国库集中支付与会计集中核算衔接问题的探讨，本文主要内容关键词为：国库论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国库集中收付制度带来的是全新的支付管理方式和资金运动过程，必将导致政府会计的革命，其会计核算形式也必将有一个改革过程，国库集中收付制度下的会计才是真正意义上的政府会计。它以新的形式来反映政府资金的运动过程，实现对财政资金支出全过程的监督和管理，对于进一步全面推进财政管理体制改革，建立健全有效的财政监控体系，确保财政改革的健康规范运行，真正实现“阳光财政”，具有十分重要的现实意义。
一、国库集中收付与会计集中核算衔接的现实意义
(一)衔接的必要性。近年来我国财政改革有会计核算、预算编制、收支两条线管理、非税收入管理、政府采购和国库集中收付等各项制度改革。事实上，财政工作总是以会计为基础、以预算为核心而展开；财政改革也总是围绕预算改革这个轴心而进行，各项改革协同推进并充分释放其整体效应。国库集中收付制度改革是当前预算管理改革的重点，以会计集中核算为主要内容的会计改革应当与之优势互补，达到有效衔接。为此，会计集中核算和国库集中收付很有必要在机构设置上统一、规范，在职责功能上统一、健全，以简化业务工作流程，方便服务对象，减少改革阻力。
(二)衔接的可能性。会计集中核算和国库集中收付都属于财政管理范畴和领域。这两种制度不仅有共同的理论基础，而且是相同的操作主体和作用客体，更有相似的实施手段和一致的最终目标，这就为两种制度的有效衔接提供了可能。
(三)衔接的现实性。一是会计集中核算迎合了国库集中收付的基本要求。国库集中收付包括预算收入集中缴库和预算资金的集中支付两个方面，核心是通过运行机制的有效运作，实现财政资金“收支集中”。在会计集中核算下，“单一账户、集中管理，双重审核、集中支付，分户反映、集中核算”的运行机制和“一厅式办公、柜组式作业”的运作模式，在很大程度上满足了国库集中收付的基本要求，为国库单一账户体系的建立打下了坚实基础。二是会计集中核算为国库集中收付的实施创造了诸多优势条件，如会计集中核算使预算单位支配和使用资金不再“自由”和“随意”，改革的“利益触动和调整”意识开始形成，为国库集中收付制度改革减少了压力和阻力；会计集中核算将纳入单位的资金收支，实施了统一核算，基本摸清了“家底”，为国库集中收付要求细化预算提供了可靠而又详实的会计信息。三是随着会计核算、政府采购、部门预算、综合预算、工资统发以及收支两条线管理、专款项目报账制等改革的全面推行和实施，国库集中收付的基本要求得到了体现，其运行环境正逐步形成。
二、国库集中收付与会计集中核算衔接的现实条件
(一)推行会计集中核算有利于建立财政改革的操作平台。国库集中支付制度是财政部为了建立我国公共财政的需要而提出来的，是从经济学的宏观角度考虑的，强调从财政管理和监督的角度加强对财政资金的管理监督，具有全局性，是自上而下的，且具有依法性、统一性、规范性的特点。而会计集中核算是由地方政府和财政部门探索出来的，是从经济学的微观角度考虑的，是从单位会计核算的角度强调加强对财政资金的管理和监督，具有局部性，是自下而上的；同时，会计集中核算在账户清理、财务核算、会计管理等方面做了大量工作，将各单位分散管理的资金集中了起来。在场地、硬件设备、网络系统、人力资源等方面有了现成的工作基础和工作平台，这都为会计集中核算与国库集中收付的有效衔接减少了障碍，创造了条件。
