两岸经济区治理研究：共同体视角，本文主要内容关键词为：经济区论文,共同体论文,视角论文,两岸论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D67
[文献标识码]A
[文章编号]1001-6597(2013)05-0073-08
一、引言：问题提出与基本阐述
2010年6月29日，两岸“两会”在重庆签署《两岸经济合作框架协议》(ECFA)，自此，两岸经济区从民族、文化形态走向法律形态①，表明两岸关系已被“建立在对集体问题的共同认知上，并且对于解决问题的方法达成一定程度的共识”[1]18。基于此，实现两岸关系从管理到治理的范式转换，既是对已经改变的两岸关系状态的战略提升，也是对由两岸和平发展走向国家完全统一的策略前瞻，尽管这种治理在目前看来仍是一种低阶治理。
就两岸经济区②所呈现的特性来看，特殊的行为主体、特殊的形成过程、特殊的运行机理、特殊的发展目标是两岸特色的集中体现。首先，两岸经济区作为一个一体化经济区域，其行为主体是WTO的两个成员经济体，但它们不是主权对等的两个国际主体，而是同一主权下的国家主体与其单独关税区。主体间关系处理既要遵循“一个中国”原则，也要与 WTO规则相符。同时，主权让渡特征在该一体化组织中并不存在。其次，两岸虽同文同种，但却长期处于政治分治状态。在非正常的政治经济关系下，两岸经济一体化更多倚重于市场主导，以功能性经济一体化形态存在。2008年两岸关系显著改善后，两岸基于共同的认知，通过公权力部门的授权，签署一体化协议，建立了制度性经济一体化关系。相对来说，两岸制度性一体化存在的经济基础十分牢固，而政治基础则因台湾岛内的政治生态而显得较为脆弱。第三，从两岸经济区的运行态势及其走向看，目前的运行仍在于两岸消除制约资源要素自由流动的政策障碍，以实现经济关系的正常化。随着人为因素的消除，其运行轨道将会逐步转向政策协调，进入一体化常态。第四，在特殊的两岸关系和“先经后政，先易后难”的共识下，两岸经济区具有特殊的发展目标，即借助两岸经济整合的外溢效应，结束敌对状态，实现和平发展，走向和平统一。上述“两岸特色”的多层面呈现，不仅是两岸经济区作为一种特殊的一体化经济区域开展治理的前提所在，也成为两岸治理研究的理论意义和政策价值体现。
二、两岸经济区治理的内涵
在不同研究视野中，治理具有不同的含义，在不同治理领域中，治理具有不同的指向，因而，试图为治理给出一个可普遍接受的概念，其结果不是一种徒劳无益的努力，就是引致一场无谓的争论。世界银行认为，治理存在于两个层次：一是在技术领域建立“发展的法律框架”和培养“能力”，二是在组织领域支持和培养政府之外组织的发展。[2]42开放的治理层次与变动的治理领域动态衔接，揭示出这一界定对治理对象的概括性涵盖，因而，也成为一体化区域治理可以借助的内涵范式。在此范式下，两岸经济区治理的内涵就存在于其与政府、企业及其他一体化区域的比较之中。
不同领域治理的最大区别在于其权力来源及其权力运行方向、方式。两岸双向跨境企业的治理、两岸“政府”的治理均倚重于特定组织架构内生的、法定的权威，其权力运行向度是单向的且自上而下的。两岸经济区治理虽然也需要权威，但它更多是一种认同和信任，是一种合作和妥协意义上为多主体所平等拥有的社会权力，其权力运行向度是横向且不可分割的，以整体方式平等存在于两岸③。国际经济一体化组织的治理权力来自于一体化主体主权让渡的合成与结构性整合，国内(经济体内)一体化区域治理的权力虽来自于不同行政区域的合作与协商，但其背后存在单一权力中心即中央政府的支持与授权，这是一体化组织运行的根本保障。在此意义上，中央政府对经济区域的治理则体现出一种委托治理或代行治理权的特征。在该范畴的比较中，两岸经济区治理的权力并非主权让渡的结果，而更多来自两岸“政府”建立互信、响应民意基础上的合作与妥协，一定程度上包含了授信与委托的成分。从2008年5月以来两岸的互动看，两岸对民意基础所体现的治理“合法性”的关注都处于有增无减的态势。