担。再如，《巴塞尔Ⅱ》对股权资产要求适用内部评级法有10年的豁免期，美国许多银行也要求美国应该保持与《巴塞尔Ⅱ》一致，以保持银行的竞争力，但美国银行监管当局认为10年豁免期将降低股权资产计算方法——简单风险权重法和内部模型法——的风险敏感度，并且其他资产并没有类似的适用内部评级法的豁免期，从而拒绝了业界的要求。
导致各国银行间不公平竞争的另一个因素是各国筹集资本的成本不同。在日本和德国，由于银行与企业之间有长期紧密的持股关系以及国民储蓄习惯、税收制度等原因，银行筹集资本的成本要低于其他国家。有统计数据显示，在1984年到1990年间，美国银行筹集资本的成本最高，为预期收益的12％，而日本银行最低，为预期收益的3.2％，德国银行为预期收益的6.9％，英国银行为预期收益的10％。与本国其他企业筹集资本成本相比，日本和德国银行的成本也要低，而英国和美国银行的成本相对较高：日本和德国一般企业的筹集资本成本分别为预期收益的4.5％和7.8％，而英国一般企业的筹集资本成本为预期收益的6.4％，美国一般企业的筹集资本成本为预期收益的11.2％。(16)
虽然巴塞尔委员会期望通过统一资本监管标准实现全球银行的公平竞争，但巴塞尔委员会似乎并没有为银行之间的公平竞争提供公平的竞技场。巴塞尔委员会未能统一实施其自己发布的文件也是有案可查的。例如，巴塞尔委员会曾不得不同意德国银行将有期限的隐名合伙权益作为一级资本。又如，早在1996年美联储就允许银行控股公司将有期限的累积优先股作为一级资本。(17)目前，将此种有期限的累积优先股作为一级资本的做法在欧美银行相当普遍。其实，《巴塞尔Ⅰ》之所以把一般准备金和附属债券包括在附属资本之内，也是因为迫于美国和法国的压力。
(二)维护银行体系的安全稳健：公众信心和吸收损失
1.公众对银行的信心：维持和恢复
在银行监管领域，一个不言自明的观点是银行资本充足率是银行安全稳健的主要因素：银行的资本充足率与公众信心有极高的正相关关系，银行资本充足率越高，公众对其信心越大，银行运行就越稳健安全。《巴塞尔Ⅰ》和《巴塞尔Ⅱ》也正是基于这种观点，提出资本充足率监管的目的之一是保障银行安全稳健运行。而笔者认为，对这个命题需要区别银行正常运行时期与危机时期予以重新思考。
在银行正常运行时期，银行监管机构关注的重点是如何维持公众对银行的信心。而维持公众对银行的信心在多大程度上取决于银行的资本充足率水平呢？从传统上看，人们普遍把银行的资本水平作为银行实力的象征，以至于银行监管机构很自然地形成了这样一种观点：要维持公众对银行的信心，银行必须符合监管资本要求。笔者认为，这种观点值得商榷。如果说监管资本充足率能够维持在100％或者50％甚至30％，这种观点也许是正确的，但在银行监管资本充足率不可能达到这样高的水平而通常只有8％—12％的情况下，监管资本充足率并不足以维持公众对银行的信心，并且在多数情况下资本充足率不是维持公众信心的唯一因素，维持公众对银行的信心更多地取决于银行的资产质量、流动性、管理水平、盈利能力和声誉。(18)在1983年《美国国际借贷监管法》出台以前，美国联邦第五巡回法院就有判决认定资本充足率低并不意味着银行是不安全经营。(19)詹姆斯·巴思(James Barth)教授等人通过经验性的研究也发现，没有足够的证据证明严格的资本充足率监管与银行稳定有正相关的关系。(20)
事实上，在有存款保险制度的情况下，公众利益的保护主要来自于存款保险制度。换言之，公众对银行的信心已经转化为公众对存款保险制度的信心。例如，美国联邦存款保险公司早在1994年的年报中就明确宣称联邦存款保险公司已经成为公众对银行信心的象征。(21)有学者的研究成果也表明，20世纪90年代初期几年很少发生银行挤兑事件，这主要是公众信任存款保险制度的结果。(22)即使一个国家无存款保险制度，政府为了维护金融稳定，对存款人的利益也会有各种明示或默示的保证。在这种情况下，存款人对银行信心的维持并不是依赖于银行的资本充足率，而是依赖于政府的各种保证。例如，受次贷危机影响的美国两大房地产抵押公司——“房利美”和“房地美”——的核心资本与资产比率(杠杆比率)一直只有2.5％左右(尽管它们不是银行，与银行有一定的不可比性)，但它们在2008年之前一直正常经营，公众对它们有充足的信心，乐意与它们从事交易，以致它们的业务量达到5.3万亿美元之多，就是因为公众认为如果它们发生问题，政府会拯救它们。(23)
