从粮食安全角度看农民专业合作社的“扭曲”_农民论文

农民专业合作社“失真”问题研究:基于粮食安全视角,本文主要内容关键词为:合作社论文,视角论文,粮食安全论文,农民论文,专业论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号:F320 文献标识码:A 文章编号:1003-0751(2015)04-0040-06

       我国是世界上人口最多的发展中国家,粮食安全保障任务比其他任何国家都更为艰巨和更为重要。截止到2014年,我国粮食生产虽然实现了“十一连增”,三大谷物和口粮自给率在近些年也均高于95%的国际公认安全红线,但影响我国粮食安全的不确定因素并没有消除。庞大的人口基数及持续新增的人口必然带来粮食消费的刚性增加,此外,在居民生活水平提高前提下,粮食消费结构的变化推动着加工用粮和饲料用粮需求不断增长,工业化、城镇化的负向迁移作用以及政府“土地财政”思维等都影响着我国的粮食供给。需求持续增加而有效供给能力却因耕地日趋紧张难以同步放大,这将是未来较长时期内我国粮食生产面临的主要困境。

       合作经济理论认为,作为制度资源的农民专业合作社是农村经济和农业产业发展的重要载体。通过合作社平台可以整合分散的农业资源、推广农业科技和现代良种、改善农田基础设施以及延伸粮食产业链进而提高种粮者的种粮收益。事实上,近些年来,各类农民专业合作社为我国种粮效率和种粮效益的提高以及国家粮食丰收和粮食安全做出了积极贡献。2012年,全国种粮大户和粮食生产合作社首次摸底结果显示,种粮大户和粮食生产合作社仅种了全国1/10的地,却产出了全国1/5的粮食。但我国农民专业合作社在成立之初和发展过程中都存在较为严重的“失真”情况,只有合作“躯壳”,而缺乏合作“灵魂”。相关法律不完善、外部监管和内部监督机制不健全、政府官员设租、寻租等因素及其叠加效应,使许多合作社关注焦点根本不是粮食生产、国家粮食安全以及农民福祉,而是合作社外衣掩盖下的个人或利益集团的利益最大化。合作社特别是粮食合作社“失真”问题的存在成为威胁“完善国家粮食安全保障体系”战略的新隐患。

       一、我国农民专业合作社“失真”问题研究综述

       我国的农民专业合作社是指在家庭承包经营基础上,根据《中华人民共和国农民专业合作社法》规定所设立和登记的、同类农产品的生产经营者或同类农业生产服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织。当前,我国农民专业合作社大体可以分为官办型、龙头企业主导型、地方能人领办型以及供销社牵头型四种类型。对于农民专业合作社发展中的偏离问题,国内学者基本上都称之为“异化”。至于“异化”的原因,大多数学者从合作社制度适应性、经济环境变迁、农业资源禀赋等外在因素以及社员异质性、合作社运营等内在因素展开探讨。应瑞瑶(2002)指出,“制度环境因素”和“要素相对价格”是农民专业合作社发生“异化”的根源。赵泉民(2007)认为,根植于西方社会土壤中的合作社制度被国家行政力量和城市金融资本等来自农村社区之外的力量,强制性地移植到我国并不与之相适应的文化、经济、社会、政治等生态环境之中,合作社“变异”是必然的。仵希亮(2013)则将家庭血缘、意识形态、法律单一、政府政绩、社会复杂化、缺乏经营项目等,归纳为合作社“异化”的因素。

       对于合作社“异化”的态度,国内学者看法不一。汪雷、胡联(2009)认为,如果“异化”情况长期存在,合作社的内部治理和制度安排将会与预期目标相距甚远,就有可能影响合作社的可持续发展,因此,必须矫正合作社的“异化”现象。马彦丽(2013)同样提出,合作社“异化”不仅起了错误示范作用,而且挤占了真正的合作社的发展空间,特别是导致政策优惠资源错配,从长期看,将损害我国合作社发展的基础。但也有学者对合作社“异化”问题持宽容、乐观态度,认为合作社“异化”说明了传统合作社模式难以为我国农民所接受,而“异化”是一种内生性的理性选择。国鲁来(2001)认为,“异化”是合作社对传统合作社特殊制度安排下的,组织低效率及其影响下的不利市场竞争地位的回应,其言下之意是合作社要提高组织效率和市场竞争地位,“异化”是必然的。徐旭初(2005)认为,应当注意合作社发展(异化)可能带来的帕累托改进,农户收益的获得,可寄期望于通过合作社的不断发展(异化),使得博弈各方力量对比发生改变以及政府更多地规范和引导。黄祖辉、邵科(2009)提出,要充分认识合作社有别于其他组织的本质规定性及其漂移的不可避免性,不必强制性干预这种漂移的发生。

