我国城镇外来从业人员养老保险模式研究，本文主要内容关键词为：养老保险论文,从业人员论文,城镇论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会主义市场经济体制下，我国城镇中居住着大量户籍在农村的外来流动人口。我国第五次人口普查资料表明，2000年中国（不包括香港、澳门、台湾和福建省的金门、马祖等岛屿，下同）有1.44亿人离开户籍所在地半年以上、居住在其他乡镇或街道内，其中居住地与户籍所在地不在同一个省、自治区和直辖市的达4241.9万人[1]。在我国这么多外来流动人口中，大部分是离开农村户籍所在地，流入城镇从业的人员。
鉴于我国长期存在的城乡二元社会保障结构，现阶段流入城镇从业的大批农村人口不仅无法享受该城镇居民的最低生活保障待遇，而且至今绝大部分仍被排除在城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和生育保险等社会保险制度以外。为了实现全面建设小康社会的战略目标，切实提高我国城镇外来流动人口的生活质量，缓解未来人口老龄化的迅速发展对城镇职工基本养老保险基金的严重负面影响，迫切需要探索和构建具有中国特色的城镇外来从业人员纳入基本养老保险的模式。本文将就如何构建我国城镇外来从业人员的养老保险模式问题进行深入分析和探讨。
1 深圳与上海的探索
关于城镇中从业的外来流动人口是否要纳入城镇职工的基本养老保险问题，在1997年发布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和2000年发布的《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中均未明确规定；在2003年中国共产党第十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也只是原则指出：“将城镇从业人员纳入基本养老保险。”并未指出这里的“城镇从业人员”究竟是城镇户籍从业人员还是包括城镇外来从业人员在内的所有在城镇从业的人员。近年来我国的少数城市对构建外来从业人员的养老保险模式进行了探索，其中最有代表性的是深圳和上海。
1.1 深圳特区的探索
2000年12月，深圳市人民代表大会常务委员会通过了修改后的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》，把在特区内企业工作的外来员工的养老保险纳入当地城镇企业（包括企业化管理的事业单位、民办非企业单位）职工的基本养老保险制度。
该《条例》规定“非本市户籍的员”与深圳市户籍的员工一样，按员工个人缴费工资的13%缴纳基本养老保险费，其中员工个人按本人缴费工资的5%缴纳，企业按员工个人缴费工资的8%缴纳；他们计入个人账户的比例与本市户籍的员工相同，为个人缴费工资的11%。他们与1992年8月1日以后参加工作的深圳市户籍的员工一样必须在达到国家规定的退休年龄前实际缴费年限累计满15年，才能在退休后享受基本养老保险待遇，按月领取由基础性养老金与个人账户养老金构成的基本养老金；他们如果达到国家规定的退休年龄但累计缴费不满15年，或在退休前调出、辞工离开深圳特区，那么个人账户积累额将全部转入当地社会保险机构或全部退还本人。
至于“非本市户籍的员工”与1992年8月1日以后参加工作的深圳市户籍的员工在享受养老保险待遇上的差别，仅表现在他们不能领取“地方补充养老金”或一次性生活费。在深圳特区，企业还要按员工缴费工资的1%强制缴纳地方补充养老保险费，凡深圳市户籍的员工累计缴费满15年的，在退休时可同时享受地方补充养老保险待遇；如果深圳市户籍的员工达到国家规定退休年龄但累计缴费未满15年的，在退休后除与“非本市户籍的员工”一样一次性领取其个人账户积累额外，还能从基本养老保险基金中领取一次性生活费，其支付标准为缴费年限每满1年，支付给该员工1个月的退休时深圳市上年度城镇企业职工月平均工资。
1.2 上海市的探索
2002年4月，上海市人民政府常务会议通过了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》（同年9月1日起施行），把外来从业人员的“老年补贴”与工伤（或者意外伤害）、住院医疗纳入综合保险，实行与本市户籍职工不同的养老保险制度。