基于上述分析，我们可以认为，在大陆对两岸关系的思维已由“以我为主的主从关系”进入“和衷共济的伙伴关系”。[3]8-10在台湾执政党和主流民意认可“九二共识”的条件下，两岸经由特殊方式所签署的ECFA已为两岸和平发展提供了初步的“法律框架”，在此框架下进行的培养能力、深化民意、建构组织的活动，应是两岸经济区治理的主要内涵。对两岸经济区来说，能力培养的指向主要应是建基于经济发展能力的、适应两岸关系变化形势的协商能力，实现和平发展进而实现和平统一的智慧与能力。能力的培养过程其实就是民意的凝聚过程。在两岸“政府”组织尚无法直接接触的情势下，作为ECFA框架下两岸经济事务处理机构的“经合会”，“尽管未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能”[4]，尤其是对两岸经济、社会、学术组织的整合功能。在此意义上，一体化的本质与治理的基本精神相互契合于“两岸协调”，从而使两岸经济区朝向同一主权下两个经济体和谐发展的“正和”方向推进，而不是向分解国家权力作为各自发展资本的“零和”甚至“负和”方向滑落。
两岸经济区的治理从法理上说，是中国内部国家主体与其单独关税区间关系的纵向整合，从整合途径、机理和使用的政策工具看，带有横向整合的某些特点。尽管目前两岸尚未就政治关系定位进行协商，但当政治关系作为一个学术议题适时进入两岸学界视野并试探性出现于两岸互动场域时，一个谨慎但值得乐观的判断是可以成立的，即两岸经济合作的外溢效应已逐渐触及政治协商的外层。如果说政治对话的启动尚需时日的话，那么，此后的经济文化合作将最终打破两岸间勉强保持的政治敌对外壳。④从这个意义上理解，重视新功能主义的外溢效应，发现外溢效应在两岸关系不同发展阶段的存在方式与作用空间，并将之运用于两岸关系动态发展的框架建构、能力培育、组织建设，应是两岸治理所应遵循的理论轨迹所在。
三、两岸经济区面向国际进行治理的条件与制约
两岸关系的复杂性不仅源于两岸对历史与现实的政治认知及其战略举措，更来自于各种国际因素错综复杂的关系。换一个角度说，单纯的两岸关系虽具一定复杂性，但在排除国际因素的条件下其复杂性将大为降低。正因如此，探讨两岸经济区面向国际开展治理的条件与制约因素就成为一个重要课题。
(一)两岸经济区面向国际的治理条件
两岸共同面向国际进行治理的条件体现在两个方面：一是中国实力上升引致国际势力尤其是大国干预两岸关系的力量与策略演变态势，二是台湾参与国际空间及两岸在国际空间的关系变化。关于第一方面，大陆在坚持“台湾问题是中国内部问题”的同时也深刻体认到“台湾问题是有着复杂国际因素的中国内部问题”，其中，中美实力对比与战略博弈是关键因素。⑤在中国已于2010年成为世界第二大经济体和美国遭遇严重金融危机形势下，乐观评估美国的两岸战略乃至希冀美国在近期放弃对台湾的控制与干预似乎过于超越当今国际政治现实；同样的，如果以美国重返亚洲为说辞而过于强化美国制衡两岸关系的意愿与能力，则显然无视近年来中国在国际政治坐标中地位快速上升和作用日渐显著的现实。事实上，在中(大陆)、美、台关系中，美国的战略天平倾向中国，既是中美国家实力消长和国际政治博弈的结果，也与美国平衡两岸关系的策略有关。美国在处理与中国大陆关系上适用的是具国际约束力的中美“三个公报”，而在处理与台湾关系上使用的则是其国内法即《台湾关系法》。面对两岸日益频密的政治经济关系及其与美国的关联，美国日益陷入一个自己设计的法理悖论。实力消长与法理悖论下的国家利益选择，促使美国将和平的两岸关系作为其平衡两岸的战略支点。在两岸关系的主导权日益转向中国大陆的背景下，中美在两岸关系战略支点上的交叉应是两岸面向国际，应对大国干预的重要条件。据此分析，遏制台独、促进和平应是中美战略的交集，也符合目前台湾当局的战略意图。在严控“两岸关系国际化”倾向，尊重并维护“他者”正常国家利益的条件下，两岸尤其是中国大陆如何善用上述条件，将成为两岸可持续治理的一个重要考察指标。