       总体而言,国内学者对于我国农民专业合作社的“异化”问题展开了较多的探讨和研究,取得了较为丰硕的成果,这也是本文研究的基础。本文认为,“异化”并不能全面和真实地反映我国农民专业合作社建设中出现的问题及其趋势。“异化”偏重于指个体或组织发展过程中偏离既定框架的变迁,“异化”并未强调质的改变,“异化”也可能是新环境下的最优适应性选择。“失真”强调的是本意或本来面目的丧失,属根本性的逆变,从经济学角度看,“失真”导致显性化的资源错配和资源浪费。我国许多农民专业合作社在成立之初就已经背离了国家基本农业政策和农民根本利益,在经营过程中,也背离了合作社的基本精神甚至超越了国民价值观念和伦理道德可承受的边界,这些情况难以用“异化”来概述,用“失真”可能更为准确。

       我国农村领域的微观经济组织本身处在不断发展和创新过程中,一些与现阶段农村资源禀赋和农业生产关系匹配性更强的“异化”,是合作社通过调整内部制度安排,追求效率的理性选择,就没有必要对制度文本与实际运行差距过分纠缠,否则,我国农民专业合作社将不可能走出中国特色和创建中国模式;而“失真”合作社在合作社外壳庇护下,窃取农业资源,破坏农业生态体系,对国家农业现代化和粮食安全造成了极大的现实困扰和潜在威胁,则完全有必要予以遏制和矫正。

       二、我国农民专业合作社“失真”的主要原因

       自1844年“罗虚代尔公平先锋社”创立了“人社自愿、一人一票、现金交易、按市价售货、如实介绍商品的质量和价格等信息、盈余按购买额分配、重视对社员的教育、对政治和宗教守中立”等“罗虚代尔原则”以来,受内外部因素变化的影响,“罗虚代尔原则”出现了与时代背景相吻合的适应性的调整。从最初的“罗虚代尔原则”到1995年国际合作社联盟修订的合作社“七项原则”,从合作社“七项原则”到当今理论界命名的“新型罗虚代尔原则”,合作社原则的制度文本已经发生一定程度的变迁。本质上,合作社是提高农业比较收益,改善农民福利的弱者联合型组织。作为农民利益代表的市场竞争主体,合作社必然要根据自身资源禀赋和所处市场环境来配置自身资源以打造和巩固比较优势。因此,在此框架内的与合作社经典原则的“异化”,只要能使合作社整体福利改进而同时保证社员福利较未入社之前有所提高,就没有必要强制干预。倘若对合作社因资金不足适当引入外来资本导致成员异质进而使“一人一票”制转变为“差别制”,以及与此相适应的盈余“按购买额分配”转变为“按购买额和按股份相结合”的分配等“异化”持否定态度,我国农民专业合作社建设事业将有可能走入死胡同。

       但问题的关键在于我国许多农民专业合作社属于“失真”型合作社,徒有虚名,完全脱离了合作社的基本精神。如为了套取国家政策性收益而成立的合作社,为了占有耕地进而通过耕地“非农化”牟利而成立的合作社,为了寻找敛财工具而成立的合作社,等等。导致我国农民专业合作社“失真”的原因主要有《中华人民共和国农民专业合作社法》《农民专业合作社登记管理条例》及其相关配套政策的不完善、农民专业合作社的运行缺乏有效的外部监管和内部监督、地方政府的土地财政思维和官员利用合作社设租、寻租等。

       《中华人民共和国农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》的“四不”规定,即对农民专业合作社采取的“不验资、不收费、不年检、不处罚”规定,使得合作社在初始成立时便是泥沙俱下、鱼目混珠。在政策利好于合作社的背景下,各类组织经过涉农包装纷纷加入到这一行列,使农民专业合作组织在数量井喷的同时,出现了假合作社、死合作社、空壳合作社等“失真”合作社泛滥成灾的局面。据2013年8月9日的《人民日报》报道,海南8000多家农民专业合作社,正常运行的只有1/3。由此可见我国农民专业合作社“失真”问题何等严重。与此同时,现有立法在合作社产权构成、出资方式和利益分配等方面规定的不完善,加上合作社监管机制的不健全,加重了合作社运行中的监管困难。