在笔者看来，公众并不十分清楚他们为什么会对银行有信心，他们对银行的信心可能是模棱两可的，他们有个大致的认识，即银行应该是安全的。正如有的学者所言，一旦银行监管机构建立并且政府通过立法对银行规定了很多监管要求时，在存款人与银行监管机构之间就形成了一个默示的契约，即存款人会自然假定因为银行受到监管，所以它应该是安全的。(24)尤其是对活期存款人而言，他们都会有一种侥幸心理：在他们的存款存放在银行期间，银行应该不会发生问题。因此，公众对银行的信心来源是混杂的。就一般公众而言，他们很少依据银行的资本充足率来决定自己是否把钱存入这家银行，即使是专门从事银行监管和懂银行法的存款人，也不完全是依据银行资本充足率来选择自己的存款银行的。换言之，公众可能不清楚银行资本充足率与银行安全稳健是否有关系，他们对银行的信心更多地来自于对存款保险制度的信心，或者来自于对政府的信心。
在银行危机时期，银行监管机构关注的重点是如何恢复公众对银行的信心。无疑，新资本的注入对恢复公众信心有一定的作用，但应该注意的是，这里的资本需求不是所谓以风险为基础或者以内部模型为基础计算出来的资本充足率所要求的资本数量，也不是为满足银行监管机构资本充足率要求所需要的资本数量，而是根据银行的损失程度，通过资本直接注入恢复银行抵御风险和损失的能力，从而恢复公众对危机银行的信心。在银行危机时期，符合监管要求甚至高于监管要求的资本充足率水平对于维持公众对银行的信心或者恢复公众对银行的信心几无作用。在1997年亚洲金融危机时期，东南亚许多倒闭银行的资本充足率都是在8％以上。(25)2007年9月14日和15日连续两天，英国金融监管署主席卡勒姆·麦卡易(Callum McCarthy)向北岩银行的存款人公开宣布该银行的资本充足率符合监管要求，仍然具有清偿力，但仍然不能阻止存款人的挤兑浪潮。(26)而且，新资本或者其他资金的注入必须是实际注入，仅仅是注资承诺并不能恢复公众的信心，1984年美国第七大银行——大陆伊利诺伊斯银行——倒闭就是如此。(27)英国北岩银行在2007年9月14日即使获得了英格兰银行提供紧急援助的承诺，也未能立即阻止存款人挤兑。(28)
2.吸收损失：多少资本才够
在银行监管领域，人们似乎已经达成了这样一种共识：由于资本充足率能够吸收银行未预期损失，因此其有助于银行的稳健安全运行。在经济不景气时期，恰当的资本充足率水平使银行有能力抵御经济风暴，资本充足率越高，银行损失完全消耗银行资本的可能性就越小。但是，《巴塞尔Ⅰ》以风险为基础的资本充足率能否准确地计量银行遭受未预期损失的风险水平以及银行抵御未预期损失所需要的资本水平是令人怀疑的，《巴塞尔Ⅰ》对资产风险权重设定的随意性很难能真实反映风险与资本之间的非线性关系。在《巴塞尔Ⅱ》体制下，即使计算资产风险权重的标准法引入信用评级公司的评级来确定风险权重，仍不能改变风险权重设定的随意性。例如，为什么信用评级为AAA至AA-的公司债权的风险权重为20％而不是15％或者25％？为什么未评级的公司债权的风险权重是100％，而信用评级为BB-以下的公司债权的风险权重反而为150％？风险权重设定的标准到底是什么？从《巴塞尔Ⅱ》的规定中我们仍然无法知晓。很显然，风险权重的设定具有相当的随意性，尤其是当信用评级机构对银行各种资产的评级本身不能反映资产的内在风险时，运用它们的评级来确定资产的风险权重更显得随意和不准确。
虽然《巴塞尔Ⅱ》的内部评级法允许银行自己计量信用风险资产所需要的资本要求，在一定程度上能够保证银行依据自己的风险水平准确计提所需要的资本，但是内部评级法的四个风险要素构成、部分风险要素构成的估值以及计算公式都由《巴塞尔Ⅱ》给定，这种将风险要素构成和计算公式统一化的做法可能仍无法准确反映银行各自的风险特征和真实的资本需求。也就是说，一旦银行遭受损失，以《巴塞尔Ⅱ》内部评级法计算出的资本需求能否充分吸收未来损失值得怀疑。