关于第二个方面，按照组织功能对国际空间进行划分，在外交(邦交)关系(领域)之外，依次包括联合国专门机构、国际非政府组织(包括国际金融货币组织)、国际(区域)经济一体化组织。回溯2008年两岸关系改善前后两岸在涉外领域的关系，至少在以下三个方面为两岸治理提供了事实条件：一是形成了两岸在对外事务上“休兵”的默契。在两岸尚未正式启动政治协商之前，对台湾的国际空间和两岸在国际空间的关系这一复杂性和敏感性兼具的高阶议题而言，两岸唯一的选择就是依靠“二轨”⑥沟通达成不言自明的“默契”，在此基础上累积互信，建立机制。2008年5月以来，大陆在涉及台湾“邦交国”与大陆建交的问题上保持克制，⑦将“外交休兵”默契落实到两岸在国际领域的具体行动，台湾当局也再未向联合国提出与“一中”原则冲突的“入联”、“返联”议案。二是在台湾参与联合国专门机构和一些国际非政府组织方面，大陆充分考虑台湾人民的感受和需要，主动释出善意，在不造成“两个中国”、“一中一台”国际观感和符合国际组织规则的条件下，支持台湾以适宜身份参与与人民健康、教育直接相关的国际组织，如世界卫生组织等，从而在客观上对台湾当局因应民众需求寻求民意支持的行动提供一定支持。三是在提升台湾参与非机制性一体化组织的官员层级基础上，两岸签署《两岸经济合作框架协议》(ECFA)，为台湾参与机制性国际经济一体化组织和两岸共同面向国际实施中国的深度国际经济合作战略创设了战略性机制与技术性条件。在此条件下，台湾参与国际经济合作的方式与途径应视两岸协商情况而定，可以采取国家主体授权方式参与，也可将两岸作为一体化区域整体参与。
(二)两岸经济区面向国际开展治理的制约因素
面向国际的两岸关系主要受到三个方面的制约。一是两岸如何处理台湾“邦交国”问题；二是面对大国干预的应对策略；三是台湾参与国际经济一体化组织及两岸在国际经济空间的关系构建。
虽然台湾在联合国的席位被取消，但两岸均与一定数量的国家建立了外交关系，形成“一国两种外交”的格局。这种国家主体与“非完整主权实体”⑧分别占据一定外交空间的格局在国际上绝无仅有。尽管这种外交空间呈现出完全的不对等，但台湾的“非完整主权实体”性质，导致两岸在面向国际时，因为自身利益和内部政治压力争议不断，甚至在外交领域形成争斗乃至恶斗局面。目前两岸所形成的“外交休兵”默契，只能说明两岸对此有所体认，并不能否认两岸在外交领域斗争局面的存在。当两岸关系的罅隙因某些国际因素被放大的时候，就会为大国干预中国内政，将台湾作为遏制中国大陆的工具提供空间与条件。仍以美国为例，“反独”固然是美国对台政策的重心，但“惧统”、“阻统”同样是美国两岸政策的固有思维乃至既定战略。两岸关系改善以来，美国数次置中国的严正反对于不顾，违反中美三个联合公报而对台售武，其意图就在于支持台湾维持两岸军力平衡，提高两岸统一的难度系数，从两岸关系角度遏制中国的崛起。行之有年的美台自由贸易协定(FTA)谈判，美国既不会使台湾得逞，也不会放弃谈判，而是若即若离地引诱台湾与其谈判，其意仍在观察中国大陆反应，伺机将此作为与中国大陆讨价还价的筹码。
就台湾参与国际经济合作而言，台湾当局也有多重战略意图。经济方面，主要是通过区域经济合作提升台湾企业竞争力，避免边缘化危机；政治方面的考量则在于通过与相关国家签署FTA，拓展台湾的“国际生存空间”，从而提升台湾在国际社会的参与度，发挥政治影响力。[5]台湾的战略意图在与大陆两岸关系发展战略呈现一定契合度的同时，也使大陆面临一个两难选择。两岸关系改善之前，大陆反对台湾与相关国家签署FTA，主要基于反对“台独”的战略考量。在两岸关系显著改善的背景下，反“台独”的国民党执政是两岸关系持续改善、甚至促进国家统一的重要保障。如果继续反对台湾与相关国家签署 FTA，在台湾特殊的政治生态下，两岸的军事互信、政治互信协商将难以开展，两岸关系和平发展的局面也会受到影响。但是，如果允许台湾与相关国家签署FTA，在两岸尚未就台湾政治定位进行明确协商的情况下，台湾将以此为范式，与世界范围内众多国家签署FTA，从而引发大陆所不愿看到的连锁效应和政治后遗症，大陆与台湾在国际上的新一轮较量将势所难免。