       外部监管机制缺位和内部监督机制缺失是我国农民专业合作社“失真”的主要原因。地方农业、工商、财政等部门对农民专业合作社的监管缺少明确分工,部门之间既存在职责重叠又存在协作不到位的现象,导致合作社出现了无人管的局面。换言之,合作社成立后是否真正运营或者是否按照合作社章程规定的经营范围运营,完全取决于合作社领办人或实际控制人的企业家本人,所以,一些“失真”合作社套取国家政策优惠或通过“去农化”和“去粮化”谋求利益也就在所难免。由于广大农民参与管理的意识和能力相对较弱以及股份占比微小等原因,一些合作社的内控机制形同虚设,普通社员对合作社的盈余分配和资产投资几乎没有话语权,合作社反而成了领办人或实际控制人侵蚀农民利益和转移农业资产的工具。

       耕地是农村最为重要的资产,是农民赖以生存的重要资源。但在工业化和城镇化纵深发展的进程中,耕地也成为地方政府扩大财源和地方官员寻租的对象。一方面,由于巨大的经济利益诱惑,一些地方政府因土地财政思维作祟,利用公权力通过合作社平台肆意侵犯农村集体耕地,将集体耕地转让给房地产开发商或其他工商企业主以牟取暴利。另一方面,在农民专业合作社迅猛发展的情况下,合作社在很多地区呈现出遍地开花的态势,但政府公共资源的稀缺性决定了只有极少数合作社能够获得政府项目的支持以及资金、技术等公共资源的投入,这就有可能产生政府官员利用合作社主动设租、寻租的情况,合作社无形中成为政府官员敛财的道具。在这些权力操控下的合作社,将不可避免地“扭曲”或者“失真”。

       在我国,由于受资源禀赋和基本国策的双重约束,要提高农民收入,实现农业现代化和建设社会主义新农村,合作社是最好的路径选择;合作社的形式与精神,是我国农村社会向现代文明社会转型的最好出路。但受根深蒂固的自给自足的农耕文明影响,广大农民缺少合作精神,农村能人普遍缺乏企业家精神,加上相关法律供给的滞后和官僚体系的不作为乃至负作为,导致农民专业合作社在我国农村生长发育时,出现“水土不服”的严重“失真”情况。

       三、农民专业合作社的“失真”对国家粮食安全的威胁

       民以食为天,粮食对于一个国家的意义不言自明。在信息较为充分和物流日益完善的现代市场经济社会中,粮食产量是粮食安全最为核心的内容,必须采取措施增加粮食产量,确保国家粮食安全。而粮食产量是种植面积、种植数量以及以资本和技术为支撑的生产效率的简单函数。

       1.合作社的“失真”导致耕地“非农化”,减少了粮食种植面积

       耕地“非农化”是指把耕地转化为非粮种植用途甚至非农产业部门的建设用地(如城镇村居民点、独立工矿区用地及交通用地等)的过程。“失真”合作社假借合作社之名,从农户处取得流转耕地,决定耕地用途时,却追求“农转非”超额利润,使得耕地“非农化”,直接减少了粮食种植面积。其表现手法通常为企业或所谓“能人”主导成立合作社,披上“合法”外衣,以规避法律之约束,再对缺少长远眼光的农民进行利诱,用耕地开发商品住房、挖矿掏沙等。这些行为除直接占用耕地外,其道路设施、辅助设施也要损坏大量耕地。由于农村集体土地产权界定模糊,地方政府既是管理者又是参与者,职能的双重性使地方政府追求管理权限的最大化和经济利益的最大化,在双重利益的驱动下,政府的权能难免会发生错位。于是,基层政府凭借权力或在权力默许下,常以官办型合作社之名,行“土地财政”思维逻辑下的“圈地牟利”之实,窃占农村集体耕地,这同样减少了种粮面积。

       2.合作社的“失真”导致国家支粮资金被套取,弱化了政府支粮政策效应

       近年来,随着我国对解决“三农”问题支持力度的加大以及对兴建合作社组织的日益重视,各级政府部门都对建立合作社制定了财政补贴、税收优惠、金融服务、项目扶持等系列激励措施,合作社外壳成为了“香饽饽”。中国农民专业合作社发展走的是“先发展,后规范,在发展中规范”的路子,现在看来是发展有余,规范不足。有学者认为,我国大约80%以上的合作社徒有虚名,或出于政绩需要,或为从中牟利而设。自2004年,我国的粮食生产“四项补贴”陆续得以推广和普及,政府也在近些年来逐渐将新增补贴导向合作社、种粮大户等新型主体。但因缺乏规范的操作程序、统一的评价标准、完善的监督机制,一些地方“能人”领办型的粮食合作社,往往凭借其独有的人脉关系,很容易将大部分粮食补贴通过合作社平台据为己有,而真正种粮的农民享受到的政策优惠却极为有限,从而使农民丧失了种粮和参与合作的积极性。更有甚者,一些官办型粮食合作社,通过虚报数字、巧立名目,“内外”勾结,骗取国家支粮专项资金。部分合作社成为了这些人套取国家支粮资金的道具,支粮资金的政策效应被严重弱化。

