论公共财货有效供应与税收问题，本文主要内容关键词为：应与论文,税收论文,财货论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在财政理论中，关于公共财货问题与税收问题的分析往往是独立进行的，即对公共财货问题的分析不考虑税收问题，对税收问题的分析也不考虑公共财货问题。实际上，在公共财货问题与税收问题之间存在着密切而又复杂的经济联系。拟从公共财货有效供应问题的角度，探讨其中所涉及的几个税收问题。
一、公共财货的政府供应与税收的经济本质
按照财货的经济和技术特征，一个社会的全部经济财货可分为私人财货（Private Goods）与公共财货（Public Goods）两大类。 它们在很多方面是相同或相似的，比如都具有稀缺性，生产上都需要耗费资源，生产的边际成本都是递增的，都具有使用价值，能为消费者带来效用，并且都遵守边际效用递减规律。从存在形态上来说，二者都可以是有形的物品，也都可以是无形的服务。由于这些共同特征，公共财货和私人财货都属于经济学所研究的经济财货。但从消费和技术特征看，公共财货完全不同于私人财货，前者是指那些不具有排斥性和不具有竞争性的财货，后者则属于消费上具有排斥性和竞争性的财货。对于公共财货来说，要排斥某人消费（或使用），从技术上来说要么是不可行的，要么极为困难或者排斥成本高昂，因而从经济角度看排斥是不合算的。国防是个典型的例子，它为每个人提供安全服务，要把某人从享受安全服务中排斥出去使其不能受益，通常是不可行的。易言之，国防作为一种公共财货具有非排斥性。相反，诸如面包这类私人财货，排斥是十分容易的或自动进行的：张三消费了这个面包，李四就不能消费同一面包；对于面包供应者来说，那些不愿付费者自动被排斥在消费范围之外。公共财货之不同于私人财货的另一个基本因素是消费上的无竞争性，即增加一人消费该财货，并不对该财货的其他消费者产生影响（或其他消费者的消费质量并不受到妨碍）。这种现象被称为追加消费的边际成本为零。对于国防而言，这意味着新出生一个人口对其他人享受的安全利益不构成妨碍，因此国防费用也不必增加。对于作为私人财货的面包来说，情形则完全不同，每增加一个消费者，面包的生产数量必须相应增加，其边际成本是递增的，而不会为零，所有私人财货都是如此。应指出的是，公共财货追加消费的边际成本同追加生产的边际成本是完全不同的概念，前者是新增一个消费者造成的成本，后者是指增加一单位公共财货的供应造成的成本（如新建一万人的军队所需的防务费用），前者为零而后者是递增的。对于私人财货来说，这两者是相同的概念。
以上所谓的公共财货是指纯粹的公共财货（Pure Public Goods），它具有完全的非排斥性和完全的非竞争性，前者指排斥在技术上根本不可行，后者指追加消费的边际成本为零。除国防外，法律和秩序、公共政策、太空探险和大众保健措施（如乙肝疫苗注射）也是纯公共品的例子。 不完全具备上述两个条件的财货， 称为准公共共财货（QuasiPublic Goods）。大多数公共财货都是准公共财货。这类财货的排斥在技术上是可行的，但通常较为困难或排斥的成本较高。此外，这类财货在消费或使用上存在一个“临界值”——容量，在这个容量内，不具有竞争性；一旦达到或超过这一容量，新增消费者将对原来消费者的消费质量产生妨碍，即具有竞争性，因此可称为拥挤性财货。公路、铁路、桥梁、教育等都是这类财货的例子。
现在我们进一步说明，公共财货的有效供应为什么需要税收。
我们知道，私人财货的有效供应可通过市场机制或主要通过市场机制解决，无须付诸政治程序。但市场机制不可能有效地供应公共财货。即一方面会导致公共财货的供应不足，另一方面会导致对公共财货使用上的不足，这是资源配置缺乏效率的表现。只所以如此，根本原因在于公共财货本身所固有的非排斥和非竞争性。
公共财货的非排斥性，产生了公共财货有效供应的一个著名的难题——不付费乘客问题（Free Ridder Problems）。每个消费者都清楚，即使自己不为公共财货的供应付费，也可以照样享受利益而不会被排斥，而且公共财货并非自己专用，人人均可从中受益，故即使自己不付费也不足以影响公共财货的供应。个人不愿为公共财货付费的这种心理和行为，在经济学中称为不付费乘客问题。在私人财货的场合，这个问题并不存在，因为不付费者可以轻易地被排斥在受益范围之外。这是由私人财货的可以分割消费、从而可以被独占这一特点决定的。这一特点意味着私人财货的产权可以清楚地界定，也可以用低廉的排斥成本加以实施，使局外人难以免费受益。相反，公共财货是作为整体而不能被分割消费，产权由于财货本身不能被独占而难以界定和实施，这使得局外人易于无功受禄。
