税收政策调整对我国蔬菜出口贸易的影响--以大蒜出口为例_蔬菜论文

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      [中图分类号]F752.62 [文献标识码]A [文章编号]2095—5863(2015)04—0001—07

      出口退税作为一项体现效率、公平与中性原则的激励政策，被世界上许多国家广泛运用。我国自1985年起正式实施出口退税政策，农产品始终是出口退税政策的重要组成部分。伴随着出口退税政策的实施，我国农产品出口得以迅速发展，出口额从1990年的不到100亿美元增长到2014年的713亿美元。1985年以来，我国出口退税政策主要经历了5次大的调整，农产品出口退税愈发受到国家的重视和扶持[1]。近些年，在工业产品平均出口退税率有所下降的情况下，农产品出口退税总体上保持稳中有增的态势，反映了国家对农产品进出口贸易的重视；同时，根据国家整体经济调控目标，在促进农产品进出口贸易良性发展上，也发挥了十分重要的作用并产生了较好的效果。

      蔬菜一直是我国主要的出口农产品种类，2005-2011年连续7年保持在农产品贸易顺差中排名第一位，2012-2014年以后仅次于水产品居于第二位，在出口创汇和平衡农产品贸易逆差方面扮演着重要角色[2]。大蒜是我国重要的蔬菜出口品种，新世纪以来在我国农产品出口贸易中的地位不断攀升。近五年，我国年均大蒜出口量在150万吨以上。2008年开始，大蒜出口量超过玉米、小麦等品种跃居我国农产品出口量第一位(见表1)。不仅如此，我国还是世界上最大的大蒜生产国和出口国[3]。据有关统计，种植面积占全球60%以上，产量占全球70%以上，主产区集中在山东、河南、江苏、河北、广西、安徽等地区。2000-2013年我国大蒜种植和生产量均居世界第一位(见图1)。2013年，我国大蒜收获面积和总产量分别占世界大蒜收获面积和总产量的55%和79%。

      2012年，我国大蒜出口量和出口额分别达到141万吨和14亿美元，占世界总出口量和出口额的81%和70%。作为重要的蔬菜出口品种，大蒜出口贸易得益于出口退税政策，同时也不可避免地受到退税政策的影响。在激烈的世界市场竞争中，退税政策的细微变化都会对我国大蒜出口和世界大蒜贸易造成影响。因此，对我国大蒜出口贸易进行考察分析，有利于准确评价税收政策调整对我国蔬菜出口贸易的影响，服务于政策优化调整和产业长远发展。

      

      

      图1 我国大蒜收获面积、产量、出口量和出口额占世界总量比重

      数据来源：FAO数据库。

      注：截至2015年5月，FAO数据库中收获面积和产量数据分别更新至2013年，出口量和出口额数据分别更新至2012年.

      二、2012-2013年税收政策调整的主要内容和政策目标

      (一)2012年税收政策调整的背景和主要内容

      2011年我国鲜活农产品价格迅速上涨，居民消费价格指数快速攀升，通货膨胀对居民生活质量造成较大干扰，这些现象引起国家和各级政府的高度重视。2011年12月13日，国务院办公厅发布《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》，要求建立平稳鲜活农产品产销运行和保障市场供应的长效机制切实维护生产者和消费者利益。

      为贯彻国务院文件精神，2011年12月31日财政部和国税总局联合下发了《关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》，规定自2012年1月1日起免征蔬菜流通环节增值税。2012年2月21日，国税总局下发《关于下发出口退税率文库20120201A版的通知》，规定自2012年3月1日起取消包括大蒜及绝大部分大蒜制品在内的14个类别、219个蔬菜品种的流通环节增值税，蔬菜产品正式实行出口免税政策。

      这次税收政策调整的目标非常明确：即通过减免蔬菜产品流通环节增值税的方式，降低流通环节费用，平抑鲜活农产品价格。从逻辑上来说，财政部与国税总局的税收政策调整方案是国务院《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》的具体措施，而国税总局的退税率调整又是为了适应该税收政策调整方案的要求。

