阻碍小城镇发展的体制原因分析及对策，本文主要内容关键词为：小城镇论文,对策论文,体制论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、阻碍小城镇发展的体制因素
1、小城镇行政体制存在弊端。一是机构臃肿，人员严重超编。 二是经济管理权限不能满足经济容量不断扩张的要求，在项目审批、城镇管理、规划执行上自主权不大，难以真正有所作为。三是缺乏必要的协调和执法职能。城镇建设与管理涉及较多的部门，如治安、工商、税务、交通、邮电、电力等，直接归条条管理，实际工作中牵掣太多，协调难度大；建设、治安、交通、卫生、环保等方面的执法权在县级以上部门，乡镇没有这些方面的执法职能，给城镇管理带来很多不便。
2、城乡分割的户籍管理制度限制了农村人口向城镇正常流动。 近几年一些小城镇放开户口限制，允许农民自理口粮进镇落户，但限定只能在本县本市范围承认。由于带资条件、收费标准、子女上学等问题，农民对进城落户的积极性在逐渐下降。其原因是农民有几“怕”：一怕进了镇，丢下乡下的承包地，在经济上断了后路；二怕住了城镇公寓房，丢了农村的房产和宅基地；三怕计划生育套上城镇的“紧箍咒”，享受不到农村的宽松政策。不少小城镇白天闹盈盈，晚上冷清清，在城镇上班的农民晚上都回乡下去了。这种现象很不利于城镇基础设施建设，第三产业也很难发展起来。
3、财政体制不顺，镇级财政功能不健全。 有些地方上级财政控制过紧，对下又无力“放水养鱼”；有些地方目前仍存在“统收统支”现象，财政收入的大头县上拿走，划给镇的财政支出范围和权限较小，影响小城镇培植财源的积极性。镇级财政功能不完善，税费收入政策难落实，部门随意摊派集资，资金多头管理，自收自用，乡镇资金形不成综合财力。
4、小城镇金融、投资体制滞后，资金严重短缺。 启动资金不足和投资主体过于分散，是小城镇发展缓慢的重要原因。由于国家在小城镇建设上缺少专项资金，银行在小城镇的分支机构只存不贷，大部分存款被调往县城以外城市使用，加之长期以来国家在城市化建设上实行向工业和大城市倾斜的政策，削弱了农民积累资金的能力和积极性。小城镇建设仅靠农民集资和镇财政的有限投入，往往造成前期投资不足，设施规模过小，导致后期规模扩张后改建资金的浪费。
5、进镇成本高，影响乡镇企业和农民向小城镇集中。目前， 镇财政过度依赖预算外资金，其来源主要是土地出让金。而村、镇两级土地出让金层层加码，导致土地价格高抬。加之县、市平均分配用地指标，县城和中心镇得不到足够的用地，从而形成限制乡镇企业和农民进入城镇的“门槛”。而在小城镇从事二三产业的农民由于身份转化不彻底，在原籍大都保留了承包地和房产，这种“两栖”行为既限制了农民向小城镇二三产业投资，也影响农村分工分业和土地规模经营。
二、加快小城镇发展的对策建议
1、转变政府职能，建立新型城镇建设管理运行机制。 一是理顺关系，转变政府职能。赋予县城镇、中心镇更宽的经济管理权，除法律法规已有明确规定的外，县直部门派驻在城镇的机构和人员应交由镇政府统一管理，以增强镇政府总揽全局的能力。二是精简机构和人员。镇政府在机构上要综合设置，减少数量，不搞上下对口，人事管理打破身份界限，实行聘任制，坚决压缩清退超编人员，树立精干、高效、廉洁的政府形象。要把小城镇管理干部队伍培训摆上重要日程，特别要进行城市管理知识培训，以适应改革和发展的需要。三是发展多种所有制形式的经济组织，培育多种利益主体和市场主体，形成公平竞争、具有活力的微观经济基础。四是加强社会化服务体系建设。比如，建立健全对主导产业提供技术、信息、资金、物资、运销服务的行业协会，建立劳务中介组织，积极发展劳动力和其他生产要素市场，建立健全居民委员会和社会协调组织等，促进小城镇二三产业快速发展。