政党轮替已成为台湾政治常态，一旦支持“台独”的政党执政，大陆支持台湾参与国际经济合作的善意和努力就有可能被其作为在国际上制造“一中一台”或“两个中国”的条件，破坏两岸关系和平发展大局。就此，台湾学者汤绍成认为：“北京为维持一个中国原则，并防范在国际上出现‘两国论’的情况，更重要的是为了避免未来绿营再度上台，而接收蓝营所有的外交成果来搞台独，乃问题的症结所在”。[6]174此外，由于台湾内部各类政治力量不敢正面引导民众正视两岸与国际现实，而是在选举压力与政治操弄中以虚妄的承诺构筑虚幻的预期，导致台湾内部在参与国际空间问题上陷入了政治定位不当、蓝绿内斗不断、民众期待过高、当局承诺不实、两岸现实不符、国际法理不许的困境。[7］45-49
上述条件与制约因素往往都源自于同一个问题范畴，即一些因素在一个阶段表现为条件，在另一个阶段则表现为制约因素。正是这种条件与制约因素的辩证关系，揭示出两岸经济区面向国际进行治理的方向与着力点。
四、当前两岸经济区的治理区间：共同体视角
界定当前两岸关系所处的治理区间，是进行治理路径选择时首先要解决的重要问题。从历史到现实再到未来，无论两岸关系的疏离与密切程度表现如何，发展前景如何，两岸作为共同体的客观状态无法改变。但是，在两岸作为共同体的历史演进中，不同的功能性主题在共同体的意象中占据的地位不同，对共同体的维系发挥的作用也不同。其中，文化、经济、政治分别作为历史、现实、未来形态的功能性主题因素而存在并作用于两岸共同体。在此意义上，可以将两岸以“共同体”存在或创设的关系划分为文化共同体、经济共同体、政治共同体⑨。其中，文化共同体先于经济共同体、政治共同体而历史地形成并作为经济共同体形成的必要条件，而在政治共同体形成中，文化共同体与经济共同体则共同作为必要条件存在。当政治共同体形成后，三者互为条件，互相支持，向各该类型共同体的更高层次发展。因此，三类共同体在具有继起性的同时也具有并存性，并在继起与并存中构成中华民族命运共同体。
那么，当前两岸关系所处的治理区间究竟可用何种共同体抑或共同体之间的何种关系来表征呢?一个审慎而理性的判断是：文化共同体客观存在，政治共同体尚需时日，经济共同体初步形成，并逐步出现向政治共同体转化的迹象与条件。
在两岸关系分别被甲午战争和国共内战割裂之前，两岸既是文化共同体也是经济共同体、政治共同体，或者说两岸本是一体。国民党政权退台后，两岸作为经济共同体、政治共同体的维系纽带被人为割裂。此后，1987年台湾当局开放民众大陆探亲在客观上开启了两岸再次形成经济共同体的进程。期间，两岸同荫中华文化的事实没有改变，因为，文化是深植于民众心灵的一个社会符号。因此，两岸关系更多以一种文化共同体的形态而存在。基于此，将两岸对立以来至两岸关系改善期间的状态界定为文化共同体，是一种对“文化虚无主义”和“文化万能论”的辩证折冲，有利于正确区分其与经济共同体、政治共同体的存在状态与功能。如果将近年来见诸台湾学界的“同文同种是一种建构起来的想象共同体”论述看做一种彻头彻尾的“文化支持台独论”的话，那么，认为两岸“对中华民族的文化认同，仅存在于泛化的价值空间中，或成为一种流于形式的仪式”[8]24-37，等于将两岸自2008年以来恢复协商、开展合作视同空中楼阁或无本之木，也将合理导出对两岸关系前景的悲观预期；如果认为两岸因具有诉诸共同历史和文化渊源的价值支撑和精神空间，从而消除对“台独”乃至“独台”的政治戒惧的话，等于是将“学理检验”和“学者论述”意义上的文化联系视为两岸的文化建构，从而自然导出对两岸关系前景过于乐观的预期。事实上，文化共同体的存在虽不需要刻意的经济政治型塑，但也易于受到经济政治因素的冲击，从而实现特定政治团体的政治经济目的。民进党执政时台湾当局一系列“去中国化”运动的本质就在于从改变台湾人民的中华文化认同入手，达致改变其中华民族认同再到完全消弭中国国家认同。
