新时期高等教育投资体制改革的历史进程与基本经验，本文主要内容关键词为：高等教育论文,新时期论文,历史进程论文,经验论文,投资体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新时期高等教育投入体制改革是整个高等教育改革的重要组成部分，也是其中最敏感、最复杂的改革，是改革开放特别是十三届四中全会以来党中央胸怀“把一个适应时代要求的高等教育带入21世纪”的崇高使命，全面落实党的重要方针，全面深化高等教育体制改革的成功实践。经过多年的不懈努力和艰苦探索，改革取得了重大成功，积累了丰富经验。
一、历史进程
1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制”；要“提高非义务教育阶段学生学费标准”，确定收取标准的依据是“群众承受能力”。大政方针既定，当年就拉开了投入体制改革的帷幕。
（一）坚持国家财政教育拨款的主渠道作用
党中央、国务院十分重视增加教育投入问题，多年来一直坚持以国家财政拨款作为教育投入主渠道的方针，为教育事业尤其是高等教育事业的发展提供了基本的物质保障。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“发展教育事业不增加投资是不行的”。并规定：“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”，简称“两个增长”。全国人大几次组织教育检查团，对各地教育投入是否执行“两个增长”指标监督检查，推动了全国教育经费投入逐年增长，因而1986年出现了教育财政经费投入的新高。高等教育经费随之增加。
《中国教育改革和发展纲要》不仅提出了高等教育投资体制改革的总目标，而且对国家财政拨款提出了刚性的指标要求。第一，逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值（GDP）的比例，20世纪末达到4％，包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办企业减免税部分等。第二，要提高各级财政支出中教育经费所占比例，到“八五”期间逐步提高到全国平均不低于15％。第三，各级政府必须认真贯彻落实1985年规定的“两个增长”之外，还要切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长，简称“三个增长”。虽然这些刚性指标并未完全兑现，但财政拨款的主渠道地位仍然得到坚持，1989年以后的13年，高等教育经费总量逐步上升，年均涨幅为22.84％。（注：华成刚.1949年以来我国普通高等教育经费投入情况分析[J].教育发展研究，2003，（8）.）
1995年颁布的《中华人民共和国教育法》不仅对《纲要》规定的刚性指标做了相应的规定，并以法律的形式把“三个增长”固定下来，要求各级人民政府和有关部门严格遵守、切实落实。而且实行政府教育财政拨款在国家财政预算中单列。过去我国政府用于教育的支出，在国家预算科目中级次较低，缺乏透明度，不利于各级人大和公众的监督：同时，在教育经费的预算分配利管理中财权与事权分离，教育经费需求与财政供给相脱节，不利于教育经费的管理。（注：中国教育学会、中国高等教育学会编.中国教育改革发展二十年[C].北京：北京师范大学出版社，1999.188—189.）针对这一问题，《教育法》规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”到20世纪末，教育经费单独列项和“三个增长”目标得到了实现。
