中国审计学会跟踪审计理论与实务研讨会综述，本文主要内容关键词为：中国论文,研讨会论文,实务论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国审计学会于2009年9月24-25日在山东省济南市举办了跟踪审计理论与实务研讨会，此次研讨会共收到论文180多篇，经专家评审，选出50篇论文参加研讨交流，其中14篇论文在研讨会上作了发言。现将研讨会的主要观点综述如下：
一、关于跟踪审计产生的理论基础与发展的客观必然性
关于跟踪审计产生的理论基础，多数与会代表依据“受托经济责任”学说进行论证。有的代表认为，审计是随受托经济责任的产生而产生、并随受托经济责任的发展而发展的。审计的功能就是促进受托经济责任的切实有效履行。受托经济责任依据其履行逻辑关系来划分，分为过程责任和结果责任。受托责任人的责任履行过程的合法性与效益性是受托责任人责任履行结果合法性与效益性的前提与基础；受托责任人责任履行结果的合法性与效益性又是受托责任人责任履行过程合法性与效益性的直接效果。所以，审计要促进受托经济责任的切实有效履行，关键是要促进受托责任人责任履行过程的合法、有效。跟踪审计对受托责任人的责任履行过程进行跟踪式监控，相对于其他审计方式而言，能够更好地促进受托经济责任的切实有效履行，内在耦合了“受托经济责任”这一审计学说的本质内涵。
更多与会者从实践的角度论述了跟踪审计产生和发展的客观必然性。有的代表以汶川地震抗震救灾款物全过程跟踪审计为例，论述了跟踪审计发展的客观基础。开展全过程跟踪审计是审计机关应对重大突发性公共事件的客观需要：一是我国重大突发性公共事件爆发频繁、危害严重，政府投入和社会各界捐助的资金与物资的多元化，需要审计机关提前介入进行有效监督。二是政府全面履行社会管理和公共服务职能的责任与义务，需要审计机关对重大突发性公共事件进行跟踪监督。三是国内外社会各界对重大突发性公共事件的关注度和知情权不断提升，也需要审计机关通过跟踪审计及时提供客观公正的信息和审计评价。
与会者普遍认为，始于政府投资建设项目的跟踪审计之所以发展得如此之快，是与我国经济和社会发展以及审计面临的大环境分不开的。温家宝总理在第十一届全国人大二次会议上的政府工作报告中指出的“强化监察、审计等专门监督，高度重视人民群众监督和新闻舆论监督，做到行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”，以及刘家义审计长提出的“审计本质上是一个国家经济社会运行的“免疫系统”的重要命题，要求政府审计必须创新审计方法，前移监督关口，为跟踪审计的发展提供了广阔的空间。跟踪审计弥补了其他审计方式的固有缺陷，注重从源头上及时发现和制止违法违规问题，充分发挥了审计的预防作用，有助于政府审计“免疫系统”功能的实现，有助于发挥政府审计对权力运行和财政资金使用的适时监控。所以，开展跟踪审计是实践发展的必然选择。
二、关于跟踪审计的含义
关于跟踪审计含义，与会代表比较一致的看法是，跟踪审计是指审计事项发生后，审计机关依法对政府投资项目或公共资金运行全过程分阶段、有重点进行的持续性、过程性审计。审计主体是审计机关及其审计人员，审计客体是政府投资资金使用者从事的经济活动。跟踪审计是一种方式，不是一种新的审计模式。这种审计方式具有中国特色，是广大审计人员根据我国经济和社会发展而探索和创建的，是中国审计实践发展的必然。与会代表认为，把跟踪审计定位为一种方式是符合中国审计实际发展状况的，对于解决跟踪审计发展中遇到的困惑和障碍具有重要意义。
还有的代表将跟踪审计的定义分为广义的和狭义的。广义的表述是泛指对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项和国家重大政策措施执行进行的审计；狭义的表述仅指对政府投资建设项目进行的过程性审计。