事实上，银行的特点就是利用存款人的存款而不是自己的资本金从事业务，它本来就是高杠杆机构。资本充足率在10％或者以上的银行往往被认为是稳健安全的银行，但与其他一般工商企业相比它仍然是以较低的资本在运行。资本充足率监管隐含的一个内容就是银行资本水平越高，越可以从事高风险的活动；经验性的证据也证明高资本充足率导致了风险的增加。(29)然而，银行因为资本充足率高而被允许从事高风险活动所产生的损失可能要远大于其增加的资本。进而言之，银行资本充足率无论定得多高——除非资本与资产的比率是100％——都存在这样一种情况：银行损失如此之巨，按照资本充足率公式计算出来的资本不足以弥补损失。例如，在20世纪80年代发展中国家的债务危机中，西方国家的银行对一些发展中国家的贷款成倍于银行自身的资本金；当这些发展中国家拒绝偿还贷款时，虽然这些银行的资本充足率高于监管机构要求的二倍甚至三倍，但仍然无济于事，无法阻止自己的倒闭。(30)英国巴林银行资本充足率完全符合银行监管机构的要求，但这并不能使它吸收里森所造成的高于银行自身资本金三倍的损失。(31)亚洲金融危机时期，韩国、泰国、印度尼西亚的银行资本充足率均在8％以上，但它们仍然无法抵御宏观经济发生的震荡。(32)在部分准备金制度下，银行的性质决定了银行不可能有足够的资本吸收巨额损失，因此从某种意义上讲，资本充足率这个术语本身就有误导的嫌疑。因为相对于未来潜在的损失而言，银行资本永远不可能充足。
三、资本充足率的二元监管模式
我们通常认为以风险为基础的资本充足率监管的目的之一是降低银行从事过度风险活动的动机，因为从理论上讲，如果银行股东个人的出资处于危险的境地，他们就会有强烈的动机要求银行管理层审慎地经营银行，以免银行倒闭致使其投资血本无归；相反，如果股东在银行没有多少投资，股东就会要求或者放任银行管理层从事高风险活动。因此，在以风险为基础的资本充足率监管体制下，银行监管机构的利益与银行自身的利益似乎更加一致，银行过度冒险的动机被压制了。然而，在笔者看来，以风险为基础的资本充足率监管并未把限制风险作为其监管理念。以风险为基础的资本充足率监管隐含的一个理念是：只要银行有足够的资本，它就可以冒更多的风险。监管实践也证明了这一点：美国银行监管机构允许资本十分充足的银行吸收经纪存款，而资本充足的银行除非经过美国联邦存款保险公司的同意，否则不得从事该项业务。虽然对资本充足率监管是增加还是降低银行的风险活动学者们有不同的意见，(33)但其的确给了资本充足的银行从事高风险资产业务的机会或者权利。
笔者认为，资本充足率监管的出发点本来就不应该是限制银行的风险，因为银行本身就是高风险机构，从事风险活动是银行的天性，银行的业务就是从事风险活动并管理风险。过分限制银行从事风险活动，无论是银行自觉行为还是银行监管机构强加于它，都可能会限制银行资金流向最能发挥效用的地方。(34)因此，银行监管机构通过各种措施包括运用资本充足率监管来强行限制银行风险活动可能是徒劳无益的。银行风险水平的确定不能脱离每个银行各自的风险管理制度。某种资产业务的风险对于一个具有健全风险管理制度的银行而言是属于一般风险水平，而对于没有良好风险管理制度的银行来说则有可能是过度风险水平。有能力的银行监管机构所做的不是去限制或不鼓励银行从事风险活动，而是保证银行审慎地管理风险，容忍银行从事为自身发展和提高自身竞争力所必需的风险活动。这个观点的内在含义就是资本充足率应该与风险管理制度相联系！既然每个银行的风险管理制度不同，由银行依据自己的风险水平决定自己的资本充足率也许比现在由银行监管机构统一的资本充足率监管标准更加合适：这也是巴塞尔委员会发布《巴塞尔Ⅱ》的基本思路。
因此，资本充足率监管不应该以限制银行风险为目的，而应该为银行之间的竞争提供平等起点，保障银行稳健安全地运行，激励银行建立与其风险组合相适应的资本水平。但是，现行的以风险为基础的资本充足率监管标准包括《巴塞尔Ⅱ》下的信用风险资本计算的标准法在资本充足率功能方面存在着前面所述的困境：其通过统一资本定义和资本与资产比率应该能为银行提供公平竞争的平台，但由于巴塞尔委员会屈服于各国监管当局和银行业界的压力和游说，无法使银行之间的不公平变得公平；虽然以风险加权资产为基础计算出的资本数量在一定程度上有助于树立公众对银行的信心和减轻银行的损失，但真正起作用的却是资本的绝对量，而不是通过银行监管机构确定的资本充足率统一公式计算出来的资本数量。鉴于现行资本充足率监管模式存在的这些缺陷，笔者建议构建资本充足率的二元监管模式，(35)即银行法一方面规定银行应遵守的监管资本充足率，另一方面允许银行运用自己的内部模型决定与自己的风险水平相适应的经济资本。换言之，监管资本充足率是银行在任何时候都必须遵守的法定最低要求，在满足该法定最低要求的基础上，银行有通过内部模型决定自己经济资本水平的自主权。在资本充足率的监管模式中，监管资本充足率是指银行的核心资本与总资产之比率，即杠杆比率。核心资本包括股本和公开储备，总资产包括表内资产和表外资产，不再进行风险加权，表外资产依据《巴塞尔Ⅰ》有关信用转换系数的规定换算成表内资产值。杠杆比率的确定可以采用当年确定资本充足率8％的做法，以当今稳健大银行杠杆比率的平均水平为准。以杠杆比率作为法定最低资本充足率是基于以下四点理由。