       3.合作社的“失真”导致粮食作物被经济作物替代,其错误示范引发弃粮多米诺效应

       经济作物是指主要用于工业原料、具有某种特定经济用途的农作物,包括纤维作物、油料作物、糖类作物和烟草等,具有地域性强、经济价值高、商品率高等特点。相对粮食作物而言,经济作物产销大多为国家政策许可下的市场化运作,其价格弹性获得了较为充分的释放,现代经营要素具有更多的用武之地,能为工商资本提供逐利舞台。许多龙头企业主导型粮食合作社,本身就是工商资本的化身,面对粮食生产增收难、价格增长幅度有限、流转土地租金不断上涨的局面,几乎都会选择用经济作物替种粮食作物。李晓俐(2012)的调查结果显示,浙江嘉兴市10家农民专业合作社和农业企业,全部利用流转的土地从事非粮食产业;四川成都市的流转土地只有不到1/5在种植粮食和油料作物。在比较收益驱使下,这些工商资本主导的粮食合作社大面积更改流转耕地用途,发展棉花、烟叶、蚕茧、茶叶以及水果等经济型作物,大幅减少了粮食种植数量。马克思曾说过,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”。利益是经济关系的基本体现,只有当比较利益体现公平、种粮的收益等同于或高于其他经济作物时,种粮者才会安心种粮。从政策角度看,“非粮化”虽是允许的,但“非粮化”却对国家18亿亩耕地红线和粮食安全产生了极大的威胁,也易对附近农民产生错误示范和错误导向,形成区域性弃粮多米诺效应。

       4.合作社的“失真”导致农村资本外流,破坏了粮食生产的自我积累机制

       农村资本外流主要是指农村地区的资本通过各种渠道流向城市,即农村资本的非农化。合作社“失真”导致农村资本外流主要有两种途径:一种是某些龙头企业主导型合作社将社员互助资金直接进行非农业投资,如购买企业债券和股票、高息放贷等。如2012年,江苏连云港灌南县有4家合作社,用高额利息方式吸储,将本该用于农业生产的储蓄资金挪用至江苏某企业用作他途,并收取高额利息,赚取利差;事后发现,4家合作社累计挪用2500多储户、共计上亿元农民存款,这种釜底抽薪式的资本外流给农村金融生态系统带来了灾难性后果。另一种是在盈余分配方面,因内控机制不健全,部分地方“能人”领办型合作社的盈余没有按规定返还或分配给成员,农户可以用来进行农业再生产的资金被合作社实际控制人非法截留用于消费。农村资金大量外流,制约了农业新技术和现代良种的推广,粮食生产效率难以提高,农民种粮积极性下降,进而导致粮食生产体系自我造血功能退化。在循环累积因果机制作用下,农村资本外流与粮食生产自我积累能力退化陷入了恶性循环(参见图1)。

      

       图1 农村资本外流与粮食生产自我积累能力退化的恶性循环

       四、基于国家粮食安全保障的农民专业合作社“失真”问题的解决策略

       农民专业合作社具有显著的社会公益性,其发展问题需要政府、社会和合作社自身共同努力,形成合力方能解决,其“失真”问题的解决同样如此。

       1.加强准入审核,从源头杜绝威胁耕地安全的“失真”合作社产生

       基于鼓励发展农民专业合作社和尽快破解“三农”困局的目的,《农民专业合作社登记管理条例》对于合作社设立标准、注册条件实施了宽松的准入政策。合作社注册资金没有最低限制,也无须验资,注册时不收取工商注册登记费用,其成员最低人数要求也只需要具有农民身份的5个人。这种象征性的宽化条件形同虚设,给动机不良者留下了可乘之机。因此,国家立法部门应根据现实情况,尽快修改《农民专业合作社登记管理条例》,提高合作社准入门槛并强化登记管理机关职责。各类组织以农民专业合作社之名申请登记成立时,地方工商部门要加大对各种申报资料真实性的审核力度,并开展实地调查,强化事前监督,避免不具备基本条件和初衷已经背离合作社基本精神的组织蒙混过关。审核调查中,要特别注意申请者资质背景,对具有商品房、沙场矿山开发等经历申请者要格外警惕。地方政府则要坚持正确的合作社发展导向,避免将“土地财政”思维与合作社发展捆绑在一起,切勿通过权力操控合作社,切勿将利益之手伸向农村集体耕地进而成为耕地“非农化”的参与者、推动者和保护者。

