PPP 模式下轨道交通枢纽综合体规划实施要点分析
黄琳
(广州市交通规划研究院，广东 广州 510030)
摘要： 轨道交通枢纽综合体是一种兼具公益性和商业性的土地和交通复合利用方式，“PPP+TOD”模式下的轨道交通枢纽综合体开发在中国香港及日本已积累了一系列成功经验。从规划实施的角度，对我国目前进行轨道交通枢纽综合体开发面临的规划实施问题进行分析，并对PPP模式下轨道交通枢纽综合体的规划实施流程、主要环节要点和风险点进行探讨。PPP模式与TOD模式相辅相成，轨道交通枢纽综合体的规划实施需要方案规划和商业策划的深度融合，也需要理论和政策的不断完善作为保障。
关键词： 轨道交通枢纽综合体；PPP模式；TOD模式
0 引言
PPP模式是一种政府和社会资本合作的项目运作模式，集中应用在纯公共领域、准公共领域。TOD模式是以公共交通为导向的城市发展模式，常见于以轨道交通为导向的城市发展方式[1]。
我国第一个引入PPP模式建设的轨道交通项目是北京地铁四号线。2006年，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体正式签订《北京地铁四号线特许经营协议》，投资内容包括车站、洞体、车辆和设备等。2012年，深圳地铁六号线也采用了PPP模式，深圳市政府将地铁附近部分土地进行招拍挂，通过土地出让获得收益用于补贴地铁建设及运营[2-3]。PPP模式在纯公益型行业中已形成较为成熟的运作流程，但在涉及土地联合开发复合利用的轨道交通枢纽综合体领域仍处在探索阶段[4]。
1 轨道交通枢纽综合体规划实施中面临的问题
1 .1 轨道交通枢纽综合体特征分析
轨道交通枢纽综合体是TOD模式的一种，以轨道交通为依托，有机组合商业、办公、居住、酒店、文娱等城市功能的建筑体或建筑群，具有规模大、功能多、土地使用集约及运作高效的特征，是经济发达、城市化程度高的城市尤其是土地资源紧缺、高强度高密度建设的特大城市为满足城市和交通发展需要所采用的一种复合开发模式，充分体现站城一体的规划理念。
轨道交通枢纽综合体既具有公益属性，又具有经营属性。目前，世界上较成熟的TOD模式通过构建多元主体参与的组织机制实现风险共担、利益共享，通过科学统筹交通系统规划和周边用地收储与开发，使建设经营主体充分获得交通基础设施产生的效益，用以补偿基础设施投资和运营所需的成本。
1 .2 规划实施中面临的问题
1 .2 .1 单一的规划用地性质分类不能满足土地复合利用需求
传统的轨道交通枢纽站点一般是以交通设施用地进行规划控制，按其公益属性以划拨方式供地，受到规划用地类型、用地强度的控制及土地无偿使用属性的限制，枢纽内的商业设施往往是以便民性质的服务业态存在，主要提供餐饮和休憩服务，业态单一，同质化竞争激烈，商业开发强度低，经营收益不足以补贴交通基础设施运营。
1 .2 .2 缺乏精细化统筹不能满足站城一体的需求
以腌制好的鸡翅直接用热风模式220℃烧烤为对照组(Roast)；分别用60℃蒸汽、70℃蒸汽和80℃蒸汽烹饪30min后，再用热风模式220℃烧烤为试验组，研究蒸汽低温烹饪对烤鸡翅品质的影响。
2.2.3 CGF促进牙髓组织基础研究 国内学者杜楠[27]通过培养人牙髓干细胞，将不同浓度CGF作用于干细胞，通过检测碱性磷酸酶浓度作为分析CGF对牙髓干细胞增殖分化的影响，结果显示，碱性磷酸酶浓度增加，并和CGF浓度呈正相关，得出结论：CGF在一定浓度下可以促进牙髓干细胞的增殖分化。
成功的开发运作模式也铸就了优秀的设计作品，依托机场快线和东涌线设立的香港站、九龙站是近年香港轨道枢纽综合体开发的经典范例。香港站车站楼层大部分均在香港国际金融中心(IFC)的主结构内，土地与交通在三维空间上的深度铆合有助于最大化土地价值及交通系统运作效率，IFC写字楼租金每月高达2000元/m2，是目前中环地区最高的。与IFC隔海相望的九龙站综合体汇集了离境交通枢纽、地铁站、城际及市内公交站场、金融办公、酒店、商场、住宅等复合功能，除综合体本身成为高效运转的枢纽以外，综合体周边亦成为国际化、有活力的地区。
归纳课文的主要内容是小学生必须掌握的一项重要的能力目标。沪教版第十册第七、八单元归纳课文主要内容是建立在第五册—九册基础上，要求学生综合运用所学方法进行概括，从三年级开始循序渐进地培养学生的概括能力。三年级通过由典型的段式的概括训练掌握提炼的方法，四年级根据课文的体裁特点，在教师的引导下逐步掌握各种概括的方法。五年级上半学期复习巩固所学的概括方法进行归纳主要内容，五年级下半学期主要提升到综合运用。