公共财货的有效供应，要求设立一种能够克服不付费乘客问题的机制；否则，公共财货将由于其生产或供应成本得不到充分补偿而导致供应不足。这个问题私人部门无法解决。一方面，私人部门需要花很高的代价去监督使用情况并收取相应的费用；另一方面，私人部门没有办法将那些不付费者排斥在使用范围之外，也没有办法强制所有受益者都支付相应的费用。这样，如果由私人部门供应公共财货，公共财货将由于得不到成本补偿而无法供应或供应不足。这个问题，只有公共部门——政府——通过对所有人强制征税才能有效地加以解决。以宪法和法律为后盾的强制征税，正是解决公共财货所固有的不付费乘客问题所必须的，从而也是补偿公共财货成本所必不可少的。如果没有这种强制性，过多的不付费乘客（Free ridders）将使公共财货的成本得不到补偿而导致供应不足。税收及其强制性存在的基本经济依据，正在于克服公共财货所特有的不付费乘客问题，补偿公共财货的供应成本，使公共财货的有效供应成为可能。
当然，并非强制征税就可以彻底解决不付费乘客问题。很明显，在强制征税下，各种逃税（偷税和漏税）和抗税现象仍然屡见不鲜，这是典型的不付费乘客问题。每个逃税者都深知，自己不付税不足以影响公共财货的供应（总会有其他人付税），而且同样可以享受公共财货的利益。税收的强制性专门针对的就是这一问题，虽然不能完全避免逃税者和抗税者，但可以对其产生法律上和经济制裁上的威慑作用，使不付费乘客问题不致于太严重。除了税收以外，迄今为止，尚没有更好的替代手段用以防范和限制不付费乘客问题，并补偿公共财货的供应成本。
从公共财货的非竞争性特征的角度，可以进一步说明税收及其无偿性对于公共财货有效供应的重要意义。标准微观经济学的基本原理告诉我们，资源的有效配置要求财货的生产或供应者按照边际成本规则定价，即只应对消费者收取相当于边际成本高低的费用。这里的边际成本系指追加消费的边际成本，即多消费一件财货的边际成本（对于私人财货来说，也就是追加生产的边际成本）。按照这一规则，当追加消费的边际成本为零时，有效地供应这类财货要求对消费者收取的价格（费用）为零。即实行免费供应。这一免费供应只有对公共财货才适应，因为只有公共财货才具有消费上的非竞争性，即追加消费的边际成本为零。对于拥挤性公共财货来说，意味着应该实行有限度的免费供应，即在不存在拥挤（或未饱和使用）的情况下免费供应，一旦产生拥挤时，即按拥挤的边际成本（追加消费的边际成本）收费。如果公共财货由私人部门供应，私人部门为补偿成本必实行有偿供应，即对公共财货的使用者实行收费，由此将一部分消费者排斥在使用范围之外，造成使用不足和低效率，如图1所示：
图1 对公共财货实行收费的低效率
图中DD为某拥挤性公共财货的需求曲线，MC为追加消费的边际成本曲线。在消费水平（以消费者的人次表示）未达于G[,0]水平时，追加消费的边际（拥挤）成本为零，免费供应最有效率，此时全社会的最大福利水平为梯形DOG[,0]B的面积。现假设私人供应并收取的费用标准为AG[,1]，有数量为G[,1]G[,0]的消费者被排斥在受益范围之外，此时社会最大福利（以消费者剩余度量）为△DPA的面积，与免费供应相比，社会福利的净损失为梯形AG[,1]G[,0]B的面积。当消费量达到G[,0]水平时，开始产生拥挤现象，即追加消费的边际成本不再为零而是递增，此时应考虑实行有偿供应（若仍无偿供应，将有数量相当于MC与CD所围面积的净福利损失），但最优收费标准应制定在CG[,2]水平上，允许一定的拥挤程度（G[,0]G[,2]）存在。对于纯公共财货来说，曲线MC始终与横轴重合（源于完全的无竞争性），故在任何消费水平上都应该免费供应，否则将有低效率。
公共财货的免费供应，要求公共财货必须（也只能）由政府供应，并且要求用以补偿公共财货成本的机制必须具有无偿性。如果具有有偿性，政府部门只能通过对公共财货收费获得偿还的资金来源，这将导致图1所示的效率损失。税收所具有的无偿性正好满足了这一要求。