该《办法》规定“符合本市就业条件，在本市务工、经商但不具有本市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员”（不包括从事家政服务和从事农业劳动的人员），用人单位以其使用外来从业人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60%为基数，按12.5%的比例缴纳综合保险费（其中外地施工企业的缴费比例为7.5%）；无单位的外来从业人员以上年度全市职工月平均工资的60%为基数，也按12.5%的比例缴纳综合保险费。在实际操作中，按7.5%缴纳的综合保险费用于工伤（或者意外伤害）和住院医疗保险，按5%缴纳的综合保险费用于“老年补贴”，分别委托两家商业人寿保险公司和两家商业财产保险公司运作和支付，其中“老年补贴”由中国人寿保险公司上海分公司运作和支付。
在享受“老年补贴”待遇方面，《办法》规定除外地施工企业的外来从业人员外，用人单位和无单位的外来从业人员连续缴费满1年的，外来从业人员可以获得一份“老年补贴”凭证，其额度为本人实际缴费基数的5%。当他们在男年满60周岁、女年满50周岁时，可以凭历年的“老年补贴”保单到中国人寿保险公司中在各地的经营网点一次性兑现老年补贴。据报导，在2002年9月缴费至2003年8月底满12个月的，全市共有14.16万名外来从业人员，每份“老年补贴”保单金额为554.3元；在2002年10月缴费至2003年9月底满12个月的，全市共有7.6万名外来从业人员，每份“老年补贴”保单金额为558.6元[2]。
2 对深圳与上海模式的评价
我认为深圳与上海在外来流动人口养老保障方面的探索都具有积极的创新意义，但各有利弊。如果要在全国推广，还值得进一步深入研究。
2.1 对深圳特区模式的评价
从深圳的模式来看，外来流动人口在深圳经济特区的企业工作，建立劳动关系后，便与深圳市户籍的员工一样，由企业和个人缴纳基本养老保险费，按规定享受基本养老保险待遇。其优点主要有以下几方面：(1)使外来流动人口在参加和享受基本养老保险方面获得了“市民待遇”，切实保护了他们的正当权益；(2)使企业在聘用外来流动人口与本地户籍人口的基本养老保险负担上大体相同，有利于形成城乡劳动者平等竞争就业的机制；(3)使缴纳城镇企业职工基本养老保险费的人群大大增加，有利于减缓城镇户籍人口“少子老龄化”给基本养老保险基金收支动态平衡带来的负面影响。
当然，由于在城镇从业的外来劳动者工作的流动性比较大，即使在同一个城市也经常变更工作单位，因此必然加重当地社会保险经办机构的业务管理工作量。值得注意的是深圳特区作为一个从20世纪80年代起新兴的特大城市，现阶段城镇企业职工的赡养率（即离退休人员数占在职职工人数的比例）还较低，基本养老保险基金承担偿还历史隐性债务的压力较轻，所以企业缴纳基本养老保险费的比例仅为8%，明显低于1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》所规定的“企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%”。从我国绝大多数特大城市来看，目前城镇企业缴纳的基本养老保险费一般都在本企业上年度职工平均工资总额的18%～20%。特别是上海市，在1993年刚进行城镇企业职工基本养老保险改革时该比例高达25.5%，近年来将其中的2个百分点转加到基本医疗保险费上、1个百分点转加到失业保险费上、0.5个百分点转为生育保险费后，该比例仍达22%；如果加上上海市城镇企业为每个员工缴纳的基本医疗保险费(10%)、地方附加医疗保险费(2%)、失业保险费(2%)和生育保险费(0.5%)，合计相当于上年度该企业职工平均工资总额的36.5%。可见，在现阶段我国绝大多数特大城市的城镇企业为本地户籍职工缴纳的基本养老保险费比例大大高于深圳特区、全国还未普遍规定各大城市的企业均要为非本市户籍的员工缴纳与本市户籍员工同样比例的基本养老保险费的情况下，即使少数特大城市采用深圳特区的养老保险模式，必然会大大提高这些城市中企业的用工成本，从而不利于吸引更多的市外企业前来投资，因此，我认为深圳特区施行的上述模式至少在现阶段还难以在全国城镇中普遍推广。
2.2 对上海模式的评价
从上海的模式来看，外来流动人口在上海市从业（不包括从事家政服务和从事农业劳动的人员），用人单位应为其缴纳包括老年补贴、工伤（或者意外伤害）保险和住院医疗保险在内的综合保险费。其优点主要有以下几方面：(1)把外来从业人员最关心和迫切希望解决的工伤（或者意外伤害）、大病住院和养老问题集中在一起，通过施行综合保险给予一揽子帮助；(2)在一定程度上减缓了外来从业人员的困难，较好保护了他们的正当权益；(3)使用人单位在解决外来从业人员的养老、医疗和工伤等保障方面的负担较轻，相对降低了企业的用工成本，也有利于相对改善投资环境；(4)政府只制定有关政策和加强监管，不必担心这部分保险基金运营过程中入不敷出的问题，各级地方财政也不承担保险基金不敷支付时给予补贴的责任；(5)扩大了有关商业保险公司地区分公司的业务，有利于促进商业保险公司的发展。