(1)巴塞尔委员会现行的资本充足率监管不能实现各国银行之间公平竞争的主要原因是越来越多的金融创新工具被允许包括在一级、二级和三级资本之中，然而各国银行监管当局不仅对资本的定义及构成享有很大的自由裁量权，而且对这些金融创新工具赋予了不同的定义和条件。在这种情形之下，巴塞尔委员会的统一资本标准无疑很难实现各国银行之间的公平。但是，核心资本即股本和公开储备在全球的定义是相同的，采用单一的核心资本定义无疑能消除因为各国对资本作出不同的定义所带来的各国银行之间竞争的不平等。
(2)那些被纳入到二级资本(附属资本)的金融工具因为其本身就具有吸收损失的功能，所以其是否纳入到资本充足率监管中的资本范畴并不应影响其吸收损失的功能。有学者认为，只要具有吸收损失的功能，任何金融工具都可以作为监管资本。(36)但是，笔者认为除了核心资本外，其他附属资本都应该排除在监管资本的定义之外，理由在于：1)这些附属资本影响了银行之间公平竞争的实现；2)将它们排除在外并不损害这些工具吸收损失的功能。(37)
(3)《巴塞尔Ⅰ》和《巴塞尔Ⅱ》确定风险权重的方法存在随意和不准确的缺陷。即使是《巴塞尔Ⅱ》信用风险资本计量的内部评级法，由于要求银行使用其提供的风险构成要素和公式，仍存在着“一制通用(one—size—fits—all)”或“一刀切(cookie cutter)”的问题，得出的资本要求可能无法准确反映各个银行自身的风险特征和风险组合。现实中，无论银行监管机构作出多少努力来完善资产风险分类标准和风险权重，监管套利始终存在，大脑极度发达的投资银行家和律师们总能够发明出各种金融工具规避银行监管机构的规定。银行监管机构的规则永远也赶不上市场的变化！如果不对资产进行风险加权分类，(38)那么利用不同风险权重进行监管套利就不会绝迹。
(4)杠杆比率与以风险为基础的资本充足率一样，也可以作为银行监管机构的监管工具。作为法定的最低标准，杠杆比率可以作为银行监管机构对银行实施立即纠正行动、增加现场检查频率和其他监管措施的标准。
对于符合杠杆比率的银行，银行法应该允许银行依据自己内部风险模型计量抵御自身风险所需要的经济资本。(39)正如前述，资本充足率监管的基本理念是管理风险，这就意味着银行管理层应该承担决定自己资本水平的主要责任。金融市场的飞速发展和日益复杂化，使银行监管机构越来越显得跟不上市场的发展，也很难制定出科学的规则来监管金融机构日益复杂的业务活动。1998年，曾任美国纽约联邦储备银行行长和巴塞尔委员会主席的麦克多诺(McDonough)预计，资本充足率监管在未来将越来越少地依靠银行监管机构明确的规定，而更多地依靠银行良好的风险管理制度。(40)巴塞尔委员会自1996年发布《修订〈资本协定〉以涵盖市场风险》以来，已开始有意识地从资本充足率规则的制定者脱离出来，逐渐转向监督银行构建内部风险管理制度。《修订〈资本协定〉以涵盖市场风险》的市场风险内部模型法、《巴塞尔Ⅱ》的操作风险资本的高级计量法以及信用风险内部评级法都在不同程度上体现了这种理念。
《巴塞尔Ⅱ》信用风险内部评级法是介于对信用风险进行单纯的监管方法与内部模型方法之间的一种临时性措施。这一方法的出台主要是考虑到目前各个银行的信用风险内部模型彼此缺乏可比性，从而有可能损害公平竞争。但是，过去十几年，许多国际性大银行已经开发了许多信用风险内部模型。对于这些银行，银行监管机构应该允许它们使用自己的内部模型而不是《巴塞尔Ⅱ》的内部评级法来计量信用风险资本，理由有三：
(1)由于《巴塞尔Ⅱ》信用风险内部评级法中的风险构成要素即违约概率、违约损失率、违约风险暴露和期限以及计算经济资本和风险加权资产的公式均由巴塞尔委员会给定，因此其仍然不能脱离“一制通用”的弊端。现代科技的发展和金融工具的创新已经使这种“一刀切”的公式作为计算资本充足率的方法变得越来越不恰当，因为在多变并不断革新的金融业中，一个统一的公式不可能顾及一个银行所面临的各种风险，也不可能顾及不同银行所面临的不同风险。事实上，每个银行依据自己的业务特征和风险组合状况，有不同于其他银行的风险构成要素，也有自己对这些风险构成要素的定义和假设前提，还有自己独特的计量经济资本的公式。