为了全面实施党中央提出的“科教兴国”战略，增加高等教育经费投入，国务院1998年决定，逐步提高中央本级财政支出中教育经费所占比例，从1998年起，中央本级财政中教育经费的支出连续5年每年增加1个百分点，到2002年将此比例提高5个百分点。这项重大举措在全国迅速产生巨大反响。一是财政部门的落实。国务院办公厅当年转发财政部的通知，要求从1998年起，各级财政每年超收部分和预算外收入，应按不低于年初确定的教育经费占财政支出的比例用于教育，确保全年预算执行结果实现教育经费拨款的增长幅度高于财政经常性收入增长的要求。二是地方政府的响应。在中央决策的带动下，全国先后有19个省市提出加大教育投入的措施。其中上海市、浙江省决定未来3—5年内教育经费占省市财政支出的比例每年提高2个百分点。甚至一些省辖市也提出按照中央政府增加教育财政拨款的比例增加本地区的教育财政支出。（注：方晓东等.中华人民共和国教育史纲[M]海口：海南出版社，2002.）这些重大措施的制定和实施，从法律和政策上保证了国家教育财政拨款主渠道作用的逐步落实。1999至2002年，中央本级财政“1个百分点”经费中，安排用于中央部委直属高校扩招的教育事业费达40多亿元，基本上保证了高校扩招工作的顺利进行；用于解决高校青年教师筒子楼，中央财政支出21.3亿元，部门配套、地方财政、学校和相关部门投入16.3亿元资金；支持“211工程”建设，“1个百分点”支出27.55亿元，地方政府和高校自筹等项经费达81.39亿元；另有专项用于实施《面向21世纪教育振兴行动计划》经费累计达144.69亿元。四年总计中央本级财政“1个百分点”，共投入高等教育489亿元。显然，“1个百分点”主要被用于发展高等教育。（注：中华人民共和国教育部.跨世纪中国教育[M].北京：高等教育出版社，2002.）
《中华人民共和国高等教育法》是我国第一部关于高等教育的专门立法。《高等教育法》和稍后召开的第三次全国教育工作会议重申了教育财政拨款“三个增长”的投入目标，继续坚持财政拨款的主渠道地位。
实践证明，在中国坚持教育经费以政府财政拨款为主渠道的方针，是一项既符合国际惯例也适合我国国情的有效途径，能够确保教育经费的不断增长和高等教育持续稳定发展。
（二）积极开展多渠道筹措高等教育的办学经费
中外高等教育的办学实践也证明，一方面，在高等教育经费需求的数量上，单一地依赖国家财政拨款还远远不能满足。尤其在高等教育需要优先发展的情况下，迫切需要增加经费投入数量。另一方面，高等教育服务经济社会，能够直接创造物质财富，产生经济效益，但需要一个适宜高等教育面向经济建设主战场、直接发挥服务功能的科学机制。为此，党和政府相继推出一系列重大的投入体制改革举措。
渠道之一：实行高等学校学生收费入学制度。投入体制改革的最终目标，是要逐步建立起一种由政府、社会、学校、学生家长或个人共同合理分担高等教育培养成本的机制。（注：规范高校收费全面落实贫困学生资助政策——教育部副部长张保庆答记者问[J].中国高等教育，2004.（9）.）在广泛调研论证基础上，第一批40余所高校从1994年起试行按培养成本收取一定比例费用的改革试点，1995年第二批试点发展到257所，1996年第三批试点又发展到600余所，一直“非常平稳”。1997年在入学新生中全面推广，成功“并轨”。学费标准逐年上升。
从1994至1997的短短四年中，高校收费入学制度从局部试点到成功“并轨”，从政策控制到法律规定，一年一个台阶，受到学生家长的理解和支持。相对于几乎同时推进的高等教育体制其它方面的改革，收费入学制度的进展十分顺利，堪称大获成功。至2002年底，全国普通高校的学费收入占当年普通高校事业性经费比例的34.08％，占普通高校经费总投入的26.26％，一举成为仅次于财政预算内教育拨款的第二大经费来源渠道。（注：华成刚.1949年以来我国普通高等教育经费投入情况分析[J].教育发展研究，2003，（8）.）
在教育改革过程中，国家始终坚持宏观把握。具体做法是：第一，采取集中统一的收费决策机制。有关全国高校收费的宏观政策，均由教育部提出建议，国家发改委、财政部同意，联合报经国务院批准后实施。具体收费标准实行属地化原则，由省级人民政府研究决定。其它任何个人任何部门都无权擅自决定高校的收费项目和收费标准。