上海模式的缺陷主要在于它不能将城镇企业为外来从业人员缴纳的有关养老保险费作为缓解未来中国城镇基本养老保险基金赤字的一个重要来源，无法帮助偿还我国在支付城镇退休人员基本养老金方面的历史隐性债务。在20世纪90年代前我国城镇企业工作的职工和退休人员，由于长期实行“现收现付”的养老保险基金筹集模式，使我国的养老保险基金没有积存。随着我国城镇户籍人口老龄化的逐步加剧，按现在实行的“现收现付与部分积累相结合”的养老保险基金筹集模式，不仅使城镇企业每年缴纳的基本养老保险费难以承担当年支付大批退休人员基本养老金的重负，而且使个人账户中在职职工个人每年缴纳的基金养老保险费也无法完全积存起来，造成许多地区出现城镇基本养老保险基金收不抵支的财务危机。劳动和社会保障部的资料表明，我国在1997年有5个省级地区出现城镇企业职工基本养老保险基金收不抵支，1998年扩大到21个省级地区，1999年又达到25个省级地区；2000年基金赤字400亿元（扣除财政补贴）[3]。据原劳动部社会保险研究所的测算，2000年我国城镇企业职工的赡养率为21.7%，2010年为30%，2032年达50%，2045年超过55%；如果将个人账户从“空账”，“半空账”、变为“实账”，实现积累并与社会统筹基金分开管理，城镇企业职工基本养老保险的统筹基金在未来25年间将出现收不抵支的总缺口高达1.8万亿元，平均每年缺口717亿元[4]。
当然，要解决未来我国城镇企业职工基本养老保险基金的庞大赤字，需要采取综合措施，包括增加中央和地方各级财政的补贴、划拨部分国有资产、选择适当时机全面推迟城镇职工的法定退休年龄、扩大城镇户籍从业人员参加基本养老保险的覆盖面、规范参保单位的工资基数管理、搞好基本养老保险基金的运营等，但是把我国城镇数量众多的外来从业人员纳入城镇企业职工基本养老保险，也无疑是一项重要的战略措施。据农业部调查推算，目前全国外出务工农民已超过9400万[5]；按照目前中国的城镇化速度，农业部估计全国进城农民工人数在2010年为1.37亿，2015年为1.80亿，2020年为2.32亿，2030年为3.40亿[6]。他们中除了有愈来愈多的人转为城镇居民户籍外，还有相当数量的人仍会以外来流动人口的形式在城镇从业。如果未来我国城镇能把这么多外来从业人员纳入城镇企业职工基本养老保险，必然会极大地增加城镇用人单位缴纳基本养老保险费的金额，弥补由于城镇户籍从业人员数量相对甚至绝对减少而带来的基金收入总量的减少。
按照我于2002年主持的未来上海市户籍人口老龄化发展趋势预测，即使假设总和生育率从2000年的0.825逐渐上升到2015年的1.5，然后一直保持到2050年；净迁入人数为2000至2010年每年11万，2011至2030年每年13万，2031至2050年每年15万；人口出生时平均预期寿命从2000年的男性76.8岁、女性80.60岁逐渐增高到2050年的男性80.0岁、女性84.6岁，上海市户籍15-59岁劳动适龄人口数或16—男59岁、女54岁法定劳动年龄人口数从2005年后都将出现负增长，在2020年时分别比2000年减少118.69万和148.98万；而同期上海市户籍60岁及以上老年人口数或男60岁、女55岁及以上人口数却分别增加了254.84万和281.84万，比2000年的老人数均增长1倍多（见表1）。可见，在未来我国特大城市面临的户籍人口老龄化愈来愈严重的态势下，把大量城镇外来从业人员纳入城镇企业职工基本养老保险，不仅有利于解决未来中国农村家庭养老的压力，而且对缓解城镇从业职工基本养老保险基金的赤字也具有重要和深远的意义。此外，上海模式规定的只要用工单位缴纳综合保险费的筹资方式，也不利于增强被用工单位聘用的外来从业人员的自我保障意识；随着今后上海市户籍制度的深入改革及城镇外来从业人员自身条件的变化，要及时将取得上海城镇户籍或到外省市城镇工作的外来从业人员的养老保险关系从商业性的“老年补贴”转到社会基本养老保险，又比较复杂和麻烦。总之，我认为现阶段上海施行的外来从业人员综合保险模式，也不是未来我国所有城镇尤其是特大城市可以普遍推广的最佳模式。
表1 2000-2050年上海市户籍老年人口数与劳动适龄人口数变动趋势 （单位：万人）
3 未来养老保险模式的设想