      (二)2013年出口退税政策的回调

      2012年税收政策调整对我国蔬菜出口造成了冲击，主要蔬菜出口品种出口量出现不同程度的下滑[4]，其中香菇、大葱等品种2012年出口量较2011年下降幅度分别达到38%和23%。为应对我国蔬菜出口形势的变化，2013年初国税总局调整恢复了部分蔬菜产品的出口退税，并对2012年度出口退税予以补退。就大蒜而言，新的税则恢复了不同商品编码的大蒜加工品5%或15%的出口退税将部分糖醋大蒜出口退税率提高至15%，而新鲜大蒜等原材料出口仍然不进行退税(详见表2)。

      2013年国税总局针对蔬菜产品的政策回调主要具有两方面目标：一方面是为了应对2012年税收政策调整对我国蔬菜出口的影响，扭转我国蔬菜出口大幅下滑的不利局面，保障蔬菜出口主产区产业优势和农民收入；另一方面也希望通过设置差别退税率调整蔬菜出口结构，减少低附加值原材料出口的比重，增加高附加值的精深加工产品出口比重，推动我国蔬菜出口产业转型升级。

      

      三、税收政策调整对蔬菜出口贸易影响的经济效应与作用机理

      (一)出口退税对出口贸易影响的经济效应

      出口退税思想最早可以追溯到重商学派“对出口商品免税，对进口商品征税”的思想。亚当·斯密曾论述过出口退税是最为合理的出口激励政策，因为其既不减少向外国提供出口商品的数量，也不破坏本国社会的资本平衡和劳动分配。理想的税收中性原则要求对出口商品实行彻底的出口退税，这种情形符合出口商品与国内同类商品采用相同税负的国民待遇原则[5]。因此，实行出口退税得到WTO等国际组织的普遍认可成为国际贸易中的通行规则。

      出口退税政策之所以得到世界各国的普遍采用，原因在于其对出口贸易的激励作用。因此，出口退税政策的变化无疑将会对出口贸易造成影响。为阐述本轮出口退税政策对出口贸易的影响，参考王斐波、吕宏芬(2005)的理论分析，本文构建垄断竞争模型加以分析[6](见图2)。出口农产品的需求曲线和边际收益曲线分别用D和MR表示。出口退税率降低会提高出口成本，这时边际成本由

      

       可见，减少出口退税会带来出口价格的上升，减少我国出口农产品在定价上的选择空间，进而影响非价格竞争优势对价格竞争优势的替代效应。结合我国大蒜出口贸易的实际情况来看，虽然我国是世界上最大的大蒜出口国，但由于国内激烈的同质价格竞争，实际出口利润相当微薄，因此出口退税的细微变化都会影响企业出口与否的贸易决策行为。不仅如此，大蒜作为一种调味品，需求弹性较大，出口价格的提升会带来国外净需求短期内的大幅降低，继而造成我国一段时间内的大蒜滞销，拉低了大蒜价格，进一步导致企业出口意愿下降，从而造成恶性循环。

      

      图2 出口退税调整对出口量影响的经济学原理图示

      不仅如此，国家调整出口退税率还会影响出口商品结构[7-8]。这种影响主要是通过影响出口额实现的，其中一般包含两个方面：调节蔬菜产品的供给和需求。首先，国家调整退税率会影响到从业企业的出口成本。由式(1)可见，退税率(t)与出口总成本(C)负相关，即出口退税率降低，从业企业的出口成本就会升高，企业出口的积极性就会降低，进而产品的供给相应地增加。

      C=c+S-T=c+P(s-t) (1)

      其中，C为蔬菜出口总成本，c为收购成本，S为增值税税额，T为退税税额，s为增值税税率，t为退税率，P为蔬菜出口价格。其次，如前文论述，退税率的降低使企业的成本升高，进而使得产品相对价格提升，致使国外需求减少。这样一来，在出口蔬菜价格波动不大的情况下，出口量会降低，出口额也会随之降低。所以，对于不同蔬菜产品实行不同的退税率，理论上应该起到政策指挥棒的作用，实现资源配置的重新调整，使资源向所扶持高附加值产品品类方向流动，从而达到优化出口商品结构的目的[9]。