(2)由于各个银行使用的模型、统计假设和数据不同，因此使用银行内部模型计量信用风险经济资本得出的结果不具有可比性，从而影响公平竞争。笔者认为，资本充足率的内部模型法以及《巴塞尔Ⅱ》的信用风险内部评级法不能也不应该具有实现银行之间公平竞争的功能。因为在资本充足率监管领域，银行之间的公平竞争可以通过杠杆比率来实现，而内部模型法就应该反映银行不同的特点，充满个性化的色彩。通过内部模型，不同的银行可以依据自身的风险状况和风险管理水平，最大限度地发挥资本的效用。
一个根深蒂固但并不恰当的理念是具有相同风险的不同银行应该持有相同水平的资本，《巴塞尔Ⅱ》的基本出发点也是如此：拥有类似贷款的两个银行应该具有相似的资本要求。(41)而笔者认为，在内部模型法下，具有相同风险的不同银行不一定要持有相同的资本，因为内部模型法的基本理念是银行的资本计提与其风险管理水平相适应。由于各银行风险管理水平存在差异，因此不同的银行对于相似的风险应该有不同的资本要求。内部模型法具有激励约束作用。具体来说，如果银行风险管理水平高，其模型能够准确计量风险的资本水平，那么就可以最有效、最经济地使用资本；而没有能力开发出精确模型的银行，就只能高成本地使用资本。
(3)由于《巴塞尔Ⅱ》信用风险内部评级法给定了四个风险构成要素和计算公式，因此导致信用风险资本计量的同质性。具体而言，在《巴塞尔Ⅱ》的内部评级法下，不同银行建立的风险模型依据相似的分析框架和原则、相似的市场假设、相似的历史数据和相似的信息披露标准，因而对相同的市场信息会作出相似的反应。《巴塞尔Ⅱ》内部评级法同质性的潜在危险就在于，当市场条件恶化时，它们的模型都会发出同一种声音：卖掉资产！当所有的银行一起出卖资产时，市场就会发生流动性危机。内部评级法同质性产生的这种“羊群效应”会不恰当地夸大银行对客观信息的反应程度，从而增加引起系统风险的危险性。(42)
四、结语
笔者无意否定资本充足率的作用，但也不认同把资本充足率的重要性抬高到无以复加的地步，因为巴塞尔框架下的资本充足率监管并不能有效实现银行间的公平竞争和维护银行稳健安全运行的目的。笔者为此提出监管成本更为节俭的二元监管模式：作为最低监管要求的杠杆比率采用核心资本定义和不经风险加权资产的概念可以实现银行之间的公平竞争，银行各自内部模型可以合理地确定与银行自身风险水平相适应的经济资本，经济资本水平连同杠杆比率所确定的监管资本水平也能在一定程度上起到维护公众信心和吸收损失的作用。
赋予银行运用内部模型确定经济资本的自主权是基于银行是对自己和社会负责的“理性人”，但当前的金融危机似乎又证明银行并不是天生从善从良的，因此，笔者提出杠杆比率为所有银行都必须遵守的最低监管要求并作为对银行运用内部模型计算经济资本的补充。但是，杠杆比率的确不能像以风险为基础的资本充足率要求的那样，资本水平可以随着风险资产水平的变化予以调整，这个缺陷要通过银行监管机构对银行运用内部模型的监督来弥补。换言之，允许银行运用内部模型自主确定自己的经济资本，并不意味着银行监管机构可以对此袖手旁观。对于适用内部模型的银行，银行监管机构可以规定必须遵守的定性标准；在实施内部模型方法的初始阶段，银行监管机构还可以将比较成熟的定量指标规定为银行必须遵守的定量标准。对于不遵守定性和定量标准的银行，或者没有能力创建内部模型的银行，银行监管机构可以采取取消其使用内部模型决定经济资本的自主权、提高杠杆比率等监管措施。在资本充足率监管领域，最好的规则是激励银行按照自我利益最大化去行为，但又时时受到如有不轨行为将受到惩罚的威慑。(43)
注释：
①See Basel Committee on Banking Supervision,International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards ,July 1988,http://WWW.bis.org/publ/bcbs04a.htm.
②See Basel Committee on Banking Supervision,Basel Ⅱ:International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards:A Revised Framework,June 2004,http://WWW.bis.org/publ/bcbs107.htm.