按照中国共产党第十六次全国代表大会提出的在21世纪头20年内全面建设小康社会的目标和城乡统筹协调发展的方针，我认为在2020年及今后更长时期，我国城镇外来流动人口中从业人员基本养老保险的目标模式应该与城镇户籍从业人员的基本养老保险模式相同。在全国所有城镇普遍施行外来从业人员的基本养老保险制度，不管外来从业人员被城镇用人单位聘用，还是在城镇从业的个体工商户业主及其雇工、自由职业者、灵活就业人员，都同当地城镇户籍从业人员一样，按所在省区或全国的统一规定缴纳基本养老保险费，享受基本养老保险待遇；其中属于基本养老金的基础部分，则实行全国统筹。
现阶段应积极创造条件，争取从2006年我国国民经济和社会发展第十一个五年计划起在全国普遍强制施行城镇外来从业人员与城镇户籍从业人员的养老保险模式统一、缴费基数与享受标准有别、在城乡流动中关系便于衔接的城镇外来从业人员过渡性基本养老保险方案。其主要特点有以下几方面：
(1)在城镇外来从业人员参加城镇基本养老保险的对象上，拟参照《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，规定为符合本城镇就业条件，在本城镇务工、经商但不具有本城镇常住户籍的外地人员。它包括被本城镇单位聘用、建立劳动关系的外来从业人员与经本城镇工商行政管理部门或劳动保障部门批准的无单位的外来从业人员，但暂不包括从事家政服务和从事农业劳动的外来从业人员。
(2)在基本养老保险的资金筹集模式上，由用人单位与个人共同缴纳基本养老保险费。 他们的缴费比例，应与城镇户籍从业人员相同。现阶段可按各市级地区的规定施行，在实行省级基本养老保险基金统筹后应按各省级地区的规定施行。
(3)在基本养老保险费的缴纳金额上，实行“低门槛准入”的原则。外来从业人员的用人单位及其个人缴纳基本养老保险费的基数可低于本城镇户籍从业人员，有用人单位的按上年度该外来从业人员月平均工资的50%为基数，无用人单位的按上年度本城市或本省职工月平均工资的30%为基数。
(4)在基本养老保险基金的构成上，实行社会统筹与个人账户相结合。目前可按本城镇规定的城镇户籍从业人员一样的比例（在试点地区为个人缴费基数的8%，在其他地区仍为11%）计入个人养老保险账户，但外来从业人员的个人账户一开始就应按“实账”要求操作；用人单位缴纳的基本养老保险费的大部分或全部都用于社会统筹，支付已经退休人员的基本养老金。如外来从业人员离开本城镇，个人账户储存额全部随同转移或发给本人；如本人不幸死亡，个人账户中的储存额可以继承。
(5)在基本养老保险金的支付上，实行权利与义务对应的“低标准享受”的原则。城镇外来从业人员累计缴满15年基本养老保险费的，在他们年满60岁后除每月可领取个人养老保险账户储存额除以180（相当于15年）的个人账户养老金外，每月还可按本城镇户籍退休人员计发基础养老金的50%领取自己的那份基础养老金。
(6)在基本养老金的调整办法上，每年4月参照上年度当地职工平均工资收入增长率和城镇居民消费品价格指数的变动，调整外来从业人员的基本养老金的平均增长幅度。
上述过渡性基本养老保险方案的主要优点，首先在于城镇用人单位为外来从业人员缴纳基本养老保险费的负担比为本城镇户籍从业人员的缴费负担明显减轻，这不仅是由于缴费基数标准的降低，而且还因为大部分外来从业人员从事企业的操作工作或服务性工作，他们的工资水平比本城镇户籍从业人员要低得多；其次，外来从业人员缴纳基本养老保险费的实际金额比当地城镇户籍从业人员要明显减少，有利于他们在较低工资收入下扣除缴纳的社会保险费后还有相对较多的实领工资收入；第三，如果一部分外来从业人员在城镇累计缴纳基本养老保险费不满15年而离开本城镇的，转移或发给本人的只是个人账户的本金和利息储存额，用人单位为其缴纳的大部分或全部基本养老保险费则可沉淀下来，有利于增强本城镇偿还历史隐性债务的经济能力；第四，这种过渡性方案在一定程度上克服了现行城镇职工基本养老保险制度在计发退休人员月领个人账户养老金额时明显偏高（只将个人账户养老金储存额除以120个月）的弊病，而且即使女性外来从业人员按目前的城镇女工人的法定退休年龄，在50岁退休后回农村，还可继续从事有收入的农副业生产，因此将她们开始领取基本养老金的年龄推迟到60岁，也较为合理；第五，鉴于这种过渡性方案是在全国各个城镇普遍强制实施的，因而有利于消除现阶段不少地方政府领导担心如果本地先实行城镇外来从业人员的基本养老保险，便会增加当地的用工成本，影响吸引“外资”力度的顾虑；最后，由于这种过渡性基本养老保险方案的模式与现阶段我国城镇户籍从业人员的模式相同，只是在缴纳基本养老保险费的基数与领取基础养老金的基数上有所降低，因此，只要随今后我国经济的发展逐步提高基数标准，便很容易在条件具备时施行不分户籍的城镇从业人员完全一样的基本养老保险制度。