2014年8月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发〔2014〕37号)，首次提出“土地综合开发”概念，并提出以土地开发收益支持铁路建设的模式，使得采用PPP模式进行轨道交通枢纽综合体开发成为可能。通过梳理我国现有法律框架及相关案例，在PPP模式下，轨道交通枢纽开发项目的规划实施主要依照图3所示的流程，主要包括：综合开发概念规划-土地储备-控制性详细规划编制-土地出让-交通设施建设及二级开发-项目验收、登记及运营。
与传统的纯公益型交通设施不同的是，轨道交通枢纽综合体在土地使用权的使用上既包括公益属性，也兼具经营属性；既要有“轨道”，也要有“物业”，仅通过单一的公益型轨道运营企业或商业开发企业均无法很好地满足其开发建设需求。这需要通过PPP模式综合各类企业优势解决实际问题。
小学语文教师要提高识字写字教学的效果，除了要依托教材，还要积极探索有效的指导方法，引导学生有效地识字、写字。
2 中国香港和日本枢纽综合体规划实施的成功经验
2 .1 中国香港
香港铁路有限公司简称港铁公司，其主要股东为香港财政司司长法团，其项目运作也是PPP模式。在多年的土地与交通复合利用、多元化经营的理念主导下，香港地铁成为“地铁+物业”模式的典型代表。一方面，港铁公司享受特许经营权，独立承担地铁的建设与运营成本，获得相应票价收入；另一方面，港铁公司在拿到沿线地块的开发权之后，首先进行精细化统筹规划和策划，然后通过招标方式选择开发商，以利润分成方式获得沿线物业土地开发、物业经营、物业增值等多种收益[5]。物业开发和经营利润在港铁公司利润来源中占有举足轻重的地位，2011—2017年，车站商务、物业租赁及管理业务占港铁公司香港地区收入利润30%以上[6]，具体如图1、图2所示。
图1 港铁公司香港地区业务收入利润额变化图(2011—2017年)
图2 各项利润所占比例变化图(2011—2017年)
土地出让前期的规划用地环节缺乏精细化统筹策划，综合体详细方案规划相对滞后，不能满足综合体在三维空间的复合利用要求。传统二维平面的控制性详细规划一般仅明确平面用地红线、用地性质、开发强度、建筑密度等强制性指标，对垂直上空间上的复合利用没有清晰的界定，往往割裂了综合体用地与周边的联系。因公开出让前无法确定受让人，综合体方案所需的建筑设计、商业策划团队往往是在土地出让明确了建设主体后才开展具体工作，往往会在用地衔接、空间规划方案深化过程中对原规划条件提出突破性的要求，项目推进面临重重困难。可见，构建站城一体的综合体亟须在用地策划环节即进行精细化的统筹。
香港轨道交通综合体的先进经验表明，轨道交通枢纽综合体开发需建立在超前储备土地的成熟机制上，在规划设计中始终将交通需求作为第一要素，并在规划实施中辅以强有力的精细化统筹，从运营角度完成融资计划和城市规划，才能铸就优质、高效的枢纽综合体项目[7]。
1 .2 .3 单一的参与主体不能满足多元发展目标的需求
2 .2 日本
在项目前期，根据城市轨道线网规划和综合体开发计划编制概念方案，需考虑综合体项目开发范围、周边综合开发范围，对功能定位、综合开发强度、片区城市设计等提出概念设想，并根据开发规模对交通等配套设施提出相应需求。同时，应将综合开发用地和所需的配套设施用地一并划入土地收储和规划编制范围。该环节需要城市规划、交通规划、景观设计、轨道运营、商业策划的深度融合，也可以通过竞赛方式向意向单位或商业策划、设计团队征集优秀、可行的方案。
日本东京的东京站、新宿站，大阪的难波站、大阪站都是交通枢纽一体化开发的经典案例，在规划设计、商业运作方面的深度融合积累了宝贵的经验。以大阪市中心的难波综合体为例，其充分实现了综合体概念从点到面的扩张，是街区型的交通综合体。JR难波站、地铁难波站以及机场快线南海难波站并不在同一个建筑体内，水平空间距离约1km，各站点之间通过庞杂的地下行人系统进行连接，在地面则形成密集的商业街区，包括商业步行街、百货大楼、写字楼、城市道路及立体停车场，通过二层连廊串联。难波地区内最大的两座商场高岛屋百货和难波公园均属于南海铁路公司物业，从关西国际机场到难波仅需40分钟车程，便捷直达的交通使难波成为众多旅客到达机场后前往市区的首选，为难波带来了源源不断的客流。此外，难波公园因出色的立体公园式建筑设计、高效的垂直交通转换系统和先进的商业策划理念得到广泛好评。
作为地区综合开发的策划环节，该阶段的难点和风险点是如何合理确定综合开发强度及所需配备的交通及其他市政基础设施规模，并合理预估商业开发收益及后续经营收入是否可满足交通设施运营需要。一般而言，地区开发强度越大，配套的市政基础设施成本越大，需通过市政设施承载能力评估及PPP项目物有所值评价(Value For Money，VFM)迭代计算，寻求地区综合开发的效益最大值。对概念方案深度的把握及评价指标的确定，也对项目成功起到了重要的作用。
3 PPP 模式下轨道交通枢纽综合体规划实施流程及要点分析
3 .1 现有法律框架下的规划实施流程