第二，稳定、明确收费项目和收费标准。国家规定的收费项目只有学费和住宿费两项，禁止任何高校高收费、乱收费；收费标准一经确定，中央就坚持稳定一段较长时间。2004年的收费标准是2000年确定的，自2001年起已经连续稳定了4年时间。中央表示，考虑到经济社会发展的现实状况，这个标准还将继续稳定一段时间。
第三，收费工作必须按原则办事，遵循补充性、承受性和差异性三个原则。补充性原则是指高校收取的费用只能作为办学经费的一种补充，公办普通高校仍然坚持以政府投入为主。事实上，“在现阶段，除艺术等专业培养成本较高、有一定特殊性外，普通高等学校学费占每生每学年平均教育培养成本的比例一般不超过25％，大部分办学经费还是由国家负担的”（注：李岚清教育访谈录[M].北京：人民教育出版社，2003.）；承受性原则是指收费标准应认真考虑我国的具体国情，充分顾及社会、学生家长和个人的经济承受能力；差异性原则是指国家允许不同地区、不同学校、同一学校的不同专业之间收费标准在严禁“双轨”的前提下可以有所不同。
第四，坚持四条基本原则，严格收费管理。一是所收全部费用必须按财政部“收支两条线”的规定严格管理，严禁挪作他用；二是对收费标准要坚持“公开、透明”的原则，事先要公示、听证，并在各校的招生简章、录取通知书上写明；三是要认真做好资助贫困家庭学生工作；四是坚决治理各种乱收费行为。
收费入学制度的实施，是我国高等教育领域一项最复杂、最敏感的改革。改革的顺利实施具有重大意义：第一，促进了人们教育观念、教育思想的转变，推进了我国高等教育经费投入格局的调整，提高了财政经费使用效益，增加了国家对基础教育的经费投入，促进了基础教育特别是九年义务教育事业的发展。第二，进一步引导了社会消费，推动了消费结构的变化，提高了学生的学习主动性，鼓励各方面办好教育的积极性，从而保证我国高等教育能更好、更快地发展，有利于提高培养质量和办学效益。第三，初步扭转了长期以来我国教育投入特别是高等教育经费投入严重不足的状况，为高校内部管理体制改革和办学事业的超常规发展提供了一定的财力支持。第四，还有利于治理高校乱收费现象，促进高等教育迈入法制化、规范化发展轨道。显然，收费入学制度改革利益极大，且合情合理合法。
作为一项新生事物，十年间高校收费制度改革中还存在一些问题。一是少数地方和高校在对收费的指导思想、政策原则和收费标准的认识和把握方面还不够全面、准确。二是一些地方和高校没有严格执行国家的有关规定，变相擅立收费项目、提高收费标准，从而产生一些乱收费、高收费现象，有的还造成比较恶劣的社会影响，最典型的就是2004年招生工作中出现的所谓“北航广西招生丑闻”（注：中国教育报，2004，10.），还有“成都理工大学违规收费”（注：薛丹.成都理工大学：假手他人违规收费[N].中国教育报.1004.11.）、西安科技大学和西安财经学院等违规收费现象。三是在收费管理、监督和政策宣传方面的力度不够，一些地方和高校没有认真做好贫困学生的资助工作。此外，有些相关的政策规定没有根据变化了的情况进行进一步调整。这些都是改革推进、事业发展过程中出现的问题。
渠道之二：科技兴校，发展校办科技产业。校办产业尤其是校办科技产业是高校面向经济建设主战场，为经济腾飞和科技发展作出贡献的主要方式，也是高校开辟筹措教育经费的主要渠道之一。十年间“发展最快的是高校兴办科技产业和发展科学研究、科技服务”（注：周远清.高等教育体制的重大改革与创新[J].中国高等教育.2001.（1）.）为促进校办产业发展，1993年，国家教委设立委属院校校办产业周转金，用于扶持各校办产业中有经济效益的项目，当年就下达2000万元周转金给清华大学和北京大学等院校。各省级人民政府也设立了相应的周转金，以帮助所属高校发展校办产业。国家还实行税收减免政策，支持各地高校发展校办产业。