公共管理新视角：化解和防范村级不良债务，本文主要内容关键词为：债务论文,村级论文,公共管理论文,不良论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡村两级不良债务的大量存在成为我国目前乡村治理中存在的突出问题。大量乡村不良债务影响了社会稳定，阻碍了农村各项改革稳步推进，制约了农村社会经济发展。积极探索化解和防范乡村不良债务之策，在上世纪90年代末就已成为学术界和各级政府共同关注的话题。从2004年起连续三年来的“中央一号”文件中都能看到政府对化解乡村债务的重视。
一般认为，乡村两级不良债务大量出现在上世纪90年代。对于化解前乡村两级不良债务的规模，不少政府部门、国内学者分别作过测算。不同的统计口径得到不同的统计结果，但乡村不良债务总规模以千亿计，村均不良债务以十万计，[1][2]已是共识。
很多学者、政策工作者都研究过乡村不良债务。[3][4]各级政府从上世纪90年代后期开始高度重视乡村不良债务，1999年国务院办公厅下发了《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》，在调研基础上对乡村两级不良债务的形成原因、化解方法作了政策纲领性的论述。国内学者们所作的诸多研究没有超过国务院办公厅下发的通知中所总结出的内容。而且各级政府部门、大部分学者很少区分乡镇级债务和村级组织债务，常把二者混同一体，统称为乡村债务。的确乡镇、村两级债务有诸多共同之处，如债务规模、负债面等。但乡镇政府与行政村所掌握的不同资源、不同权力来源以及由此决定的不同权限和职能等决定了二者的债务有很多相异之处，突出表现在债务结构方面。笔者把本文所研究的对象限于村级债务。
从1999年各级政府开始高度重视乡村债务至今，农村先后经历了税费改革、农业税全面取消等重大改革，村级债务面临着新的形势。如何在新形势下，因地制宜制定相关政策化解村级不良债务，并防范新的债务产生?以上世纪80年代开始英、美等国家的“政府再造运动”为标志的新公共管理模式，为我们提供了一个有参考价值的视角。
一、债务现状
笔者于2005年6月底至7月底，深入安徽省乡镇基层作了为期一个月的对于村级债务状况的调研。笔者的调研对象是安徽省A镇。该镇下辖29个行政村和2个街道社区，目前有人口近8万，在上世纪90年代，曾一度因为其农业发展迅速、上缴农业税收数额大而小有名气。但从上世纪90年代后期至今，沉重的不良债务负担也让该镇声名远扬。A镇的债务负担，是中国广大农村债务负担的一个缩影。虽然，其债务负担之重在农村较为少见，但对A镇债务的解剖能深刻反映出债务形成、化解过程中的许多方方面面，这对于我们在农业税取消之后，如何进一步化解老债、抑制新债不无启发意义。
在2000年村级债务化解前，A镇村级总债务为2800万元，村均负债为90万元；到2004年底，仍有24个行政村有村级负债，总负债金额为1789万元，村均负债为57万元，目前负债率为77％。对A镇有不良债务的24个行政村作简单分组统计(见附件1)，绘制频率直方图如图1所示。在A镇有不良负债的24个行政村中，债务数超过100万元的行政村有6个，其中最多者达262万元，大部分村的负债在80万元以下，平均负债为57万元。
对债务的结构分析，可以从负债用途和资金来源两个角度进行分析。
笔者以A镇负债不为零的24个行政村为样本，计算得到各村各种用途的负债占总负债的比重各村平均值如表1所示。对于债务超过100万的6个行政村，统计得到各种用途的负债占总负债的平均比重如表2所示。
表1 村各项负债占总负债比重
负债用途 占总负债百分比*
税费尾欠 59.18％
公益性负债 18.86％
生产性负债 15.59％
管理费用
6.37％
*注：先计算得到每个村谊项负债用途占该村总负债百分比，然后取24个村的算术平均值。
表2 债务过100万元的村各项负债占总负债比重
负债用途 占总负债百分比*
税费尾欠 41.63％
公益性负债 28.98％
生产性负债 23.88％
管理费用
5.51％
*注：先计算得到每个村该项负债用途占该村总负债百分比，然后取6个村的算术平均值。
从表1、表2中可以看出：税费尾欠、公益性负债、生产性负债成为村级债务的主要原因；税费尾欠是形成村级债务的首要原因，其次为公益性负债(主要是教育达标建设)和生产性负债(主要是兴办企业)。对于债务负担沉重的行政村，公益性负债和生产性负债超过总债务的一半。
