中外政府竞技体育管理职能的比较研究，本文主要内容关键词为：管理职能论文,中外论文,竞技论文,政府论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个国家的政府在竞技体育发展中应扮演什么样的角色，不仅取决于这个国家的政体，而且与该国的竞技体育传统有很大的关系，与该国的民众对体育的偏好也有联系，更取决于政府对竞技体育利益的追求。由于社会政治、经济形势的变化，政府竞技体育管理职能也会有相应的变化，如我国由计划经济向市场经济的转轨过程中，政府竞技体育管理职能也正在做适应性调整。政府的竞技体育管理职能是动态的，并不存在一个普适性的政府职能。但是，运用多学科理论，特别是经济学、政治学关于政府职能的当代研究成果，讨论政府在竞技体育发展中的理想职能，可以为社会转型期我国政府竞技体育管理职能的转变提供启示。
1 中外政府竞技体育管理职能的比较分析
1.1 世界各国竞技体育管理体制的分类
由于治理理念的不同，各个国家政府对竞技体育的介入程度具有较大的差异，从而决定了各国体育管理体制的不同。在我国的体育管理学教科书中，学者们一般将世界各国的体育体制划分为三种类型，即政府主导型、社会团体型和结合型[1]。我们认为这种分类存在一定的缺陷，特别是前两种类型很难区分，因为世界各国都有政府组织与社会团体管理体育。本文根据国家对体育的财政投入情况及国家对体育的控制程度，将世界各国体育管理体制划分为四种类型：国家主导型、国家委托型、国家管理型及自主团体型，见图1。
附图
图1 世界各国体育管理体制的分类
国家主导型：竞技体育的运行主要依靠国家的财政拨款，包括中央政府和地方政府的资金投入。国家建立起层层衔接的体育人才培养体系，通过举办全国性及地方性赛事选拔体育人才。体育组织有相对稳定的人事编制，其工资、津贴及其他福利由财政提供。从纵向上看，体育组织采用科层制结构，上下级之间等级分明，资源的调配主要采用行政命令的方式。由于国家是主要的投资者，体育组织的领导人由各级政府任命，因而国家对竞技体育的控制较为严密。国家发展竞技体育的这种理念，在于追求竞技体育的政治价值，因此政府对运动项目的价值偏好与社会需求可能不一致。采用这种管理类型的一般是前计划经济体制国家，如前苏联、东欧等国家。
国家委托型：国家财政对体育组织进行支持，体育组织从社会上获取部分资源，但政府的投入是重要渠道。政府不直接介入竞技体育的微观事务，但在政策上对体育组织进行扶持。体育组织具有相对独立性，与政府之间形成委托代理关系，在政府的竞技体育目标约束下开展自身的活动。体育组织独立开展竞技体育工作，并且保持了一定的自主性。政府委托体育组织发展竞技体育，在宏观上对竞技体育进行管理调控，微观事务基本不介入。加拿大等国家采取的就是这种方式，竞技体育事务主要委托给单项运动协会，政府每年对协会的工作进行评估，根据其对国家竞技体育的贡献，决定拨款的额度。这种模式一般为崇尚分权的国家所采用，其优点是政府的财政压力较小，体育组织独立性较强，群众体育与竞技体育能够协调发展；缺点是政府的竞技体育目标缺少有力的保障，政府与社会在竞技体育的发展上目标难以统一。
国家管理型：在强国家-强社会的国家与社会关系下，政府对竞技体育进行投入，但政府对竞技体育的介入主要局限于本国的奥运优势项目及潜优势项目，其他项目则主要依托社会体育组织进行运作。政府制定有关竞技体育发展的政策，对竞技体育的运行进行有力的控制，在构建起政府与社会共同发展竞技体育的格局的同时，使本国的竞技体育能够为政府的体育目标服务。一个国家要想建立起这样的竞技体育发展模式，政府必须具有良好的公众形象和社会动员能力，同时社会体育组织相当发达，能够使部分运动项目按自身规律发展，并且市场经济体制较为健全，国家与社会之间有制度化的沟通渠道。澳大利亚是为数不多的这一模式的代表。澳大利亚竞技体育的最高领导机构是澳大利亚的体育运动委员会，它是政府的延伸机构。董事会成员由澳大利亚奥委会主席以及体育界和商界的显赫名流组成，由政府任命。体育委员会下设七个机构，日常工作由执行主席和部门主任负责，具体工作由400余名工作人员完成，体育运动委员会的经费来源于联邦政府拨款。澳大利亚体育学院是体委的执行机构，是澳大利亚最高层次的运动训练、科研基地，也是优秀运动员培养的管理机构[1]。澳大利亚地方政府的体育预算大部分用于场馆建设，其次是运动员培养、普及体育运动和资助体育协会。在发挥政府财政优势的同时，充分动员社会力量办体育的积极性，既保证了政府竞技体育目标的实现，又能利用市场机制发展竞技体育，使政府财政包袱不致过大。