公共财货所特有的非排斥性和非竞争性，决定了有效地供应公共财货应由政府承担，并且采取具有强制性和无偿性的成本补偿机制，以保证公共财货的免费或有限度的免费供应，并限制和防范不付费乘客问题；这样的补偿机制只能是税收；所以，税收对于公共财货的有效供应来说是必不可少的，政府征税的基本目的也正在于此。
二、公共财货的有效供应与最优税收水平
最优税收水平在财政和税收理论中是个重要的问题，近年来在我国也得到了广泛的讨论。这个问题极为复杂，这里我们仅从方法论的角度考察。基本的观点是：既然税收的基本作用在于补偿公共财货有效供应所需要的成本，那么，最优税收水平从逻辑上讲只能由一个国家公共财货的有效供应水平决定；公共财货的有效供应水平较高，所要求的最优税收水平也较高。反之则相对较低。因此，研究最优税收水平问题，必须研究公共财货的有效供应水平是怎样被决定的。
我们知道，私人财货的有效供应水平由竞争经济中的供给曲线同需求曲线的交点所决定，在这一点上，消费者愿付的价格正好补偿生产的边际成本，供求处于帕累托最优（Pareto Cptimal）意义上的均衡状态。私人财货有效供应水平的这一均衡规则，也可以应用到对公共财货有效供应水平的决定上，这就是所谓林达尔均衡（Lindahl Equilibri，）规则，它由瑞典经济学家林达尔（E.Lindahl）在本世纪初提出。 理解林氏规则的关键在于明了公共财货的供给曲线和需求曲线。公共财货的总供给曲线，反映在每一个边际供应水平上所不得不放弃的私人财货数量，这同私人财货的总供给曲线在本质上是完全相同的。但公共财货的总需求曲线却不同于私人财货的需求曲线。如果以税收价格（在某一供应水平上消费者所愿付的个人税收）作为公共财货的价格，那么二者的差别（之一）在于：对于私人财货来说，每个人面对相同的价格，消费不同的数量（由于收入水平、价格、偏好不同），故总需求曲线由个人需求曲线横向加总得到（如图a所示）；对于公共财货来说， 每个人消费相同的数量（因为不能分割消费），面对不同的税收价格（由于偏好不同），故总需求曲线由个人需求曲线纵向加总得到（如图b所示）。
图2 公共财货与私人财货的总需求曲线
图2考察的是两个人（a和b）的需求曲线及其加总的总需求曲线，多个人的需求曲线及其加总也遵循同样的规则。给出了总需求曲线和总供给曲线后，林氏规则即可表示为下图：
图3 公共财货均衡与最优税收水平
上图中，E[,0]为林氏均衡点，它所决定的G[,0]为公共财货的有效供应水平，在该水平上，每个人所愿付的税收价格之和（ΣP[,t]）正好补偿公共财货的边际生产成本（MC），最优税收水平亦被相应决定。应指出的是，林氏均衡未考虑到税收成本，即政府为征集税收所付出的税务行政成本、纳税人所承担的纳税费用以及税收对经济造成的超额负担（ExcessBurden）。税收成本一般随着税收收入和公共财货供应水平的增加而上升，它的存在和递增意味着每增加一单位公共财货的供应，所须放弃的私人财货数量（MC[,t]）比不考虑这种成本时要多一些，故供给曲线在加上税收成本因素后由S[,0]S[,0]上移至S[,1]S[,1]，它同总需求曲线的交点E[,1]所决定的G[,1]，为考虑税收成本以后公共财货的有效供应水平，以及相应的最优税收水平。在该水平上，每个人愿付的税收价格之和应补偿包括税收成本在内的公成财货生产的边际成本。很明显，税收成本的存在，降低了公共财货的有效供应水平和最优税收水平。
上述分析可引伸出两个重要结论，首先，为了确定最优税收水平，政治程序应充分反映公众对公共财货的真实偏好。否则，公共财货的总需求曲线将是一条失真的需求曲线（不反映社会对于公共财货效用的真实评价），它同供给曲线的交点所确定的供应水平，将不会是有效供应水平，因而最优税收水平也将无从确定。遗憾的是，政治程序一般不能充分揭示公众对于公共财货的真实偏好，一方面是因为个人受不付费乘客动机支配，往往夸张或压低对公共财货的偏好评价；另一方面是因为政治程序本身有缺陷，例如阿罗不可能定理指出，要将众多的个人偏好总合为社会偏好，除了独裁以外没有其它方法可行得通。由于这种原因，最优税收水平是个极为复杂的问题。它在理论上是存在的，但要真正实现它几乎是不可行的，或者说只能是相当粗略的。其次，最优税收水平的高低同税收成本的高低，从而也同税收制度的特征有关。一个好的税收制度可以大大降低税收成本，并由此提高公共财货的有效供应水平和相应的最优税收水平（由图3可知，S[,1]S[,1]越接近于S[,0]S[,0]，G[,1]越接近于G[,0]，A[,1]G[,1]越接近于E[,0]G[,0]）。相反，一个过于复杂的扭曲性的税收制度，由于形成了高昂的税收成本，公共财货的有效供应水平和最优税收水平只能保持在较低水平上。因此，通过改进税收制度、降低税收成本，税收水平就可以得到提高。易言之，税制改革可以作为提高税收水平的一个有效途径。这一途径在我国有关最优税收水平的研究中常被忽视。