文化认同是民族认同、国家认同的必要条件与基础，因为，“正是一个‘民族’的符号结构使得现代国家成为了民族国家”[9]76-77。但是，文化认同不会自动生成民族认同、国家认同，更不会在缺乏共同经济利益的状态下走向政治共同体的自然建构。民族结构政治共同体有两个层次，第一个层次是在文化和民族认同固有的共同利益指向下形成现实的共同利益；第二个层次是共同体具有作为组织“政治共同体的规则”的宪法[10]60-82和追求共同利益的政治执行力。两岸结束政治对立从而走向统一固然不需要接受现代民族国家“民族文化正当性、社会经济正当性、政治法律正当性”[11]156-165的特性检验，但这一过程却是两岸在共同利益指向下，将其现实化并以“一中宪法”的整合形成政治执行力的过程。以此盱衡2008年两岸关系改善以来的形势，从三个领域的客观面看，大陆关于两岸共同创造“中华民族伟大复兴”的倡议屡获台湾认同，但两岸在国际上“共襄伟大国家荣誉与盛举”的愿景则至今未得到台湾回应；在“九二共识”下签署的16项协议和1项共识，其效应得到台湾蓝绿两大阵营支持者的普遍认同并得以在两岸关系发展中通过后续协商持续深化；关于体现“一个中国”原则的“九二共识”，主张“台独”的民进党至今尚未接受，即便主张两岸统一的国民党，尚停留在对“一个中国”的“各自表述”层面。三个领域的客观现实说明：两岸作为文化共同体具有共同利益指向，在经济共同体框架下两岸的现实共同利益正在逐步形成，而政治共同体的构成要素在两岸尚不完备。对两岸“搁置争议、共创双赢”作当前解读，其所搁置的应是政治共同体形成与否的争议，其所创造的应是经济共同体所致力追求的以经济利益为主的共同利益。在两岸尚未经经济合作的深化而厚植共同利益的条件下，如果过早地将两岸关系界定为“政治共同体”，极易造成对两岸关系发展的现实钳制，与“搁置争议，共创双赢”的当前共识也不符合。在上述意义上，当前两岸关系既未停留于文化共同体阶段，也未演进到政治共同体阶段，而是处于以功能性一体化为基础、以制度性一体化为标志与保障的经济共同体初步形成阶段。
五、两岸经济区治理的路径演进
两岸作为不同类型共同体的关系演进，在客观上呈现出了两岸经济区治理的路径演化轨迹，“消极治理——积极治理——创造治理”的逻辑序列就是这种轨迹的体现。
(一)文化共同体形态的消极治理
在两岸仅作为文化共同体期间，两岸关系的基本面向呈现为对抗态势。以1979年大陆《告台湾同胞书》发布和1987年台湾开放民众赴大陆探亲两个时间点共同作为分际界线，那么，先期政治对立与军事对抗并存状态下，两岸“共同反对台独”在一定程度上就是一种为争夺对抗主导权而形成的客观合作，而后期政治对立与“台独”势力增强状态下两岸对经济合作的态度与策略则典型体现了双方在“统独”意识上的攻防态势。毋庸置疑，在政治对立乃至军事对抗条件下，两岸形成了作为两岸关系发展基础和两岸协商前提的“九二共识”，在“主张台独”与“反对台独”的激烈攻防中两岸经济合作走到了功能性一体化临界点。就此现象进行解释，或许存在多个角度、多种因素，但是，文化认同所提供的深层动力不可否认。一定程度上可以说，在两岸当局对两岸关系和平发展的热度和力度有巨大差异的情势下，文化认同所促动的民间力量成为了支持两岸关系发展的重要精神因素，并进而转化为现实动力。这一点也为两岸人民交流和经济合作的现实所证实。“治理就是秩序加上意向性”[12]9，对于非单一行为主体区域来说，治理的要义就在于协商共同事务以形成相应的政策安排。两岸在文化共同体形态下的危机式“秩序”和非协商“意向性”，表明危机管理在这一漫长的阶段占据了两岸关系的主流，而对危机的管控并未建立在常态化协商机制基础之上，自然也不存在相应的组织与机构。如果说存在两岸双方共同促进两岸关系意义的治理的话，也仅是一种消极意义上的区域治理。
(二)经济共同体形态的积极治理
“在一体化的进程中，任何一体化的决定事实上都是一种政治决定，而任何方面的一体化进展，最后也必然影响到政治层面”[13]10。经济共同体形态下两岸关系的治理将对政治共同体形态下两岸关系的治理产生重要影响。那么，消极治理之后两岸治理的演进方向和治理形态如何呈现呢?