      

      图3 取消出口退税的微观经济效应

      (二)2012年出口退税政策调整对我国蔬菜出口贸易影响的作用机理

      2012年税收政策调整取消了蔬菜产品的流通环节增值税。取消流通环节增值税使得出口退税失去了税理基础。蔬菜出口税收政策相应的从出口退税转变为出口免税。过去，农产品流通环节增值税实行中，个别地方存在高征低扣以及稽查困难等问题，而且从税收总量上来看免征蔬菜流通环节增值税对政府财政收入影响较小，因此该方案得以迅速出台并实施。然而，这一旨在降低蔬菜产品流通环节费用问题的税收政策，却因税制设计的限制间接地改变了我国出口税收政策的方式，对我国蔬菜出口产业造成了一定影响。从这个层面上说，2012年税收政策调整具有“政策误伤”的特点。

      就大蒜而言，2012年之前共设置两档退税类型，分别是大蒜原材料出口“按13%缴纳增值税，按5%享受退税”和部分大蒜加工品“按17%缴纳增值税，按15%享受退税”。在2012年税收政策调整之后，两档大蒜产品(除大蒜罐头之外)，均实行“不征不退”的出口免税政策。从数值来看，政策调整似乎对出口有利，然而由于我国增值税采用销项税减去进项税之后按差值缴税的方式，因此企业实际税负要低于名义征税率。经笔者在大蒜主产区商务部门调研了解，我国大蒜加工出口企业实际税负在1.5%左右，换言之，税收调整前出口企业若剔除国内已缴增值税，将净得3.5%和13.5%的退税款。因此，2012年税收政策调整的真实影响是使企业两档出口产品分别减少了3.5%和13.5%左右的利润空间。举例来说，2011年鲜大蒜的平均出口价格为每吨7950元，按照5%的退税率，每吨大蒜可以退税398元，而政策调整后，出口企业要想维持原有利润水平，必须每吨涨价280元以上(出口额的3.5%)①。然而通常情况下大蒜出口企业出口鲜大蒜的利润一般也只能达到每吨200—300元。因此，2012年的政策调整相当于短期内使得出口企业面临完全丧失利润空间甚至亏本的情况。

      从根本上说，政策调整之所以能够对我国大蒜出口形成一定冲击，关键原因还是在于国内严重的同质价格竞争导致整体出口价格接近收购价格，绝大多数企业的盈利空间来自于出口退税额。这也解释了一旦国家取消出口退税，看似红火的出口局面难以为继。不仅如此，一些企业甚至为了获取国外客户资源，将出口价格压低到收购价格以下，相当于将国家出口退税间接用于补贴国外消费者。

      

      图4 出口退税政策调整对我国大蒜出口贸易影响的作用机理

      同时，由于我国农产品流通环节增值税和出口退税实际操作中的问题，从出口退税到出口免税的转变还对大蒜出口产生了一些隐性的影响。首先，为了避免个别农贸企业存在利用政策空间，虚报、乱报出口量以攫取额外退税所得的现象，2012年政策调整降低了这类企业的出口动力，短期内加剧了出口额迅速下滑的势头。其次，一些地方政府为争取出口地位竞相出台优惠政策，在一定程度上也加剧出口企业利用“征少退多”的税收优惠发起激烈价格战的局面。从某种意义上说，2012年的政策调整是有利于规制我国农产品出口秩序和促进产业良性发展的，但在短期内又带来了出口数量和金额的下降。

      四、税收政策调整对大蒜出口贸易的影响

      税收政策调整之所以会对蔬菜出口造成影响，核心在于出口退税率的变化。2012年政策调整主要是取消了绝大多数出口大蒜品种的出口退税，因此其影响主要在于出口规模，而2013年退税政策回调仅恢复和提高了大蒜加工品出口退税率，因此其影响应当会对出口规模和结构均产生影响。