统计各村债务资金来源(见附件2)，对样本进行简单计算即可得到各村负债资金来源占总负债的平均百分比如表3所示。对于债务超过100万元的6个行政村，统计得到各种来源的负债占总负债的平均比重如表4所示。
表3 村级债务资金来源占总债务比重
债务资金来源占总债务的百分比*
个人借款
62.56％
银行信用社借款29.54％
单位借款
2.17％
*注：先计算得到各村各项债务资金来源占总负债比重，然后取24个村算术平均值。
表4 债务过100万元的村债务各项资金占总债务比重
债务资金来源占总债务的百分比*
个人借款
81.79％
银行信用社借款14.98％
单位借款3.22％
*注：先计算得到各村各项债务资金来源占总负债比重，然后取6个村算术平均值。
从表3、4中可以看出，个人借款(包括本金和利息)构成了村级债务的绝大部分资金来源，对于债务沉重的村尤其如此。银行信用社借款也构成了村级债务的重要资金来源。在个人借款中，有25％的份额是利息组成部分。
以上所分析的是截至2004年底时的村级不良债务构成状况，其中剔除了相当比重的“利滚利”部分，这在后文中将进一步分析。为了方便比较乡镇、村两级不良债务异同，笔者同样收集了A镇镇级债务状况，与村级债务的对比情况如表5所示。
从表5中可以看出：
(1)A镇镇级不良债务与村级不良债务规模相当，前者稍大。
(2)镇级债务中，超过66％的负债为生产性负债(以兴办企业导致的负债为主)，超过50％的村级债务为税费尾欠导致的负债。
(3)69％的镇级负债资金来源于银行贷款，而70％的村级负债来源于个人借款。这可以理解为行政级别所决定的信用差异所导致，但这种信用差异在累累负债面前都已消耗殆尽。
从上述比较中可看出乡镇、村两级不良债务存在结构差异。本文所讨论内容虽限于村级不良债务，但对于分析乡镇级不良债务仍不乏借鉴意义。
二、债务形成制度原因
何以形成如此庞大的村级不良债务?国务院办公厅在1999年下发的《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》中，分析乡村不良债务的形成原因为如下几点：政企不分，政府或村组织盲目兴办企业举债；地方搞“达标”、讲“政绩”；机构庞杂，支出过大等。从前文中对债务资金用途的分析过程中，大致可以印证国务院办公厅下达的通知中所分析出的结论。但是，这仅仅是表面现象，其根源在于传统行政管理模式和由此导致的制度设计。
笔者就债务状况按照债务规模大小，选取了四个行政村——A镇的套南、鹏飞两村，和同属一县B镇的文兴、飞雁两村，对此作了深入调查。这四个行政村在化解前的债务主要构成、形成原因如表6所示。
通过对4个样本的债务状况进一步分析，基层不良负债的根源在于传统行政管理模式。
首先，传统行政管理模式下各级政府或组织的“顾客”错位。“顾客”是新公共管理的核心概念之一。顾客意味着服务，而不是管制或行使权威。在新公共管理框架下，各级政府的顾客都为下一级政府、组织与公民；对自治基层村组织而言，其顾客主要为村民。而传统行政管理模式下，各级政府缺乏顾客意识，他们所服务的主体是上一级政府，而非下一级政府或民众。在农业税费征缴时，体现为每级政府都会把上级政府规定的税费足额完成，而把缺口留给了下级政府或组织。乡镇级及其以上级政府不会以下级村组织需求为导向，从而考虑到农村实际税费完成能力而相应调整村级税费任务。而有的自治村组织名不副实，人事权由镇级政府所控制，村两委直接对乡镇级政府负责；有真正自治的部分村级组织即使有意以村民为导向，但也有心无力，没有能力去实践。农业税费缺口层层下压，村级组织成了农业税费缺口的最后负担者。于是，越是积极地以上级政府为“顾客”，而努力完成了上级税费任务的行政村，税费垫交部分越大，由此形成的债务负担也越重。
其次，在传统行政管理下，各级政府责权分离。每级政府都强调自身对于下级政府或组织的权力，而规避了对于下级政府或组织的责任，这在财政体制上体现十分明显。各级政府或组织的事权与财权往往不对等，直接导致了村级组织的绝大部分公益性负债。不切实际的农村教育“双基”(基本扫除文盲、基本普及九年义务教育)达标、计生达标、村两委达标等由上级政府所规定的各种各样的达标活动远远超出村级财力所及。