③See Basel Committee on Banking Supervision ,Amendment to the Capital Accord to Incorporate Market Risks,January 1996,http://WWW.bis.org/publ/bcbs24.htm.
④参见周仲飞、郑晖：《银行法原理》，中信出版社2004年版，第195-196页。
⑤See Risk-Based Capital Standards:Advanced Capital Adequacy Framework-Basel Ⅱ,Federal Register/Vol.72,No.235/Friday,December 7,2007/Rules and Regulations,http://edocket.access.gpo.gov/2007/pdf/07-5729.pdf.
⑥See Federal Register/Vol.73,No.148/Thursday,July 31,2008/Rules and Regulations,Department of the Treasury Office of the Comptroller of the Currency,12 C.F.R.Part 3; Federal Reserve System,12 C.F.R.Parts 208 & 225; Federal Deposit Insurance Corporation,12 C.F.R.Part 325; Department of the Treasury Office of Thrift Supervision,12 C.F.R.Part 567.
⑦See Federal Register/Vol.73,No.146/Tuesday,July 29,2008/Proposed Rules,Department of the Treasury Office of the Comptroller of the Currency,12 C.F.R.Part 3；Federal Reserve System,12 C.F.R.Parts 208 & 225; Federal Deposit Insurance Corporation,12 C.F.R.Part 325; Department of the Treasury Office of Thrift Supervision,12 C.F.R.Part 567.
⑧See Directive 2006/48/EC of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 Relating to the Taking up and Pursuit of the Business of Credit Institutions(recast),Directive 2006/48/EC.
⑨See Directive 2006/49/EC of the European Parliament and of the Council of 14 June 2006 on the Capital Adequacy of Investment Firms and Credit Institutions(recast).http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/1_177/1_17720060630en02010255.pdf.
⑩(17)See US Board of Governors of the Federal Reserve System,News & Events,Board Approval of the Use of Certain Cumulative Preferred Stock Instruments in Tier 1 Capital for Bank Holding Companies,21 October,1996,http://WWW.federalreserve.gov/boarddocs/press/bcreg/1996/19961021/default.htm.