三、分税制、转移支付与公共财货的分级供应
在现实生活中，公共财货并非由单一的政府实体供应，而是由多个不同层级的政府实体分别供应或联合供应。这种供应格局反映了公共财货的受益范围与存在形态所具有的地域差异，其中那些受益范围遍及全国的公共财货，一般称为国家公共财货（National Public Goods），如国防和太空探险；另一些受益范围只及于特定区域的公共财货，被称为地方公共财货（Local Public Goods），如消防、垃圾处理、教育、交通疏道和城市道路。地方公共财货依受益区域还可作更多层级的分类，如一级地方公共财货（受益及于一省级或州级辖区）、二级地方公共财货（受益及于市级辖区），等等。
这里我们旨在说明，公共财货的有效供应要求采取一种分级供应模式。分级供应的含义是，各级政府应该按照受益区域原则，为各自所提供的公共财货筹措税收，用以补偿公共财货的生产成本。据此，中央政府提供的国家公共财货，应由那些税基及于全国范围的税收提供资金，地方政府提供的地方公共财货，应由那些税基及于特定辖区的税收（地方税）提供资金。易言之，分级供应要求采取那种能够导致公共财货的成本和受益内在化的税收安排；在这种税收安排下，公共财货的生产成本完全按照特定的受益区域分摊，即哪个区域受益，哪个区域就必须分担成本。下面所要论证的是，为什么这样的税收安排能够促进公共财货的有效供应。
先考虑由一个（或几个）地方辖区供应国家公共财货的情形。对于该辖区来说，这相当于提供一种具有广泛正外溢效果的财货：成本由自己承担，而受益及于全国。于是，受益范围同成本分摊发生分离，效率损失不可避免，如下图所示：
图4 地方供应国家公共财货的低效率
上图D[,a]D[,a]代表辖区a供应国家公共货物时， 该辖区的总需求曲线（由该区个人需求曲线纵向加总得到），DD代表全国的总需求曲线（由全国的个人需求曲线纵向相加得到）。S[,a]S[,a]代表辖区a的供给曲线，即每增一单位国家公共财货时该辖区必须放弃的私人财货量。由于外溢效果，曲线DD必位于D[,a]D[,a]上方，导致辖区a 对于国家公共财货的最优供应水平G[,a]低于全国最优水平G[,n]，由此产生的福利损失为△AEaEn的面积。 这是由于财政能力限制，辖区a无力供应超出Ga水平的国家公共财货，因为此时a区成员愿付的税收价格之和不足以抵补国家公共财货生产的边际成本，但在全国范围内完全可以作到这一点，直到国家公共财货达到Gn的社会最优水平为止。
这里的分析，同样适合于说明：不同受益范围的地方公共财货，应由不同层级的地方政府供应；如果由层级较低的地方政府供应那些受益范围超越该辖区的地方公共财货，也会产生图4 所分析的效率损失和供应不足问题。
以上所考察的是一种纵向的关系，它说明不同层级的行政辖区，应在各自的辖区内分摊所供应的公共财货的成本。下面我们从横向关系的角度，进一步说明同一层级的不同辖区（地方政府），同样应在各自辖区内分摊地方公共财货的成本；如果同一层级的某辖区（设为b）的公共财货成本由另一辖区（设为a）承担， 即由前者对后者实行跨区域征税（或者由后者将税款交给中央政府，中央政府再以转移支付的形式转交前一辖区，以补偿其公共财货成本），将会干扰区域资源配置，扭曲生产和贸易，造成额外的效率损失。如图5所示：
图5 辖区b负担辖区a公共财货成本造成低效率