三、关于跟踪审计的特点
与会代表普遍认为，跟踪审计具有如下特点：
（一）过程性突出
与传统的审计方式相比，跟踪审计最突出的特点是其过程性。对于重大投资项目和重点资金，审计机关提前介入，由单纯的事后审计向事前、事中审计转变。由于实际情况不同，各地在跟踪审计的具体方法上存在较大差异：有的地方对建设项目从立项到竣工进行全过程跟踪；有的地方结合自己的实际，选择重点项目、关键时段进行全过程跟踪。与会代表普遍认为，后者不仅体现了跟踪审计的时代特征，体现了跟踪审计的过程性特点，也恰到好处地考虑了审计资源的有限性和审计的职责权限。因为前者普遍出现了审计专业力量不足、审计风险加大、审计的独立性受到冲击等问题，也超出了审计的职责范围。
（二）时效性强
与会代表认为，跟踪审计的时效性主要体现在发现和纠正问题的及时性。跟踪审计是对建设项目的资金使用情况、项目的进展情况和质量管理情况的过程性审计。在建设项目进行中的关键环节已经介入，对于发现的问题可以随时向有关责任方提出，要求被审计单位边审计，边整改，边规范，在过程中发现，在过程中纠正，在过程中规范，使问题能够及时得到有效解决，克服了传统审计方式纠正问题的滞后性。
（三）预防性作用突出
与会代表认为，跟踪审计区别于其他审计的显著特点是，它不是事后监督，而是事前介入、事中督查，对于审计中发现的萌芽问题或可能发生的影响建设项目质量等问题，审计可以凭借跟踪优势，提前建议有关方面建章立制，防范问题发生，以提高资金和物资的使用效率。跟踪审计能够提前防范问题发生，能够充分发挥审计的预警、防御功能，是发挥审计“免疫系统”功能的一种有效方式。
（四）效益性明显
与会代表认为，跟踪审计事前介入、事中监督不仅可以及时发现和纠正在建设项目工程预算、工程标底、合同洽谈、工程变更及签证、设备材料采购和工程竣工决算方面存在的问题，还可以揭露和反映体制性、制度性问题，通过提出合理化建设，为建设项目带来长远效益。
四、关于跟踪审计在实践中遇到的问题
与会代表认为，跟踪审计在实践中主要面临以下问题：
（一）保持审计独立性问题
与会代表普遍反映，在一些跟踪审计项目中，审计机关不同程度地出现“越俎代庖”行为——没有严格履行审计机关的法定职责，出现了越位和错位，不自觉地参与到建设项目的管理和决策之中。比如，工程建设过程中的协调会议，审计人员如果不参加，就无法了解工程的主要情况，掌握工程建设过程中出现的问题以及采取的措施等。但参加协调会议，与会各方会要求审计人员提出意见和表明态度。如果表了态，实际上是参与了决策。另外，从目前跟踪审计的做法来看，建设过程中合同的签订、各种计价支付，一般都要求跟踪审计人员进行审核，出具审计意见，审计实际上已经成了建设项目内部管理的一个环节，直接参与了工程的管理。这样，审计人员不知不觉地偏离了监督者的定位，从外部、独立监督者渐变为管理者，无法做到超然、独立，审计的独立性受到了严重影响。
（二）审计介入时间问题
与会代表反映，由于各地对跟踪审计的理解存在较大差异，而且跟踪审计更多地受当地环境的影响，所以各地在审计介入时间和依据上不尽相同，做法各异：有的从立项开始就参与，有的从方案设计或招标施工开始介入。建设项目的不同阶段也分布着不同的重点环节，存在何时介入的问题。实际上，从立项开始就参与，在某种程度上是对项目决策进行了审计，这不是审计机关的职责，属于审计行为越位。即使在立项开始阶段介入，限于审计人员的专业水平，也难以对项目的可行性，以及建设项目的有效性、合理性给出全面的、建设性的评价。因此，跟踪审计的介入时间、依据和原则问题需要明确。
（三）审计程序问题