在政策扶持下，经过高校锐意开拓进取，高校科技产业以每年20％—40％的增幅迅猛发展，涌现出清华同方、北大方正、天津大学的天财、上海交大的昂立、复旦的复华、浙江大学的中控、东北大学的东软、哈尔滨工业大学的工大集团等一大批大型高科技企业。至2002年，全国发展了44个大学科技工业园，吸引社会资本投资达279亿元；形成了高新技术产业群，还建成了现代化农业科技城杨凌农业高新技术产业示范区。2001年，高校科技产业实现销售收入447亿元，向国家纳税20亿元，税后净利润24亿元，效益十分显著，成为高校筹措办学经费的重要渠道之一。
十年间，我国社会主义市场经济体制逐步建立并不断完善，校办企业发展迅速，不仅加快了高校高新技术成果产业化进程，促进产学研结合，而且一定程度上弥补了高校办学经费的严重不足。更为重要的是，“高校高新技术研究开发产业化取得了突破性发展，使得人们不但对高校作为我国国民经济可持续快速发展的生力军，而且对科教兴国战略重大意义的认识更直观、更深刻，从而对高等教育的发展给予了空前巨大的支持”。（注：李岚清教育访谈录[M].北京：人民教育出版社，2003.）
渠道之三：鼓励和提倡社会各界捐资助学、集资办学。开展捐资、集资办学是贯彻党的群众路线、依靠社会办教育的重要方针，其意义不仅在于筹集办学经费，也在于增强人民群众重视教育的意识，引导消费方向，把教育同子女成长、国家兴旺和社会进步紧密联系起来。国家欢迎厂矿企业、事业单位、社会团体和公民个人捐资助学、集资办学，不计征税，欢迎港澳台同胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士对教育提供资助和捐赠。十年间特别是近几年来，社会各界捐资、集资办学热情高涨、势头迅猛，高等教育是其资金投入的主要领域。据统计，2001年各界捐、集资办学累计达112.89亿元，2002年进而达到127.28亿元。其中很大部分特别是港澳同胞，海外侨胞的捐资款项流入了高等教育。此外，在原国家计委和财政部支持下，高等教育在一段时间内还使用了数亿美元的世界银行贷款。这些捐赠款和外资的利用，对缓解我国高等教育经费短缺局面发挥了一定的积极作用。
渠道之四：运用金融信贷手段支持教育事业。经国务院批准，从1994年起，国家教委成立“中国教育科技信托投资公司”，在教育与金融之间架起了沟通的桥梁。至1998年，该公司先后接受教育企业、社团、高校存款累计达到10多亿元，保证了这些存款的增值。公司累计为教育系统企业发放贷款2亿多元，为一批教育企业提供经济担保，并使这些企业从社会融资数亿元之多。公司开展投资银行业务，为中国高科集团、清华同方集团、北大方正集团、交大昂立集团等校办企业的股票上市成功地做了大量努力，为上述企业大量融通社会资金作出了贡献。在1999年高校扩招后，中央和各省级人民政府都采用贴息贷款方式，加大金融融资力度，支持高校扩大校园面积、加强基础设施建设，改善办学条件，为高等教育超常规发展提供财力支持。据不完全统计，1990—2001年间，普通高校完成投资1397亿元，其中1999—2001年间，国务院共安排国债投资148.2亿元，拉动总投资280多亿元，成为历史上中央政府增加教育投资最多的时期，而四年内共提供财政贴息达52.9亿元（注：中华人民共和国教育部.跨世纪中国教育[M].北京：高等教育出版社，2002.）。