上图AB代表a、b两辖区拥有的资源总量，MRa和MRb为a、b辖区资源使用的税前边际收益，当二者相等时有最大总收益A[,0]ABB[,0]E[,0]，现假设只由辖区a对本辖区征税，或由辖区b对辖区a 实行跨区域征税（不对本辖区征税），以让辖区a为辖区b的公共财货筹措资金。在征税后，辖区a 的资源使用的边际收益降至MR[,a']，导致数量为DE的资源由辖区a流入辖区b。这时，两辖区的总收益为A[,0]ADC+E[,1]DBB[,0]，同原来相比，产生了相当于数量为△CE[,1]E[,0]的效率损失。只有当辖区b同时对本辖区进行对等征税（使边际收益由MRb移至MRb'）量，这种效率损失才可以避免。由此可知，无论是辖区a 还是辖区b，都应按照区域受益原则分摊地方公共财货的成本， 使其成本和受益内在化，以避免或减少对资源区域配置的干扰，促进全国范围内生产和贸易的顺利开展。在很多情况下，各辖区之间为增强各自的竞争能力和吸引资源流入，往往竞相实行税收优惠，开展不适当的税收竞争，同样会造成类似于图5所示的效率损失， 严格按照区域受益原则征税可以避免这种低效率。
至此，可将本部分分析所包含的结论概述如下：公共财货的有效供应要求采取分级供应模式，这种分级供应模式严格按照区域受益原则分摊各个层级的公共财货生产成本，各个辖区——无论处于不同层级还是同一层级——都应从本辖区征集税收以补偿各自的公共财货成本；很明显，这种分级供应模式的核心是分税制，在分税制下，不同层级和同一层级的政府都从各自的辖区取得税收来源，用以补偿各自提供公共财货的成本；因此，分税制的有效性依赖于区域受益原则，它的基本作用在于实现公共财货的受益与成本补偿的内在化，这是实现公共财货有效供应的一个重要条件。
同分税制不同的是，上级政府对下级政府的转移支付（财政补助）制度，并不遵循区域受益原则；相反，正是对区域受益原则的偏离。因为对于接受转移支付的下级政府来说，辖区内的地方公共财货的受益同成本分摊不再对称：受益仍限于本区域，而成本则由多个辖区共同分担，即成本已经外在化了。从这一角度讲，分税制同转移支付制度是矛盾的。另一方面，分税制与转移支付制度都服从于有效供应公共财货这一总的目标，因而又是互补的。这是因为，在以下特定场合，区域受益原则不能促进公共财货的有效供应。首先是各辖区之间财政能力和财政需求的过大差异。这些差异是由经济发展水平、经济结构、自然条件、人口、面积、风俗习惯等众多因素形成的，反映了地区之间的不平衡性。有些辖区的财政能力较高（主要由于人均收入水平较高），而财政需求较低（如由于自然地理条件较好，使得修建公路的费用较少；由于学生人数占全辖区人口比重较低，使得教育费用较少）；另一些辖区的财政能力较低，而财政需求又较高。这两个方面的差异，表明各辖区无法在大致相同的条件下满足各自对公共财货的需求，这会导致公共财货区际配置的低效率。在这种情况下，需要由中央政府或上级政府承担起横向的财政平衡职责，以促成各辖区对于公共财货具有大致相同的供应条件，即将财政能力高而财政需求低的辖区的税收，部分地转移到财政能力低而财政需求高的辖区，这正是转移支付制度应具备的一项重要功能。其次，有些地方公共财货（如教育和卫生保健），具有辖区外溢效果，由特定辖区独立供应将导致供应不足，这时需要有转移支付，以促使辖区决策的最优供应水平接近于社会决策的最优供应水平。最后，有些地方公共财货（如公路和供电设施）具有规模经济效果，即只有产出扩大到足够大的水平才能获得成本上的节约（平均成本下降）带来的利益，这时也需要转移支付，因为由特定辖区独立供应，可能受财力限制达不到这样的产出水平。这三个方面的理由表明，转移支付制度能够也应该成为分税制的必要和有益的补充。它们是缺一不可的，任何一方的单独运作都不能促进公共财货的有效供应。
从1994年开始，我国实行了分税制并建立了中央对地方的转移支付制度，这为公共财货的有效供应创造了有利条件。但无论是分税制还是转移支付制度，都有很多不完善、不规范之处。从本文所讨论的公共财货有效供应的角度来看，目前分税制的主要缺陷是尚未能按照区域受益原则建立起各级政府的税收体系转移支付的主体部分采取税收返还方式（根据1995年的预算数计算，这一方式约占中央对地方全部转移支付的77%），转移额的确定遵从“基数法”而不是“因素法”，既不考虑区域外溢效果和规模经济，又未考虑辖区间财政能力和财政需求因素，故纵向财政平衡功能特别是横向的财政平衡功能仍很弱，难以适应有效供应公共财货之需要，因此有必要进一步改革，使之逐步完善和规范化。
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