与会代表认为，一般性政府投资建设项目的跟踪审计，主要表现为审计程序不够规范和规章制度不够明确。而对突发事件如汶川地震抗震救灾款物进行的跟踪审计，在审计程序方面还存在一定的困惑：一是审计通知书未满足《审计法》提前3天送达被审计单位的要求；审计通知书发给各级政府，但被审计对象涉及党委部门、群团组织、社团组织以及中央垂直管理部门等，超出了审计通知书规定的范围。二是事发突然，审计涉及的单位众多，无法进行深入细致的审前调查，也无法评估审计风险，导致审计实施方案不够完整。三是无法做到对各现场审计小组的取证资料等进行全面审核。四是审计过程中阶段性审计报告没有法定地位。由于时间紧迫，部分审计报告没有征求被审计单位意见，也无法按常规审计报告程序复核把关。五是为帮助被审计单位加强管理、完善机制、建立制度、堵塞漏洞，各现场审计小组对需要整改的问题，及时向有关部门和单位发出了审计建议书，但目前的各项法规制度对此没有做出具体的规范性要求。因此，如何超越原有审计程序的限制是跟踪审计必须解决的问题。
（四）审计风险问题
与会代表认为，审计风险是客观存在的，任何审计项目都存在风险。跟踪审计作为新的审计方式，与常规审计相比，审计机关由于采用不适当的审计程序和方法，发表与事实不相符的审计意见或结论，造成审计机关或审计人员承担相关责任的可能性更大。
代表们分析了跟踪审计存在风险的原因。跟踪审计环境的复杂性和对象的特殊性都蕴含着审计风险。而审计定位模糊导致的审计越位、错位可能性加大，审计程序及审计标准的不规范尤其是审计标准的缺失，审计人员职业能力与实际需求的不匹配，外聘中介机构和人员等都进一步加大了审计风险。此外，由于跟踪审计时间跨度大，涉及审计对象多（既有建设方又有设计、施工、监理等其他各方），审计结论直接影响到各方的利益分配，所以审计人员的道德风险较其他审计方式更显突出。
与会代表在总结审计实践的基础上，归纳出审计风险的具体表现形式：一是制度风险，指由于审计法律法规政策或审计标准缺失使跟踪审计依据不足，可能造成对审计主客体的利益损害。二是信息风险，指由于审计信息不足或发生时滞、虚假，可能造成审计判断失误，使审计主客体的利益受到损害。三是技术风险，包括新技术审计风险和多重技术方案选择风险。建设项目是一个经济技术结合体，在一定意义上讲技术占据主导地位。跟踪审计是过程控制，难免涉及技术问题，有时又必须对技术问题发表审计意见，而技术问题又经常是一个没有定式的问题。技术问题的这种不确定性无疑给审计判断带来风险。此外还有独立性风险、执业道德风险等。
五、关于完善跟踪审计的措施
与会代表一致认为，尽管跟踪审计存在许多问题，从事跟踪审计面临或承担诸多风险，但只要在实践中深入分析原因，积极探索办法，全面总结经验，从容面对现实，跟踪审计凸现出的诸多问题一定会随着实践的发展而得到解决。对此，与会代表提出了完善跟踪审计的思路和措施：
（一）明确定位，保持独立
与会代表认为，明确跟踪审计定位，保持超然、独立地位是做好跟踪审计的关键。在审计实践中必须明确，跟踪审计是一种方式，不是一种新的审计模式，跟踪审计可以依法进行，不存在任何法律障碍。在实施跟踪审计中还应该明确，审计不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作者，而是监督者；在跟踪审计工作中，应坚定地把握好监督者的定位，努力做到到位而不越位、不错位，要依法、独立地开展审计监督。这是跟踪审计必须坚持的最基本原则和底线。
（二）量力而行，突出重点
人员少、任务重、责任大是审计机关普遍存在的问题，跟踪审计更是“感同身受”。在目前客观条件的制约之下，这一矛盾在短时间内不能消除。因此，在跟踪审计中根据自身的力量和资源，抓住审计重点就成为一种明智的选择。实际上，面对众多的审计对象，审计不可能面面俱到，必须突出重点，量力而行，提高效率。与会代表普遍认为，选准介入时机，抓住重要部位和关键环节是提高跟踪审计效率的有效途径。重要部位和关键环节包括：一是容易出现问题的环节如物资采购、招标投标环节；二是有可能隐藏隐蔽工程和设计出现重大变更的环节；三是竣工决算难以评价和定性的环节；四是投资额较大、影响工程造价和质量的环节。同时，要保证跟踪的连续性和适时性，对项目建设的重要环节、重大活动等，审计要及时跟进。