从2008年5月台湾地区第二次政党轮替以来，台海双方对两岸关系的维护与推动均展现出理性而不失积极的态度、远瞻而不失务实的策略，将两岸关系发展机制由此前的“非协商式回应”推进到“协商式互动”。[14] 2008年6月两岸“两会”恢复协商以来所签署的包括直接“三通”和ECFA在内的十余项协议，其性质已不是单纯对经济合作外溢效应的顺应，而是立足于把握和运用经济合作外溢效应，巩固两岸关系和平发展。2012年1月台湾地区领导人选举中，代表国民党的马英九获得连任，可看做是对两岸和平发展关系制度化取向的固化，而选举后民进党对其两岸政策和“台独”党纲的反思及台湾民众要求民进党废除“台独”党纲的呼声，则显示出“台独”势力式微的迹象。由此可见，反“台独”固然是两岸关系中一以贯之的议题，但两岸经济共同体形成后，反“台独”已不是一个独立的议题，而是被必然地内化于ECFA框架下两岸经济的深度合作。按照两岸关系视域中协商议题的划分，固然会将经济议题当做低阶议题而将政治议题当做高阶议题，但是，高阶与低阶的主要差别并不在于议题本身是否有政治性，而在于与议题相关的利益协商。这种协商既关乎利益的实际覆盖范围，也包括利益的实际分割。按照博弈论的考量，既存在“大小政治实体”博弈下的“抗衡与扈从”，也存在“智猪论”下的增加收益总量和缩短收益的预期实现时间的要求。[15]
经济合作进入制度轨道而政治协商难以启动，并不表明两岸的协商无涉政治，只能说台湾在两岸关系治理中尚处于以“收益总量的增加”缩短“收益预期实现时间”的利益盘整期，在其内部错综复杂的政治关系下，这种利益只能以经济利益的形式予以表现。经济和政治的关系机制常常是以倒逼的形态存在的，经济合作的外溢效应在客观上会形成对政治关系的倒逼“压力”，促使合作主体间的政治关系朝向有利于经济合作的方向发展。检视两岸关系自2008年5月以来尤其是ECFA签署以来的发展轨迹，在ECFA效应的持续推动下，经济倒逼政治的迹象已经初步显现。2012年台湾领导人选举中马英九主动提出两岸和平协议议题，并非选举策略失当，而是一种测试台湾民意承受力和绿营反应的策略，是一种寻找政治协商时机的尝试。当这种测试遇到政治反弹后，马英九随即在选后高调释出“每一个协议都是广义的和平协议”的讯息。客观地说，马英九此举是在表征国民党执政团队把握经济合作外溢效应，将两岸和平发展关系制度化意向的同时，凝聚蓝营意志，引导台湾民意，回击绿营驳斥，并向大陆间接表明台湾关于签署两岸和平协议时机的判断。如果将国民党执政团队的意向与马英九连任之后寻求历史定位的意愿结合起来，有理由对其乐观看待。当历史的趋势已然成型，所需的就只是时间的推移。因此，探寻易于产生经济合作外溢效应的议题，在经济议题的协商与实施中，逐渐迫近政治协商的边缘，使两岸协商议题从“低阶”向“高阶”转化将是经济共同体形态下两岸治理的必然选择。与消极治理侧重解决既成问题(如“台独”)的治理方式不同，经济共同体状态下的治理将侧重通过制度安排，形成对两岸关系未来发展的规划，从而以和平关系的制度化为两岸的统一创造条件。在此意义上，该阶段两岸关系的治理可称之为积极治理。
(三)政治共同体形态的创造治理
将经济共同体状态下两岸和平协议签署预设为两岸关系积极治理的结果，则国家的完全统一将成为该阶段两岸关系治理的目标，两岸关系也将进入政治共同体状态，也即国家完全统一阶段。在两岸都拥有“一中”宪法架构的态势下，国家统一的本质和标志是宪法的一统性整合。