渠道之五：积极获取科研经费，接受各界“基金”支持。高等学校是科学研究的生力军，高校通过项目竞争争取科研经费是高校办学经费的重要来源。1993年为32亿元，2002年增加到219.6亿元。其中获得国家与地方项目经费1993年为15.9亿元，2002年达到114.4亿元，平均每年增长20％以上。从清华大学等9所一流大学获取的科研经费来看，2002年9校科研经费共计44.21亿元，增幅达21.16％；2001年技术转让实际获取资金6.05亿元（注：李建强、黄海洋、陈鹏.从九校发展看我国一流大学建设[J].教育发展研究2004.（7—8）.）。资助高校科学研究和人才培养的全国性“基金”主要有：1986年国家设立国家自然科学基金，1998年后又大幅度增加基金对创新课题的支持，2002年达到19.7亿元：国家科技部“863项目”、“国家基础学科人才培养基金”和国家重大基础研究“973项目”；教育部跨世纪人才培养基金、教育部科研项目基金、教育部优秀教师基金、教育部博士点基金和国家杰出青年基金和“长江学者奖励计划”等等，种类繁多（注：郝维谦、龙正中主编，高等教育史[M].海口：海南出版社，2003.534.）此外还有行业性和地方性的基金。
经过努力，到21世纪初，在高等教育的全部办学经费中，国家财政性教育经费已经下降到60％左右，在许多大学甚至只能占到50％左右；其它渠道注入经费已经占到40％左右，个别高校自筹经费甚至高达80％（注：周远清.高等教育体制的重大改革与创新[J].中国高等教育.2001.（1）.）。这个比例已经接近甚至超过世界许多国家的水平。至此，一种适应社会主义市场经济要求、配套措施完善、比较合理的成本分担机制初见成效。
二、基本经验
总结新时期高等教育投入体制的改革历程和主要举措，我们可以得出一些宝贵的经验，也有一些需要改进和不断完善之处。主要经验有：
其一，遵循了教育发展规律，坚持了高等教育适应经济社会发展的发展规律和教育优先发展、适度超前的方针。教育具有基础性、先导性、全局性地位，经费投入体制改革的十年，正是我国社会主义市场经济体制逐步建立并不断完善的十年，也是社会主义物质文明、精神文明、政治文明协调发展，中华民族文化力不断提高的十年。高校投入体制改革正是适应社会主义市场经济体制逐步建立和不断完善而逐步进行的，把市场经济法则运用于高等教育体制改革：高等教育体制创新后，又推动了经济增长方式从粗放型向集约型的转化。教育发展规律昭示，教育包括高等教育必须适应经济社会改革发展的要求，经济社会的发展增强了国家对高等教育改革发展的支持力，而高等教育的改革发展又为经济社会发展提供了智力支持和人才保证，形成了高等教育与经济社会良性循环、协调发展和可持续发展的良好态势。
其二，顺应了世界潮流，坚持多渠道筹措教育经费的高等教育经费投入体制。加入WTO后，高等教育国际化特征日益显现，逐步从封闭走向开放。按照WTO规则，高等教育被纳入服务业范畴，收费入学体现了有偿服务原则，成员国都必须遵守，中国也概莫能外。改革进程证明，收费入学制度是一条符合高等教育国际化又适应中国国情的崭新体制。应该指出，尽管高等教育兼有产业性的属性，但从教育规律来看，公益性还是其本质属性，这是不能违背的教育规律。因此，改革过程中党和政府始终坚持财政投入为主的投入方针。据统计，2003年我国高等教育全部经费的1100多亿元中，政府财政拨款达700多亿元，而高校收费仅为400多亿元，还不到全部经费的40％（注：张保庆.高校教育收费不能再提高了[J].人民日报2004.11），政府财政投入仍然占据显著优势，居主体地位。
其三，体现了执政为民思想和公平与效益相结合的机制。坚持了“群众能承受得起”的原则，合理设定收费项目和收费标准。改革过程中，党和政府遵照循序渐进原则，正确地处理了高等教育改革、发展、稳定的关系，确定以稳定为前提，改革为动力，发展为目的的方针。把改革的力度、发展的速度和群众的可承受度结合起来，坚持质量、规模、结构、效益协调发展，坚持进行高等教育办学成本核算，尽快制定相对合理的收费标准和长期稳定的收费政策和控制机制，公开各校学费信息，制定所收费用各个项目的种类和标准，增加收费透明度，让广大考生明白消费。几乎每个学年开学前后，国家教育主管部门和各地人民政府都要三令五申，严禁任何高校和个人高收费、乱收费，并加强了教育检查和收费监督。