(11)See George Graham,German Banks Win Concession,Financial Times,11 November,1998.
(12)See Basel Committee on Banking Supervision:Press Release,Instruments Eligible for Inclusion in Tier 1 Capital,27 October,1998,http://WWW.bis.org/press/p981027.htm.
(13)See British Bankers' Association,BBA Pre-budget Report Submission,5 December,2005,http://WWW.bba.org.uk/bba/jsp/polopoiy.Jsp?d=222&a=7988&artpage=11.
(14)(15)See Maximilian J.B.Hall,Capital Adequacy Assessment:A Comparative Study of the Approaches Adopted in the United Kingdom,the United States,and Japan,in Charles A.Stone & Anne Zissue eds.,Global Risk Based Capital Regulations,Irwin Professional Publishing,January 1994,pp.172-176.
(16)See Patricia Jackson,Capital Requirements and Bank Behaviour:The Impact of the Basel Accord,Basel Committee on Banking Supervision Working Papers No.1,April 1999,p.41.
(18)See Joseph J.Norton,Devising International Bank Supervisory Standards,Graham & Trotman/Martinus Nijhoff Publishers,1995,p.26；Michael P.Malloy,Capital Adequacy and Regulatory Objectives,Suffolk Transnational Law Review,Vol.25,2002,pp.314-315.另外，资本充足率只是评价一家银行整体状况的一个指标，其比率低于法定的要求并不意味着该银行就成为问题银行。换言之，资本充足率没有低于法定的要求并不意味着该银行不是问题银行，因为用资本充足率衡量一家银行的经营状况有滞后性，实际上一家银行通常是在其经营和财务的其他方面出现了严重的问题，资本水平才会下降；并且银行的资本充足率水平往往来自银行的自我报告，银行人为地高估或高报自己的资本水平屡见不鲜，以致许多问题重重的银行甚至日后被关闭的银行并没有被划入资本不足银行的行列中。例如，截至1995年12月31日被美国银行监管机构列为问题银行的193家银行中，只有29家(仅占15％)银行被列为资本不足银行。因此，仅仅依靠资本充足率作为立即纠正措施的启动条件可能会导致银行监管机构未能及时或及早地对问题银行采取监管行动。See US General Accounting Office,Bank and Thrift Regulation:Implementation of FDICIA's Prompt Regulatory Action Provisions,November 1996,pp.4-7; US Government Accountability Office,Deposit Insurance:Assessment of Regulators' Use of Prompt Corrective Action Provisions and FDIC's New Deposit Insurance System,February 2007,p.6.
(19)See 697 F.2d 674(5th Cir.1983).此判决是针对“柏雷尔(Bellaire)第一国民银行诉美国货币监理署案”作出的。在该案中，美国货币监理署认为，柏雷尔第一国民银行的资本充足率只有5.28％，属于不安全稳健经营，从而向它发布中止业务令，并要求其将资本充足率提高到7％。审判该案的法官认为，没有充分的证据证明美国货币监理署认为资本充足率为5.28％的银行就属于不安全稳健经营。
(20)See James R.Barth,Gerard Caprio,Jr.& Ross Levine,Rethinking Bank Regulation:Till Angels Govern,Cambridge University Press,2006,pp.221-222.
(21)See US Federal Deposit Insurance Corporation,1994 Annual Report,1995,p.35.
(22)See Mathias Dewatripont & Jean Tirole,The Prudential Regulation of Banks,The MIT Press,1994,p.60.
(23)See Alan Reynolds,Fannie Mae and Freddie Mac Should Be Cut Down and Cut Loose,US News,21 July 2008,http://WWW.usnews.com/articles/opinion/2008/07/21.
(24)See Charles Goodhart et al.,Financial Regulation:Why,How,and Where Now?,Routledge,1998,p.15.其实，戴尔(Dale)教授早在1984年就指出，正是因为有负责银行稳健安全运行、防止银行倒闭的银行监管机构的存在，所以才导致银行股东和存款人会依赖政府的保护而不是依赖于他们自己对银行风险的分析和判断。See Richard Dale,The Regulation of International Banking,Woodhead-Faulkner，1984，p.57.
(25)See BBC News,Rush on Northern Rock Continues,15 September,2007.
(26)(27)See Jeremy F.Taylor,The Banking System in Troubled Times,Greenwood Press,Inc.,1989,pp.42-43.