       2.完善粮食生产补贴机制,封闭“失真”合作社套利空间,迫使其自动退出

       我国粮食生产补贴机制、操作方式的不完善,是“失真”粮食合作社套利生存的主要“漏洞”。改革当前我国粮食生产补贴的参照标准、补贴方式、补贴介质以及补贴重点以避免政策优惠被“失真”合作社套取,有利于发挥支粮资金的最大政策效应。对于补贴参照标准,政府应该把按承包户头的普补模式改为按粮食产量、种植面积或以两者为基础进行加权折算的补贴模式。对于补贴方式,政府应积极探索直接补贴转为间接补贴的途径,由政府对农药、化肥等农用生产资料实行间接补贴,降低种粮生产资料投入成本。对于补贴介质,政府应适度减少对农民的货币补贴,采取物化补贴方式,有针对性地为种粮农民、种粮大户及合作社提供其所需的生产资料。对于补贴重点,政府应逐步提高农田水利、交通运输设施和网络信息平台等基础性建设的补贴比重,改善合作社发展的硬环境。与种粮直接挂钩的补贴参照标准、间接补贴方法、物化补贴介质以及着眼于未来的补贴重点,从根本上可以破坏“失真”粮食合作社的生存土壤,封闭其套利空间。

       3.健全粮食目标价格机制,提高粮食生产预期收益,避免粮食合作社发展中的“失真”

       近些年来,因物资费用上涨和人工费用提高,粮食生产成本呈刚性增长之势,而粮食销售价格却没有同步提高,粮食作物与经济作物预期收益差距日益拉大。细化粮田使用类型,对流转耕地种粮用途作出硬性规定,是抑制粮食合作社对经济作物本能偏好的有效手段之一,但真正逆转粮食合作社“非粮”倾向的根本之策是健全粮食市场目标价格形成机制,提高粮食生产预期收益。由收购目标价格、最低收购价格和市场价格构成的粮食“三元”价格体系,综合考虑了粮食生产成本、生态成本、国内粮食供需状况、国际市场粮食价格以及种粮者合理利润等因素。在粮食目标价格机制下,粮食按“市场价”交易,在市场平均价格达不到目标价格水平时,政府就对种粮农民进行直接补贴;当“市场价”低于“最低收购价”时,国有粮食部门就按“最低收购价”收购储备粮食。粮食目标价格机制在于通过价格机制形成粮食生产合理可预期利润,这种预期利润显然有助于弱化工商资本主导的粮食合作社用经济作物替代粮食作物的冲动,防止粮食合作社在发展中“失真”,也就能够化解其错误示范问题。

       4.强化内外监督,加强农村资本监管,防止“失真”合作社成为资本外流道具

       市场经济运作逻辑使农村资源越来越倾向于按照市场机制进行分配,资源总是持续流向比较高收益的工商业部门,而城市的产业基础是工商业,所以,农村资源总是倾向于单向流向城市,合作社组织也就可能成为资本下乡的吸血工具。只有完善法律、健全制度,才能确保农民专业合作社健康发展。如何通过完善法律和健全制度来强化外部监督与内部自律,谨防“失真”合作社成为农村资本外流的道具,是保障国家粮食安全的重要前提。地方性的政策文件要尽量细化合作社盈余分配原则和合作社投资准则,为合作社的资产监管提供制度依据,以改变合作社盈余分配和合作社投资完全取决于实际控制人个人意志和偏好的局面。地方工商、农业和财政部门应联合建立健全合作社信用跟踪制度和年度审核制度,并将信用记录档案和年度考核结果作为项目扶持的主要参照标准。地方金融机构要建立合作社资金流向监控机制,对合作社的异常资金流动要及时通知相关部门并采取必要措施阻截。在内部制度建设方面,合作社要建立健全适应自身经营特点的管理制度,如健全管理机构和民主决策机制,完善会计核算体系和内部财务稽核制度,建立项目风险评估和决策失误责任追究机制等。

       收稿日期:2015-01-02

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从粮食安全角度看农民专业合作社的“扭曲”_农民论文
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