      (一)税收政策调整对出口规模的影响

      2012年税收调整引起我国大蒜出口量发生明显变化。从图5中不难看出，2012年3月政策实施后大蒜出口量产生了显著的下降，之后4个月持续下降，出口量从3月的15.7万吨下降到6月的10.5万吨，下降幅度达到33.1%。另外，2012年大蒜总出口量仅为154.6万吨，相较于2011年的182.5万吨，下降了15.3%，可见2012年税收政策调整对大蒜整年出口的影响具有持续性。

      从增长率数据上来看，2012年4—5月大蒜出口增长率分别为-6.5%和-28.0%，呈现连续下降的趋势。2013年初，政策回调之后，我国大蒜出口上半年恢复攀升趋势，7月出口量比1月增加了将近2倍，出口退税回调的政策效果得到体现。税收政策回调的效果在3月份达到顶峰当月环比增长率达到77.2%，为两年间的最高值。

      

      图5 2012-2013年我国大蒜出口规模的变化

      资料来源：商务部《中国出口月度统计报告》。

      2012-2013年税收政策调控还对大蒜出口价格产生了影响。受2012年政策影响，当年出口价格持续走低，上半年出口价格始终低于每吨1000美元，之后出口价格有所攀升。2013年政策回调后价格回升到每吨1250美元的水平。

      

      图6 2012-2013年我国大蒜出口月度环比增长率

      资料来源：商务部《中国出口月度统计报告》。

      

      图7 2012-2013年我国大蒜出口月度平均价格

      资料来源：商务部《中国出口月度统计报告》。

      

      图8 2012-2013年我国大蒜出口分类份额

      资料来源：商务部《中国出口月度统计报告》。

      (二)税收政策调整对出口结构的影响

      2012年的政策调整效果主要体现在出口总量上，而2013年的政策回调则具有明显的“调结构”的政策含义，力图通过设置差别退税率提升我国大蒜出口的深加工比例，引导大蒜出口向高附加值化发展。

      2013年的政策回调并非是对2012年之前出口退税政策的全面恢复，其在引导蔬菜出口转型升级方面的政策目标十分明显。按照商务部的统计标准，我国大蒜出口分为五大类，依次为保鲜大蒜、干燥大蒜、冷冻大蒜、盐水大蒜和醋腌大蒜。其中属于前三类主要属于初级产品，2013年税收政策回调中未予恢复，后两类主要属于深加工产品，在2013年出口退税政策回调中予以恢复或提高。2013年，退税政策回调之后，深加工产品醋腌大蒜的出口上升1730吨，而初级产品保鲜大蒜下降了21.2万吨，见图8。然而从比例上来看，保鲜大蒜的比例从2012年的90.28%缓慢下降到2013年的89.99%，醋腌大蒜的比例从2012年的0.35%略微上升4.0%。因此，由于政策的滞后性和固有的出口结构影响，2013年政策在“调结构”方面作用发挥尚且有限，通过出口退税率引导大蒜出口转型升级的政策目标有待进一步强化。

      

      五、本轮税收政策调整中存在的问题

      通过对大蒜主产区有关部门和出口企业的调研反馈，我们认为2012-2013年税收政策调整中主要存在以下问题：

      第一，2012年的税收政策调整对蔬菜出口的影响具有政策误伤的特征，而2013年的政策回调则在一定程度上是对2012年政策的纠正。从政策背景上看，两部委出台的《关于免征蔬菜流通环节增值税有关问题的通知》，是落实国务院《关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》文件精神的具体措施，旨在解决我国鲜活农产品流通费用高企和鲜活农产品价格大幅波动问题。这样的政策设计无疑是改善居民生活水平的政策福利，体现出国家对民生工作的高度重视和及时响应，也得到广大居民的广泛欢迎。然而，这项惠民政策却意外带来了在一定时间内我国蔬菜出口产品的滞销。