两岸政治的长期分离，不仅在于两岸政治力量的历史纠葛和台湾内部复杂的政治生态，还在于各阶段复杂的国际因素。甚至可以说，在特定历史阶段国际因素尤其是美国对台湾政治系统的维持具有决定性作用。1949年国民党退台后，大陆对台湾具有压倒性优势，但朝鲜战争后美国对国民党政权的军事与经济支持使两岸处于长期的军事对峙状态。同理，1971年中美关系的改善则迫使台湾无可选择地退出联合国。1979年中美建交后美国以《台湾关系法》和“对台六项保证”为据，则又使台湾获得了美国变相的官方支持，从而以之为抗衡两岸统一的后盾。检视台美关系与两岸关系的统一变化轨迹，可以发现，台湾岛内民意在两岸关系上的变化固然有其内部政治因素作用的规律可循，但在《台湾关系法》和“对台六项保证”作为台湾执政者与民众安全稳定器的基础上，美国对台湾的态度及其支持程度对岛内民意产生了关键性的政策引导与心理默示作用。从台湾政治转型以来政治人物在“大选”前对美国的表态式“朝拜”可见美国对台湾“朝野”的影响所在。可以说，美国对台湾或直接或间接的支持，是对大陆做台湾人民工作政策力道的严重消解。反过来说，在中美实力对比尚未达到高度均衡的情况下，美国对大陆的支持也将构成对台湾“不统”政策力道的消解。据此可以作两个层面的推理，一是美国放弃对台湾的保护但不明确支持大陆，在两岸实力对比和大陆对台政策效应下，台湾民意的变化将会更趋向于统一；二是美国放弃对台湾的保护并明确支持两岸统一，则两岸统一的物质成本、心理成本、时间成本均会发生转折性下降。从两岸关系改善后美国学界、政界关于美国对台政策的论述中，似乎可以窥见美国在经济萧条和掌控国际局势难度增大的压力下对台支持力不从心从而意欲转向的迹象。[16]从长期来说，这种趋势是存在的，我们应将其作为两岸关系未来治理中两岸协商的重要背景因素、国际因素予以考量。在此情势下，“一中”宪法的整合将成为一个纯技术问题，问题的关键将转化为统一后两岸民众心理的调适和社会的整合。
政治共同体形态下两岸关系的治理突破是两岸关系中最复杂、最核心的环节。一是引导台湾人民从支持两岸关系和平发展走向支持国家统一，将台湾政治人物和普通民众对“中华民国”的政治凭借与精神慰藉转换为对中国的政治归属和精神寄托，实现其国家认同、民族大义和现实利益的统一；二是通过与美国的战略协商和利益交换，寻找与美国在台湾问题上的战略契合点，实现中美关系在台湾问题上的战略性突破，为国家统一创造更好的国际环境。与积极治理相比，政治共同体形态下两岸关系治理的要义在于厚植两岸作为“一个中国”的共同政治利益，探寻中美在台湾问题上的战略契合点，并在国家统一和大国关系上创造合适的平衡点。上述复杂利益格局的构筑对两岸来说都是一项史无前例的政治创举，需要两岸以创造性的思维来进行治理。因而，可将其称之为创造治理。
当然，由于两岸政治制度、社会组织、经济发展等方面均存在差异，在以两岸治理实现国家统一的过程中，必须正确审慎处理两岸共同治理与两岸各自治理的关系。只有两岸内部的“善治”，才能达致两岸一体的“大治”。
六、关于当前两岸经济区治理重点领域的政策启示
在两岸关系和平发展和国家和平统一的战略前提下，台湾的民意指向是两岸关系治理的基点，因此，积极治理的领域选择必须与“做台湾人民工作”的政策主旨相契合，以政策创意、善意引导台湾民意。从两岸经济区与全球化、区域化的关系角度权衡，在两岸经济制度性合作后，“提供台湾人民共同参与国际活动的空间，满足台湾人民企盼参与国际社会的愿望，其实是加速两岸整合的一条捷径”[17]。
就台湾与国际经济一体化组织的关系而言，ECFA签署之前，胡锦涛同志在纪念《告台湾同胞书》发表30周年座谈会讲话中明确指出：“建立更紧密的两岸经济合作机制，有利于台湾经济提升竞争力和扩大发展空间，有利于两岸经济共同发展，有利于探讨两岸经济共同发展同亚太区域经济合作机制相衔接的可行途径”。[18]一个客观的解读是，大陆在将两岸经济合作机制与台湾参与国际(亚太)经济合作机制有机联系的前提下，从战略层面允许台湾参与国际经济一体化，并将在“一个中国”原则下探寻台湾参与国际经济整合的方式与途径。应该说，这是在台湾内部蓝绿阵营间尚存在“以两岸经济整合参与国际经济整合”还是“以国际经济整合遏制两岸经济整合”本质分歧的条件下，大陆为顺应台湾民意而作出的善意之举。当然，目前最具可行性的是两岸经济与东亚经济的一体化衔接。在中国—东盟自由贸易区(CAFTA)已于2010年1月全面建成并有序运行的条件下，推动ECFA与CAFTA机制的衔接应是两岸经济与东亚区域经济整合的有效途径和重点领域。具体到政策层面，选择特定区域作为ECFA与CAFTA机制衔接的试验示范区，以政策试验推动两岸治理策略的形成应是一种较好的政策选择。