(二)会计集中核算为国库集中支付的全面实施奠定了良好的基础。首先，会计集中核算对预算单位的财政收支采取“集中管理，统一开户、分户核算”的办法，各预算单位的银行账户一律撤销，统一在同一个商业银行重新开户，解决了各预算单位多头开户，重复开户的问题，这也是国库集中收付制度改革急需解决的问题。其次，会计集中核算按照银行结算办法设置了资金柜，由资金柜代行出纳职能，大大缩短了银行清算时间，提高了工作效率。由于实行了集中管理、统一开户，这样为国库集中收付的全面实施打下了良好基础。第三，建立信息共享系统，实施财、税、库、行联网，可使财政预算内外资金的运动信息全部集中在会计核算中心，形成高效稳定的核算数据库，从而逐步实现财政管理的自动化和信息化，达到方便对账、利于监督、资源共享的目的，减少了国库集中收付运行的难度，提高了财政国库的管理效率。同时，也降低了国库集中收付运行的“行政成本”，提高了政府资金的使用效益，为建立公共财政创造了有利条件，使会计改革与财政改革的有效衔接有了很好的基础。
三、国库集中收付与会计集中核算衔接的理论基础
公共财政理论作为市场经济财政理论，要求对传统的财政职能进行调整和完善，特别是对财政支出结构、执行方式提出了新的要求。会计集中核算正是按照这一理论，从建立行政事业单位新的财务管理、会计核算体制入手，对财政资金的组织、预算、分配、执行及使用实行了全过程的监督。利用现代电子技术，将原来分散在各单位的大体相同的行政事业单位会计核算业务集中在一起，实行会计电算化。由具有较高业务素质的会计专业人员进行操作，不仅提高了会计工作的质量及效率，确保了会计信息真实可靠，而且有效地防止了财政资金的损失浪费，还为部门预算及公共财政改革创造了条件，打下了基础。国库集中收付也是为了适应这种新的要求而提出的，政府的理财行为作为一种经济行为，应该符合经济学的成本效益原理，以尽量少的投入获得尽量多的产出，即追求会计集中核算成本的最小化、制度收益的最大化。在具体实施中，各级财政部门要把效益思想贯穿于财政工作的全过程，把实现财政效益的最大化、结构最优化作为财政工作的基本取向和根本目标，合理筹集和运用财政资金，制定和实施财政政策，在保证国家机器和行政职能正常运转的同时，做到经济效益优先，兼顾社会效益。同时，建立一个能够调动和激励各单位、各部门积极性的财政运行机制和财务体制，及时足额收缴财政收入，强化财政宏观调控能力，充分发挥财政职能，优化财政支出结构，合理安排支出，建立适合效益财政需要的新型财务管理体制和政府理财模式。构建“政府会计”体系，提供及时、准确的会计信息，充分体现财政资金的公共性、公益性、公开性。
四、国库集中收付衔接问题的思考与会计集中核算
(一)把与国际接轨全面推行国库集中收付制度，作为我国公共财政的改革方向。目前西方发达国家已把政府公共会计核算作为国库集中收付制度的重要组成部分，以保障和促进国库集中收付资金的有效运作和取得最大效益。在我国全面实施国库集中收付制度，就是按照国际惯例，公正、公开、公平的原则进行财政改革。对现行财政内部职能进行改造，构造预算编制、执行、监督相互独立、相互制约的财政职能新体系，以优化政府收支行为，提高工作效率，这是一项重大的财政管理制度创新，也是我国公共财政改革的方向。由于目前我国相当部分地区行政事业单位和领导法治意识不强，存在管理技术比较落后、财政性资金紧缺等问题，不能一步到位。因此，应先实行会计集中核算，待到条件成熟，会计集中核算的核算功能和监督功能将融入国库集中收付中，而会计集中核算在许多方面与西方政府公共会计相类似。为此，会计集中核算最终将转化为政府公共会计并融入国库集中收付制度中，完全有效地对行政事业单位的财政性收支进行规范、控制、管理、核算和监督，会计集中核算制度作为独立的财政会计制度将全面转向国库集中收付制度。