再次，传统的行政管理模式过分强调政府的招商引资、生产经营等经济职能。在笔者所调研的乡镇，突出表现为政府直接创办和管理企业。在村级不良债务中很大一部分是生产性债务，而生产性债务中绝大部分是响应上级政府“村村办企业”的号召而匆忙上马的集体企业亏损所致。在所调研乡镇，没有一家村办集体企业幸存至今。集体企业亏损，最终倒闭破产，形成不良债务，除了村级组织经营管理不善外，主要原因是决策失误。在上世纪90年代末，过热的宏观经济形势下，上级政府“越俎代庖”，过度强调村组织的经济职能，为集体企业审批、融资等大开绿灯，创办企业之初短视、跟风，为最终转化为村级不良债务埋下了祸根。
最后，传统的行政管理模式不注重政府管理绩效分析。各级政府很少有管理成本的概念。在不良债务构成中，体现为无节制膨胀的管理费用所带来的负债。财务管理松懈、监督制度不健全等，一定程度上导致了此项费用的增长。管理费用中，占主要部分的是招待费用，但是在笔者所调查的行政村中，招待费用绝大部分是因为上级部门的工作人员来村办事所导致，此项负债的主要原因仍在上级政府，并非是村级干部自身素质不高。
沉重的村级不良债务，带来的消极影响很明显，成为了乡村治理面临的重要问题。首先，沉重债务严重透支了基层政府的信用，成为危害基层稳定的毒瘤，成为推进农村综合改革、建设社会主义新农村的巨大障碍。如前所述，村级债务的显著特点之一在于其绝大部分债务对应的债权人是个人——一般为本村村民。笔者所调研的套南村，其债权户就有180户左右，占全村村户近1/3。在农业税取消之前，大量村级债务的债权户成为税费收缴的重要阻力。税费收缴困难更进一步加剧了村级自治组织的财政收支状况，让村一级组织职能难以实施。在农业税取消之后，村级“一事一议”资金的收取等同样面临着困难。干群关系严重受到影响，村级组织乃至上级政府的形象大大受损，债权人与债务人(村两委)之间的矛盾时有激发。其次，债务负担沉重，制约了村级组织提供公共品的能力。财力不足，使得农村基础设施建设滞后，严重影响了产业结构的调整和农村经济的长远发展。此外，沉重债务也影响到农村税收系列改革成果巩固。税费改革、农业税取消，减轻了农民负担，调动了农民生产积极性，但是这些改革同时使村级收入减少了。在此情况下，沉重的债务负担容易导致将债务以更隐蔽的方式转嫁到农民身上，造成农民负担反弹，从而使改革效果打折扣。
三、目前债务化解措施
面对沉重的乡村不良债务，从中央到基层出台了不少文件、采取了不少措施积极化解不良债务。在1999年国务院办公厅下发的《关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》中，对如何化解老债、防止新债增加有系列政策建议。具体而言，一方面通过收欠还款、核销减债、拍卖还债、划转债务化解老债。另一方面，为防止新债增加，要求：1．乡村举办公益事业，量入为出；2．规范乡镇政府行为，不准办企业；3，精简超编人员，控制各项开支；4．整顿农村金融秩序，打击非法金融活动，不保护违反国家规定的高息借贷行为；5．规范税收征管，不得借债、垫款。
笔者在调查中了解到，除“清欠还款”外，地方基层采取的不同于中央的政策建议的措施主要有：清收尾欠、回收债权还债，调息、降息还债，节支还债，上级补助还债等等。
(一)清收尾欠、回收债权还债
村级债务中相当比例的不良债务是单位或个人所欠村级款项——其中主要是指农业税费尾欠。在2003年前，尾欠的征收化解相当比例的债务，但随着大部分有能力缴纳欠款的农户大部分已经缴清欠款，进一步清收尾欠的潜力减小。尤其是在2003年，国务院《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》出台后，尾欠清收工作叫停。国务院下发的这份文件中，要求：“各地区要暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠。对改革前农民的税费尾欠，要进行核实、登记、归类；对不符合有关政策规定的，要予以核销，不得再向农民追缴；对符合减免规定的税费尾欠，要给予减免；对农民历年形成的农业税及符合政策规定的乡统筹和村提留费尾欠，采取先挂账的办法，待农村经济进一步发展、农民承受能力明显增强后再作处理。”这就变相宣布了再继续征缴尾欠是违规的。而事实上，在一些经济状况较好的行政村仍有大量尾欠尚未收缴成功。