从两岸的实际来看，ECFA与CAFTA机制衔接的政策试验目前以在大陆特定区域开展为宜，而适宜于承担CAFTA与ECFA机制衔接政策试验职能的区域，必须具备连接东盟和台湾的地缘特征和区位优势，具有一定的对台经济合作基础，且属于国家着力建设的国际经济合作区域。从大陆各区域与东盟、台湾的地缘关系和传统经贸关系看，北部湾(广西)经济区是承担该项政策试验职能的理想区域。关于政策试验的具体内容，现阶段，主要是实现ECFA与CAFTA两个一体化区域服务提供者和原产地身份的相互适用以及台湾和东盟双向投资的平台建设，以解决台湾与东盟经贸活动中相互享受降税安排的问题。关于政策试验的程序，为体现两岸治理，建议在ECFA后续协商时将ECFA与CAFTA机制衔接纳入两岸经贸关系议题，“两会”可就试验示范区设立进行协商并达成共识，经相关程序后交由两岸公权力部门协商实施。
注释：
①目前见诸文献的名称是“海峡经济区”，本文认为，将其称为“两岸经济区”更能彰显特色，故使用这一概念。同时，尽管ECFA的签署者是两岸“两会”，但两会业经两岸授权，且其协商结果须经两岸内部相关程序审批。因此，ECFA作为两岸开展经济合作的协议，具有两岸特色的“国内法”效力。
②两岸经济合作以来，两岸作为经济区的架构就见诸学者论述，根据两岸经济一体化的进展，可以将其称为功能性经济区。ECFA签署后，两岸经济区则转化为制度性经济一体化区域。
③从规范的治理角度讲，两岸经济区目前的治理机构应是经两岸公权力部门分别授权的两岸特定组织建立的共有机构，如经济合作委员会。
④不论是出于选举考量，还是对2008年以来两岸关系发展形势审慎评估的结果，无论是对岛内绿营的挑战，还是对大陆的侧面喊话，2011年10月，台湾地区领导人马英九所提出的两岸签署和平协议的条件议题，都可看做是两岸经济区治理外溢效应的一种体现。虽然和平协议签署条件须经两岸内部形成共识，再经两岸协商方可达成，但议题提出就是对既存敌对关系的一种冲击，也意味着两岸部分领域合作交流的效应向更宽广领域的外溢值得期待。
⑤日本、欧盟实力的变化及其与中国大陆、台湾的关系，也是两岸关系的一个影响因素，并在一些方面呈现出与美国不同的特点。但在总体上，其与美国的两岸政策基本保持一致。因此，本文以美国为例分析两岸与国际主要国家的关系。
⑥2005年4月29日，时任中共中央总书记胡锦涛与中国国民党主席连战在会谈中就“促进协商台湾民众关心的参与国际活动的问题”达成两党共识，并在随后发布的公报中将此作为国共两党的五项共同愿景之一。
⑦自2007年以来，陆续有6个台湾“邦交国”表示愿与大陆建交，北京为了维系两岸关系的稳定发展，暂时予以婉拒。参见汤绍成《两岸关系综论》，海峡学术出版社2011年9月版，第174页。
⑧这是新见于大陆学者论述的对台湾政治身份的一种定位。此前，将台湾称为政治实体的论述在大陆学者中已不鲜见，但对官方而言仍是一个政治禁忌。参见盛九元《ECFA签署后台湾参与东亚区域经济合作前景分析》，载《台湾研究》2011年第4期，第42—47页。
⑨这里指国家意义上的政治共同体。政治共同体的概念，主要是区别于狭义的国家概念，即政治国家。政治共同体是政治国家和市民社会的统一体。参见刘茂林：《宪法究竟是什么》，载《中国法学》2002年第6期，第21—23页。
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