(二)在全面推行国库集中收付制度的同时，要注重推行和完善会计集中核算制度。现阶段国库集中收付制度和会计集中核算制度是相互独立、相互补充的。因为我国国库集中收付制度缺少规范的会计核算功能，需要借助会计集中核算制度的核算和监督功能进行会计核算，以保障国库集中收付制度的有效顺利运行。在全面推行国库集中收付制度的过程中需要会计集中核算制度相配合：一是在技术、财力和物力上的配合；二是不要受到地区、部门利益差别刚性的制约。为此，在全面推行国库集中收付制度的同时，要注重建立健全会计集中核算制度，如建立和完善单位内部会计核算与运行管理制度、建立严格的内部监控机制、构建规范的会计集中核算运行操作规程，构建财政稽查、审计、资金绩效评价体系，从而形成一套相互监督、相互制约、协调配合、责任明确、主体分明的高效财政管理运行机制。
(三)在全面推进国库集中收付制度改革的同时，要在账户体系设置、核算方式、收支范围及流程等业务工作上与会计集中核算中心衔接。会计集中核算已有机地融入国库集中收付的功能中，要充分发挥会计集中核算的功能，其沟通的桥梁就是会计集中核算中心。现行的会计集中核算中心具备了国库集中收付和会计集中核算的职能，具有了完整地财政结算功能和预算指标控制功能。如在会计集中核算中心中开设单位零余额账户，由会计集中核算中心承担预算单位委托办理的收支业务和与国库相关账户的资金清算业务；专项支出由会计集中核算中心根据单位预算和用款计划进行初审后，按照工作流程办理支付申请手续；国库集中收付执行机构对支付申请审核确认后，向商品、劳务供应商或用款单位支付资金；零星支出和未实行集中直接支付的支出，由国库集中收付执行机构授权会计集中核算中心按规定进行代理支付，会计集中核算中心将执行结果及时通知国库集中收付执行机构。在全面推进国库集中收付制度改革的同时，根据不同情况确定不同的会计集中核算方式、收支范围及流程等，并与会计集中核算中心衔接，会计集中核算中心也要主动结合国库集中收付改革的要求不断加以完善，最终转化为国库集中收付的重要组成部分。
(四)以法律法规规范、指导会计集中核算制度与国库集中收付制度的衔接。修改《会计法》、《预算法》等法律，对会计集中核算制度与国库集中收付制度予以法律界定。财政部要尽快制定和颁布有关推行会计集中核算制度与国库集中收付制度的意见或条例，规范和指导全国各地会计集中核算和国库集中收付工作。同时，处理好会计核算中心与税务部门和纳入会计集中核算单位的关系，尽快把税收征管行为和会计集中核算都纳入国库集中收付制度体系中，协调、统一税收的计算、核查，还要制定和执行规范的会计集中核算制度与国库集中收付制度，加强财政监督，规定相关单位承担相应的会计主体责任。
(五)分层分级将会计集中核算制度有机地融入到国库集中收付制度中，这是国际上国库集中收付制度的发展趋向。随着国库集中收付制度的全面推进，在县镇两级财政部门以及同级行政事业单位实行直接地融入方式，而在市级财政部门及同级行政事业单位实行相互协调的融入方式。会计集中核算中心的财政管理和监督职能将进一步明确和细化，并直接可以转化为国库集中收付的执行机构，具体负责预算单位的用款计划管理、财政直接支付的审核和财政授权支付额度的下达、收入收缴管理、财政收支的会计核算与收支业务的监督检查、信息系统的运行维护等，会计集中核算制度将逐步融入国库集中收付制度中，其会计人员也将逐步转化为政府公共会计。
总之，按照我国公共财政的宏观要求，在会计集中核算的基础上建立国库集中收付制度，把二者有效地衔接起来，是符合我国特殊国情的一种国库管理制度改革。随着我国公共财政的建立和国库集中收付制度的全面实施，会计集中核算制度转向国库集中收付制度，将促成这种财政内设机构职能上的转换，这有利于财政内设其他业务机构把工作重点放在对部门预算编制、执行、财务政策的管理，以及研究相关领域的发展等宏观管理工作上来，从而增强财政的宏观调控能力。