通过统计A镇24个有不良债务的行政村的债权情况(见附件3)，平均每个村的债权为21.8万元，其中税费尾欠占到了债权总数的84％。可见，有的村组仍有潜力通过尾欠回收来清偿债务，但鉴于回收成本、政策规定等，这部分尾欠很难为进一步化解债务而作出贡献。在实际操作中，对于村级债权的实施，除了回收债权外，还采取了债权债务冲抵销债的方式。对于村欠农户款、农户欠村款，在双方当事人同意的前提下，重新立据，相互冲抵。
附件3 A镇各行政村债权数 (单位：万元)
截至2004年底 所属单位
村别外单位欠款 税费尾欠 其他
核实的债务数欠款
三垄 13
13
垄疑 8
1.5 6 0.5
南垄 44
五号 22
2.5 19 0.5
连洲 23
2.8 20 0.2
新华 30 5 3 22
旭光 29
29
复疑 15
15
新树 34
34
三利 73
4
套南 33
4.5 25 3.5
议成 18
1.2 14 2.8
义圩 24
24
双窖 13
13
金代 8
0.3 7 0.7
六洲 55
仔洲 30
14 16
浃南 31 4 2 24
1
大江 46 71.6 37 0.4
永胜 62 103.5 48 0.5
新埂 32
32
群利 20
20
同心 7 5 1
1
协力 10 2 8
村总和
524 33
40.9440 10.1
(二)调息、降息
村级不良债务中个人欠款中利息所占比例很高，即使在实施调息、降息后的2004年底，个人欠款中利息所占比例仍高达1/3。个人借款绝大部分是在高息民间借款，月利息从2分到3分不等。高额利息让民间借款本金迅速膨胀，在化解之前利息额远远超过了本金额。不少乡镇采取了降低利息，以已付利息冲抵本金的做法。安徽省农村工作领导小组办公室在2002年下发的《关于化解村级债务的实施方案》也作出了如下指导性政策建议：“从借款之日起，按照金融部门规定点同期同档贷款利率计算，由乡镇经管站确认，统一换算清据，已经付息的高出部分，用于冲抵本金”。笔者所调研的B镇统一规定2000年前的民间借款利率最高不超过14.4％，2000年后利率最高不超过8％，超过部分一律从债务总额中剥离，冲抵本金，并逐渐过渡到停息挂账。对涉及的1244户债权人(主要是村干部经手)，472万元个人借款本金和200多万元利息，逐笔登记、审查，对723户进行了降息冲本，重新签据入账，未领取利息的，一律按新利率计算暂挂。B镇此举化解债务262万元，占原有民间借款总额的40％。
(三)节支还债
在A镇所在县，普遍推行了村级资金、账务由乡镇一级代管(简称为“双代管”制度)的做法。通过规范村级财务管理，限制非生产性开支，实施村干部交叉任职，在一定程度上压缩了村组级开支，不仅可以节约资金还债，还改善了干部形象，融洽了干群关系，有利于基层的稳定。
(四)盘活存量资产、发展经济还债
对于“四荒”资源、集体拥有的四旁植树和闲置厂房、多余公房、机电设备、排灌设施等以公开方式拍卖、招租、承包等获取资金还债。以乡村名义为企业借款或担保形成的债务，而又不易从村债总额中剥离出来的，通过拍卖、转让、租赁、承包、改制等形式搞活企业，变现还债。此外对于低产田和“四荒”资源，还可以通过开发挖掘其优势，创收还债。在A镇所在县，不少乡镇依靠国家退耕还林和长江大堤加固工程等优惠政策，增加集体收入，化解乡村债务。该县通过开发低产田和闲置水面近5万亩，发展水产养殖和多种经营，年均减债100万元。
(五)上级补助资金还债
在一些经济状况较好的乡镇，乡镇级财力加大对村级财力支持，在一定程度上缓解了村级债务压力。在该县不少乡镇，或将村主任、支书、计生专干和会计(报账员)等主要村干部的工资，村广播维修等费用纳入镇财政支出，或在农业税取消前按农业税实征的一定比例补助给村，用于化解村债。
目前化解村级债务在笔者所调查的基层实际采取了上述措施。这些措施有很多是基层的创新，与中央文件不尽相同，地方基层存在对民众的债权保护不够的问题，但是历经四五年的化解工作后，基层采取的上述措施取得了一定成效。A镇目前化解了村级总债务的36％，债务化解任务仍然很艰巨。在农业税全面取消之后，按照传统行政管理的思想框架，化解村级不良债务将面临更多的挑战。
四、下一步化解和防范不良债务之道