2、放开小城镇落户限制，加快户籍管理制度改革。 改革小城镇户籍管理制度，应从现实出发，既考虑到当前城镇户口吸引力下降问题，又要注意到进镇农民生活和就业的稳定，同时还要和农村劳动力转移的长期目标相结合。目前应结合刺激国内需求的大形势，放开户口指标限制，先把已经进镇农民的户口问题解决好，使他们在城镇有稳定的就业和住房，并且在当兵、医疗、上学、入托等方面享受与原有城镇非农业人口的同等待遇。对于不愿放弃农业户口的进镇人员，应允许不迁移户口，在一定期限内保留农村的承包地和宅基地，鼓励有偿转让。同时，还要逐步完善新形势下小城镇户籍管理制度的内容：比如户口统计制度，今后应以居住地为条件划分城镇人口与农村人口，以从事的职业为标准划分农业人口与非农业人口；再如建立社会保障制度，有条件的地方要建立城镇居民最低生活保障制度，有职业、有收入者要统一参加社会养老保险等。
3、改革农村税费征收制度，完善小城镇财政管理体制。 小城镇财政体制改革，要体现财权与事权统一的原则，正确处理县与镇尤其是中心城镇的财政分配关系，充分调动镇政府培植财源、发展经济的积极性。中心城镇的财政收入要合理确定上交增长比例，超收部分留镇；土地出让收益资金应按比例返还给城镇，镇域内各种违法占地罚款全部留给乡镇，专项用于小城镇建设。城镇建设中依法征收的各类收费项目，应由镇政府统一管理，以增强小城镇综合财政功能。要本着有利于经济发展的原则，积极探索新的财税征管模式和税费改革试点。比如，可以考虑将乡统筹、村提留或其他政府性收费改为税收，纳入农业税一并征收；对早已不适应当前形势的农业税制进行调整，提高农业税实际征收率；对农业特产税政策进行调整完善，以调动农民群众发展经济的积极性；还应进一步采取政策措施，切实解决好乡镇企业向小城镇搬迁中上交税收、利益分成问题，促使乡镇企业向小城镇顺利集中。
4、拓宽筹资渠道，建立适应市场经济要求的投资体制。 小城镇建设资金不能单纯依靠国家拨款，更不能向农民摊派，要充分依靠市场机制的基础性作用，建立适应市场经济发展的新的投资体制。一是建立多元化的社会投资机制，广泛筹集建设资金。可以动员农民“自我投资、自我建设、自我发展”，可以同企业、个人以及外商合资或以股份合作制形式投资；还应适当加大银行对小城镇基础设施投资比重，在国家开发银行或农业发展银行设立专项资金用于建设投入。二是建立政府引导投资机制，实行重点扶持。国家应适当投入一些引导性资金，采取中央与地方结合、以地方特别是县、镇为主的财政投资政策，有选择地对重点镇的扩建改造给予必要支持；各级政府应逐年增加对小城镇建设的投入，对于经济基础薄弱、建设较差的小城镇，在适当撤并的同时通过财政转移支付等途径给予补贴。三是落实有关筹资政策。应当明确，在乡镇征收的小城镇建设维护税应返回乡镇，土地使用权出让收入、土地增值税、耕地占用税要按照规定专项用于城镇建设；有关职能部门收取的能源、交通、市场等专项资金，在使用方向上要划出一定比例用于小城镇建设。
5、集约用地，加快小城镇土地使用制度改革。 要按区域规划的原则确定重点支持的县级城镇和中心镇，在用地政策、用地指标上予以倾斜，防止平均分配。为了降低乡镇企业和个体工商企业建设用地的成本，对集中连片的办厂经商用地，一定期限内应在地价上给予优惠。允许企业和个人购买小城镇规划区内的土地使用权，用于兴建商场、厂房和住宅。要鼓励具备条件的房地产公司到小城镇从事住宅建设和房地产开发，对成片开发的居民住宅，可享受国家经济适用房建设的优惠政策。鼓励农民在小城镇建房购房，控制农民分散建房的宅基地审批。要努力探索以县（市）为单位实行耕地总量动态平衡的路子，鼓励小城镇采取改造旧城区、并村等措施对闲置地进行整治，盘活存量建设用地；农村要按照自愿有偿的原则，依法建立农民原有承包耕地使用权的合理流转制度，促进农业规模经营。