(28)See Faisal Islam,The Northern Rock Bank Run,BBC Channel Four,14 September 2007,http://WWW.channe14.com/news/articles/business_money/the％20northern％20rock％20bank％20run/802462.
(29)(32)See Kern Alexander,Rahul Dhumale & John Eatwell,Global Governance of Financial Systems:The International Regulation of Systemic Risk,Oxford University Press,2006,p.224,p.222.
(30)See Ethan B.Kapstein,Supervising International Banks:Origins and Implications of the Basel Accord,in Charles A.Stone & Anne Zissue eds.,Global Risk Based Capital Regulations,Irwin Professional Publishing,January 1994,p.30.
(31)(43)See Brian P.Volkman,The Global Convergence of Banking Regulation and Standards for Compliance,The Banking Law Journal,Vol.115,June 1998,pp.561—562,p.561.
(33)例如，凯恩(Koehn)和桑特米诺(Santomero)认为资本充足率越高，越增加银行破产的风险，基顿(Keeton)也认为对银行施加高资本充足率要求的结果就是银行风险的增加。See Maximilian J.B.Hall,The Measurement and Assessment of Capital Adequacy for Banks:A Critique of the G-10 Agreement,in Charles A.Stone & Anne Zissue eds.,Global Risk Based Capital Regulations,Irwin Professional Publishing,January 1994,p.282,n.20.但是，弗朗(Furlong)和基利(Keeley)的研究表明，较高的资本充足率能够降低银行增加资产风险的动机。See Frederick T.Furlong & Michael C.Keeley,Capital Regulation and Bank Risk-Taking:A Note,Federal Reserve Bank of San Francisco Economic Review,Summer 1991,p.38.
(34)See Laurence H.Meyer,Testimony Before the Committee on Banking and Financial Services,The US House of Representatives,8 February 2000.
(35)See Zhongfei Zhou,Chinese Banking Law and Foreign Financial Institutions,Kluwer Law International,March 2001,pp.127-129.
(36)See Raj Bhala,Perspectives on Risk-based Capital:A Guide to the New Risk-based Capital Adequacy Rules,Bank Administration Institute,1989,p.16; US Shadow Financial Regulatory Committee,Reforming Bank Capital Regulation,March 2000,p.9.
(37)贝斯顿(Benston)教授等人也主张取消一级资本与二级资本的区别，但应该允许银行大量使用附属债券作为资本。See US Shadow Financial Regulatory Committee,Reforming Bank Capital Regulation,March 2000,pp.11-12.
(38)贝斯顿(Benston)教授也主张取消资产风险加权的做法，其理由是：(1)目前尚无科学、合理的方法确定银行资产的风险权重；(2)如果资本水平不足以弥补所有损失，那么银行股东就会在现有的风险分类中“游戏”这个制度。See George J.Benston,Regulating Financial Markets：A Critique and Some Proposals,The Institute of Economic Affairs,1998,pp.113-114.
(39)自2007年美国次贷危机引发的金融危机以来，也有人提出要用杠杆比率作为《巴塞尔Ⅱ》的补充，来弥补风险加权资本充足率的不足。See Philipp M.Hildebrand,Is Basel Ⅱ Enough? The Benefits of a Leverage Ratio,Speech at the Financial Markets Group Lecture,LSE,15 December 2008.巴塞尔委员会于2009年3月12日发布通告，计划以非风险为基础的资本充足率方法补充《巴塞尔Ⅱ》。See Basel Committee：Press Release,Initiative on Capital Announced by the Basel Committee,12 March 2009.德国经济专家委员会也曾向德国政府和议会建议采用杠杆比率作为《巴塞尔Ⅱ》的补充。See German Council of Economic Experts,Mastering the Financial Crisis:Strengthening the Forces for Growth,12 November 2008.
(40)See William J.McDonough,Conference Overview:Major Themes and Directions for the Future,Federal Reserve Bank of New York Economic Policy Review,Vol.4,No.3,October 1998,p.5.
(41)Roger W.Ferguson,Jr.,Basel Ⅱ:Discussion of Complex Issues,Testimony before the Committee on Banking,Housing,and Urban Affairs of US Senate,18 June 2003,p.5.
(42)See John Eatwell,Basel Ⅱ:The Regulators Strike Back,The Observer,9 June 2002.
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