在一个月后的一封电子邮件中，根策尔博士解释说，探测到引力红移现象只是万里长征的第一步：“我一直是个很清醒的人，有时甚至有些悲观，但你应该能从我写下的只言片语里察觉到，我因这些美妙的观测结果而兴奋无比。作为一个66岁的科学家，我得说，这样的重大发现可遇而不可求。那还不得及时行乐！”
图3 PPP模式下轨道交通枢纽综合体规划实施流程
3 .2 主要环节要点及风险点分析
通过上述流程可见，概念规划阶段是整个项目开发的规划和策划阶段，统领着整个项目的全流程，而控制性详细规划阶段是概念规划的法定化的关键环节，起承前启后的作用，以下将对这两个环节的要点及风险点进行分析。
3 .2 .1 综合开发概念规划阶段
日本在轨道交通发展过程中形成了多种经营主体共同经营的模式。轨道交通经营主体通常采用多元化的经营模式，以铁道事业为中心，综合发展房地产开发及租赁、酒店、办公、百货、餐饮、旅游观光等经营服务业。东日本铁道公司(JR East)是日本最大的客运铁路事业者，是世界500强企业。在多元化经营的模式下，2018年，该公司录得经营利润4812亿日元(约折合人民币293亿元)，其中零售、服务、不动产事业所占比例达到24.9%[8]。
点评：奇幻的海滩加上作者扎实的相机知识，得到了不错的效果，构图方面，作者如果用广角镜头再突出前景就更好了。
3 .2 .2 控制性详细规划编制阶段
在控制性详细规划编制阶段，依法定程序将经前期论证的综合开发概念规划进行审查、征求意见、审议、审批等环节落入法定规划中，明确用地布局、开发强度、基础设施布局等要求，政府规划主管部门由此出具规划条件，作为土地公开出让的依据，后续的综合体开发则严格按照规划条件执行。不同于一般的地块开发，枢纽综合体具有开发周期长、存在方案变更等不确定因素等特征，然而公开出让一般不允许对强制性指标做出调整，这就对法定控规提出了兼具强制性和弹性的要求。
从项目用地和规模上看，轨道交通系统线路的增加、站场规模的调整、土地收储和征地拆迁的推进情况都有可能对既有规划甚至用地范围产生调整需求。例如，日本的新宿站、东京站建成已久，但到2017年末才完成新一轮的升级改造。
从其他主客观因素看，由于轨道枢纽的建设时间往往较长，在这过程中城市客流的变化、商业市场需求的演变、周边片区的更新、规划理念的创新、轨道运营要求调整(如增加安保检查区域)等均有可能对原设计方案产生调整需求，可能涉及用地布局和开发强度等强制性指标的调整。
相比之下，传统的纯交通基础设施用地、低开发强度的枢纽在面临调整需求的问题上又更具备弹性。在对物有所值评估较为敏感的PPP模式下，方案的调整优化将带来不同程度的风险。规划管理、土地管理、投融资管理等方面的要求和具体措施如何预留弹性，以适应轨道枢纽综合体全生命周期的发展需要，是本环节需要考虑的重点和难点。
4 结语
中国香港和日本轨道交通发展的实践表明，PPP项目运作模式与“轨道+物业”的TOD开发模式相辅相成，有助于形成交通与土地利用相互促进的良性格局。在我国现有的规划和土地管理法律法规要求下，轨道交通枢纽综合体采用PPP模式能较好地适应铁路枢纽综合体在土地与交通系统复合利用上的功能要求，多元化的参与主体能充分发挥各自优势，实现风险共担、利益共享。
在“PPP+TOD”的项目运作和开发模式下，城市轨道交通发展既需要规划技术和商业策划的深度融合，也需要规划管理、土地政策的主动创新和支持，精细化统筹好规划控制、土地出让、不动产登记等涉及复合功能和多元权益问题的关键环节。
参考文献
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[2]任兵杰，李瑶瑶，王子甲.城市轨道交通PPP投融资模式探讨[J].铁道运输与经济，2019(6)：114-119.
[3]孙英.浅析城市轨道交通PPP融资模式[J].中国经贸，2018(19)：110-111.
[4]马德隆，李玉涛.城市轨道交通PPP与土地联动开发研究——现状、制约因素与实施思路[J].中国软科学，2018(8)：58- 62.
[5]马祖琦，简德三，沈洪.东京和香港轨道交通站场综合开发启示[J].都市快轨交通，2015，28(6)：144-148.
[6]香港地铁有限公司.历年财务年报[EB/OL].www.mtr.com.hk.
[7]黄敏恩.轨道交通枢纽城市综合体规划探索[J].规划师，2014，30(6)：64- 69.
[8]JR东日本铁路公司.历年财务报告[EB/OL].https://www.jreast.co.jp/e/investor/index_year.html.PMT
收稿日期: 2019-07-05
作者简介：
黄琳(1986—)，女，工程师，研究方向：城市交通规划。
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