其四，树立了科学发展观，坚持了“以人为本”和人民满意的发展高等教育科学指导思想。责任重于泰山，使命重大神圣。改革过程中，党和政府始终要求高校紧紧围绕“培养什么人”和“如何培养人”的总的方针，严格按照党的教育方针，努力办好让人民满意的高等教育；要求高校深化内部管理体制改革和教育教学改革，坚持以质量为核心、以育人为中心任务，全面优化教育结构，深化教学改革，促进学生素质的全面提升；要求高校切实按照“党管人才”和“德才兼备”的方针和原则，建设一支切实可靠的强大的思想政治工作队伍和专业教师队伍。不久前中共中央国务院印发的《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，要求高校坚持教书育人育人为本、德智体美德育为先，紧紧围绕新形势下加强和改进大学生思想政治教育这一事关国家前途命运的战略工程，以高度的责任心和使命感，培养和造就德智体美全面发展的建设者和接班人。
其五，坚持了发展事业和高校自身发展相结合的原则，推动了高校办学直接功能和间接功能的增多和加强。投入体制改革前，高校办学功能一直仅限于培养合格高级人才的单一任务；改革过程中高校办学功能不断丰富。适应知识经济时代的要求，《高等教育法》规定其功能为“培养具有创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”。增加了科技、知识创新的功能，但仍然局限于其直接功能。进入世纪交替之际，随着高校校办产业特别是校办高新科技产业的大量涌现和迅猛发展，高校对经济社会发展的支持力度越来越大，人们对高校办学功能的认识得到新的升华，总结出高校办学的三大功能，即人才培养、知识创新和社会服务，其中人才培养、知识创新是直接功能，社会服务则是间接功能。充分体现了改革是促进高等教育事业发展的巨大动力。
但是，高等教育投入体制改革还存在着不尽人意之处，需要继续改进和不断完善。
第一，收费立法相对滞后，收费项目和收费标准无法可依。高等教育要依法行政，提高依法治教的水平。收费入学也需要继续加强收费立法和规章制度建设，保持政策的权威性、稳定性、连续性，使收费入学从目前政府文件控制转入法律约束和规章管理轨道，实现高校收费规范化、制度化和法制化，从制度上预防乱收费和高收费现象的滋生和蔓延。
第二，财政保障系统不够完善。“三个增长”虽已实现，但“两个比例”尚未兑现。值得欣慰的是，当前大力实施“科教兴国”战略，全面落实《2003—2007教育振兴行动计划》，党和政府正在想方设法落实对教育经费所占国内生产总值比例的刚性规定，尽快兑现教育财政投入占国民生产总值（GDP）的4％，以确保教育投入主渠道的可靠和畅通。
第三，保护学生合法权利还不够一贯。如前所述，至今仍有一些地方和高校存在着高收费、乱收费现象，损害了党和政府形象，损害了学生利益。另外，投入就应该有产出，就业是民生之本。树立“全面育人”、“全员育人”、“全程育人”的新理念，保护学生作为消费者的自身权益，增强培养的针对性和实效性，不断增强学生自谋职业和自我创业能力。
第四，部分高校收费比例不尽合理。总体上学生交费占高校费用比例过高，有的学校学生的交费占到学校预算内费用的60—70％，而国外的这个比例通常只有20％（注：新文化报.2004.11.），两者相差悬殊。虽然近几年来城乡人民生活水平有所提高，经济承受能力有所增强，但是应该看到中国经济发展并不平衡，广大老少边穷地区人民的生活水平和承受能力还相对较低。
实现全面小康社会的高等教育发展目标，继续超常规发展高等教育，不断满足全社会对接受高等教育的需求，真正办好让人民满意的高等教育，把我国沉重的人口包袱转化巨大的人力资源，还要继续坚持适应社会主义市场经济体制、促进培养目标全面实现的基本导向，进一步完善高等教育投入体制，建立一个科学的投入机制。唯有如此，我国高等教育才能为实现人的全面发展和中华民族的伟大复兴提供更多更好的智力支持和人才保证。
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