如何化解剩下的超过总额一半的债务?在2006年农业税全面取消之后，债务化解将面临更艰巨的挑战。债权回收难度加大，降息、免息基本已经达到预期水平，债务化转、核销等空间有限，因此传统的化解债务措施正渐渐失去效力。目前村级收入基本固定为两项：税费改革时给农村的补贴和取消农业税附加后的转移支付；在财力固定有限的情况下，村级财力满足目前各项支出尚捉襟见肘，难有余力偿还老债。通过发展集体经济、壮大集体经济实力，从长远来说是治本之策，但在目前不太现实，不少村组里集体经济已经萎缩为零。在村本级组织有所作为的空间非常有限时，上级政府的注资是化解老债的重要力量。如前所述，在传统行政管理机制下的上级政府是累积村级不良债务的重要原因，因此上级政府帮助村级组织化解剩余老债责无旁贷。上级政府应考虑按原实收税款金额的一定比例逐年转移支付到乡、村，以解决原垫付资金偿还来源问题。
在努力化解已有的不良债务的同时，更应警惕新的不良债务的产生。如何杜绝新的不良债务的产生?前文分析中指出，传统的行政管理模式导致了如下四个问题：1．各级政府的“顾客”错位，以致税费缺口下压到基层形成负债；2．各级政府责权分离，财权、事权不对等，导致村级组织的公益性负债；3．政府职能定位错误，过分强调经济职能，导致形成巨额企业负债；4．不注重政府绩效分析，无节制膨胀的管理费用转化为负债。要从根本上杜绝新的不良债务的产生，就必须改变传统的行政管理模式，西方新公共管理思想给我们提供了借鉴，有利于探索从源头上消除产生不良债务的因素。
新公共管理是一种为“以市场为基础，以顾客为导向，以管理和参与为动力，以绩效为目标”的政府管理新模式。[5]尽管由于特殊的政治体制决定了中国不可能完全照搬西方制度设计，但完全可以借鉴新公共管理的思想，防范不良债务的产生，从而进一步完善政府治理。传统的行政管理模式，让村级组织几乎变为了一级基层政权单位，成为了乡镇级政府机构在基层的延伸。要完善村级组织的治理，关键在于完善镇级及其以上级政府的管理，借鉴新公共管理思想来改造镇级及其以上级政府。
首先，通过制度创新，引入有效的制衡机制，改变干部考核机制，改变各级政府或组织对上负责而不是对下负责的情况，以下级政府或组织为真正的“顾客”。具体到村级组织而言，考虑建立一种民主制衡的机制，让村委会成为切实对村民负责的自治机构，而不是变成为乡镇级政府的派出机构。如有的地区，将村民代表会变成行政村的议决机关，让原来的权力机关村委会变成具体的执行机构，避免了过去村级组织行政化的倾向。[6]
其次，理顺各级政府间的关系，明确各级政府间的责任与权利。在此基础上，规范各级政府直至乡镇级政府和村级组织的财政转移支付制度。具体而言，首先要界定各级政府和组织的功能，划分各级政府和组织的事权，根据事权确定财权，核定其财力需求，杜绝不切实际的“配套资金”、“达标”要求；再通过建立规范、透明、公正的财政转移制度，切实让各级政府和组织的责任、职权与财力相匹配。政府或组织还可以通过积极推进公共事务管理改革，吸引社会资金的参与，缓解基层公共事业投入带来的财政压力。
第三，明确各级政府和组织的核心职能。现实中，村级组织还承担着“办理各级人民政府交办的其他事项”，包括“普九”、收税、发展经济等。[7]按照现代政府理论，政府的职能是公共管理、社会服务、市场监管和经济调节。政府不应直接干预经济活动，而应为市场优化配置资源创造理想的制度环境。就村级基层自治组织而言，村民委员会主要办理本村的公共事务和公益事业，营造发展环境，提供政策服务，以及向乡镇级政府反映村民的意见和要求等。
最后，引入对政府部门或组织的绩效考核机制，树立管理成本概念。对政府部门或组织的考核中，引入管理成本的思想，促使各级政府或组织做到：合理设置组织机构，提高政府或组织工作效率和服务质量；加强财务管理，节省政府管理成本，从而建设精简型、节约型政府或组织。在A镇所在县，实施的村级资金、账户由乡镇代管(即“双代管”)制度，避免了非生产性费用的无节制膨胀而形成新的债务，有借鉴意义。
综上所述，大量村级不良债务的存在并不是一个独立于各级政府之外的现象，相反它是传统的政府治理模式的弊端在基层的集中反映。在以工促农、加大支农力度的同时，更重要的是通过一系列对传统行政管理模式的配套改革，让全能型、自上而下的、管制型的政府或组织转变为以下级政府为顾客、以服务为目标、以绩效为核心的新公共管理模式下的政府或组织，让处于各级政府最末端的村级组织真正成为一级以村民为顾客的自治组织，从而从根本上杜绝村级不良债务等现象，完善我国乡村综合治理，推进社会主义新农村建设，实现“十一·五”规划中农村发展的相关目标。