（三）勇于实践，积极探索
与会代表认为，跟踪审计应在实践中探索、在探索中完善相关规章制度。现阶段应从以下方面着手：一是完善和建立相关规章制度。跟踪审计要健康运行，必须根据实践的发展总结建立跟踪审计的规章制度，如目标与责任、项目选择依据、审计内容的确定、信息发布等；要建立一套科学合理的审计流程和质量控制体系，使跟踪审计工作到位不越位，让跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道。还有的代表认为，在汶川地震抗震救灾款物审计中出现的阶段性审计报告及审计小组建议书等的效力问题，均可以通过完善相关制度使之合法合规化。代表们认为，有的地方如江苏、四川、山东等省在实施跟踪审计中，结合实际适时出台了相关规章制度，对跟踪审计进行规范，值得其他地方学习、借鉴。
二是逐步建立科学的审计业绩考核标准。与会代表认识到，现有审计考核制度中以审计信息数量、查处的违法违规金额、审减金额等作为审计业绩考核的主要指标，与跟踪审计的出发点是相悖的。跟踪审计的目的是要把问题消灭在萌芽状态，对重大问题及时揭示，及时纠正，最大限度地防止违规违纪问题的发生。那么一般来讲，查处的违法违规金额和审减金额数目自然会减少，审减金额用原来的业绩考核办法考量跟踪审计人员的业绩是不公平的，必须根据跟踪审计的特点建立科学的审计绩效考核评价办法。有的代表提出了建立国家重大突发性公共事件应急审计预案的设想，以解决审计考核方法的问题。认为跟踪审计方式的应用和风险的控制，关键在于将这种“非常规审计”从制度上加以固化。实现路径就是制定国家重大突发性公共事件应急审计预案，并将该预案纳入国家总体应急预案。在突发性公共事件发生时，应急审计预案随国家总体预案同时启动，将跟踪审计纳入法制化、规范化的轨道。在建立统一、快速、协调、高效的国家重大突发性公共事件应急审计预案中，建立独立的审计成果考核体系。各地出台的跟踪审计监督办法也对考检标准有所改进，一定程度上是审计考核制度的进步。审计机关只有确立了科学、正确的审计绩效评价观，制定出相对应的审计工作评价办法，才能保证跟踪审计工作的顺利开展。
（四）保证质量，防范风险
与会代表一致认为，跟踪审计作为一种现代审计方式，虽然已得到认可和应用，但是在实施中必须确保质量，防范风险。与会代表结合本地实际，畅谈了保质量、防风险的办法。一是从实际出发，量力而行。跟踪审计要有所为、有所不为，不越位、不错位，要考虑重要性和效益性原则，重点放在涉及国计民生、影响较大的重点项目上，放在建设项目的重点部位和关键环节上。二是提高审计人员的综合素质。跟踪审计人员要具有丰富的实践经验和较高的职业判断能力，要掌握和具有与建筑施工相关的专业知识，并在审计中熟练应用。在实施审计过程中，要客观公正，坚持职业操守。三是加强对中介机构的监管。要聘请具有能力的中介机构参与跟踪审计，制定有效的措施保证中介机构的审计质量，控制和降低审计风险。四是逐步制定和完善跟踪审计具体的操作规范。操作规范可以参考各地经验、结合自己的条件和特点制定，重在可行性与可操作性，并且随着实践的发展逐步完善，使跟踪审计有章可循。五是严格质量控制。质量是审计的生命线，审计机关要按照审计署的有关规范要求，结合跟踪审计特点，建立跟踪审计全过程质量控制制度，严格质量检查和责任追究，确保审计证据充分、参政审计报告真实、审计结论可靠、审计意见可行。六是跟踪审计的风险控制从根本上讲是对廉政风险的控制，要在思想、制度和管理等各个方面加强对审计人员的教育，筑牢廉政防线，把风险降到最低。
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