      第二，2012年税收政策调整一定程度上影响了我国出口退税政策的稳定性。2008年以来，政府对农产品出口退税的扶持力度呈现稳中有升的态势，广大从业企业形成了相对稳定的利润预期和经营模式，而2012年的政策调整内容不免出乎意料。在我国经济实力高速发展和对外开放日益加深的今天，不断加强出口退税政策的制度化和规范化，使得纳税人形成稳定的预期，既是政府税收管理现代化的重要内容之一，也是进一步鼓励出口和促进经济发展的现实需求。

      第三，2012年税收政策调整缺乏必要的缓冲期。通过对产业和企业的实际调研发现，2012年2月21日下达出口退税率调整的文件，并从当年3月1日开始执行，从发布到执行间隔时间不足10天。在此之前，蔬菜出口是否能够享受退税政策一直不够明朗，出口企业普遍按照存在退税的利润预期进行备货，由于退税政策取消缺乏缓冲期，广大出口企业短期内无法消化之前的存货，从而造成广大出口企业普遍面临困境。不仅如此，一些地方的蔬菜出口企业往往依靠退税质押的方式进行融资贷款，取消出口退税使得企业面临竞争能力和融资能力的双重压力，很多实力不强的小微企业面临生死考验。当然，从长远来看，由于我国在大蒜产业具有绝对的出口大国地位，这种政策影响会慢慢得以消化，但在今后的政策调整中，还是应该合理设置政策缓冲期，从而保障政策更替期间的平稳过渡。

      六、结论与建议

      (一)主要结论

      首先，2012年国家从“出口退税”到“出口免税”的政策调整对我国大蒜出口规模的具有显著影响。当然，这种影响主要体现在短期，长期来看政策影响的效果逐渐减弱。新税收政策出台的前半年，我国大蒜出口总量和增长率均出现了明显的下滑，出口价格也相应地持续停留于低位。不仅如此，2012年政策调整对我国整年大蒜出口的影响具有持续性，出口企业和相关产业受到持续冲击，使得我国大蒜出口明显地偏离了发展轨迹。

      其次，2013年的税收政策回调在一定程度上增强了我国大蒜出口的竞争力，但其在调整大蒜出口结构方面的作用尚且有限。2013年政策回调有效提高了当年大蒜出口总量，但其结构效应滞后于规模效应。总体来看，大蒜深加工产品的出口比重增加量并不明显，一方面是因为企业向深加工转型需要周期，政策效果难以得到迅速体现；另一方面也说明世界大蒜市场具有一定的固有需求结构，过度引导企业增加深加工比重亦或造成下一周期的产品结构性过剩和投资浪费。

      (二)政策建议

      针对2012-2013年国家税收政策调整对大蒜出口规模和出口结构的影响，以及大蒜产品在我国出口蔬菜中的地位和作用，从鼓励蔬菜出口贸易角度考虑，本文提出以下建议：

      第一，对于出口蔬菜产品继续实行基于流通环节增值税的出口退税扶持政策。鉴于2012年蔬菜税收政策调整对大蒜出口贸易产生的显著影响，本文认为有关部门在增值税政策制定上应当考虑将对于用于出口的蔬菜产品继续实行基于流通环节增值税的出口退税扶持政策。保持我国蔬菜出口的竞争实力、增长态势和优势地位。需要指出的是，蔬菜出口退税实施过程中要着重防止个别企业通过虚报瞒报等方式骗取出口退税的现象，以及规制一些地方政府竞相出台税收优惠政策而对蔬菜出口造成干扰的行为。

      第二，合理设置差别化退税率，适度引导蔬菜出口转型升级。出口退税政策有利于我国蔬菜出口产业的巩固和发展，而通过设置差别化出口退税比率以促进产业转型升级则是未来蔬菜出口政策的发展方向。其中主要包含两个方面的含义：一是要准确把握蔬菜出口结构调整的长周期特征，坚持政策引导方向的稳定性，促进宏观政策和社会投资形成合力；二是在确定重点发展的深加工品种时要加强调研论证，应当选取既为世界市场广泛需求又能切实带动从业企业提质增效的品种，同时注意合理把握政策调整的力度与节奏，从而达到适度引导蔬菜出口转型升级的政策目标。

      ①资料来源于金乡县商务局.

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