自主团体型：竞技体育的发展基本依托社会体育组织，政府对体育组织给予一定的经费扶持，并且制定政策，鼓励社会发展竞技体育，但政府不干预体育组织的具体运作。体育组织具有较高的自主性，按照经济规律发展竞技体育，体育资源的配置和体育管理工作完全由社会团体承担。这种方式有利于调动社会的积极性，充分体现社会各界的意志，竞技体育能够按照社会需求自主协调运转。美国是这种模式的典型代表。美国的竞技体育主要依托教育系统培养，高校是高水平运动员的摇篮，并且大学体育的市场化程度也较高，美国的青少年十分向往进入到大学的高水平运动队。一些市场需求较高的项目主要通过市场进行运作，由单项运动协会进行管理，联邦政府和州政府只进行政策扶持和法律保障。
以上这几种类型是根据政府财政对竞技体育的投入情况进行划分的，也是为了研究的方便，事实上我们很难将各个国家都纳入这个统一的框架之中。有些国家虽然同属一个类型，但可能一个国家财政投入强一些，而另一个国家财政投入弱一些，因而这两个国家虽同在一个区间，但所在具体位置可能有所不同。
1.2 政府体育管理机构设立情况的比较
有些学者认为，政府体育管理机构的设立，标志着政府对竞技体育的直接管理。我们认为，政府对竞技体育的介入程度可以从政府机构是否自成体系进行判断，如果政府机构垂直向下至基层体育组织，就可以判断为政府对竞技体育控制较严；相反，如果政府机构虽然设立，但并未自成体系，则可以视为控制较松，主要依托社会自主发展竞技体育。
国家主导型的政府一般设有专门的竞技体育管理机构，并且一直延伸到基层体育组织。这样不仅保证了政府资源能够输送到每一级竞技体育组织，而且国家对竞技体育的控制较为有力，国家意志在竞技体育领域的实现有着充分的组织保证。如我国在计划经济体制下所成立的各级体育运动委员会，一直延伸至以县为单位。竞技体育资源主要由政府财政拨付，体育组织一般是事业单位建制，从运动员、教练员到管理人员都被统一管理，单位负责他们的工资及福利待遇。政府机构的设立是竞技体育发展的需要，也是竞技体育资源运用计划方式配置的基本保障。通过层层衔接的科层制组织，我国政府对竞技体育实行了较为有力的控制，自身的竞技体育利益得到了保证。
其他类型的国家也有专门的机构负责竞技体育的发展，但政府对竞技体育的控制明显较弱，主要依靠或委托社会体育组织开展竞技体育运动，政府根据国家竞技体育的实际对体育组织进行扶持。政府机构的设置在垂直系统上并未延伸到基层，政府主要通过财政拨款制度、体育法规等，对竞技体育进行调控。政府机构人员相对较少，社会体育组织较为发达，财政负担较轻。由于政府对竞技体育控制较松，政府的竞技体育利益缺少制度上的保障。
1.3 政府财政投入的比较
政府出于国家竞技体育利益的考虑，特别是对竞技体育政治价值的追求，都在想方设法提高本国的竞技体育水平，力图在国际大赛上获得较好的成绩。政府的财政拨款作为一种激励制度得到了各国的重视，只不过其方式有较大的区别。
长期以来，我国采取了建立专业运动队的竞技体育体制，体育系统的资金主要来源于政府的财政拨款。中央政府和地方政府每年都要做资金预算，在财政上对体育组织进行专门的拨款，以保证体育行政部门和事业单位的正常运转。政府的资金投入使中国的竞技体育系统一直能够有序运转，竞技体育在较短的时间内实现了“赶超战略”，在以奥运会为代表的国际大赛上，中国的竞技体育取得了辉煌的成就[2]。
20世纪90年代以来，我国的体育事业费一直处于增长状态，但人均体育经费少得可怜。由于竞技体育成绩的约束，绝大部分体育经费投入到了竞技体育领域。即便如此，竞技体育发展对资金的需求与政府投入有限的矛盾仍然存在，各级运动队普遍觉得政府的投入不能满足需求，而政府财政又负担较重。体育市场化、社会化改革吸引了部分体制外资金进入到了体育领域，在一定程度上缓解了这种矛盾。职业体育俱乐部的建立、体育赞助市场的拓展、电视转播权的有偿转让以及体育彩票等经营方式的引进，使体育的市场价值逐渐体现出来。从我国竞技体育的投入主体来看，各级政府的财政拨款仍然是最重要的渠道。
在西方发达国家，政府对竞技体育也进行资金投入，但投入的方式与我国有很大的区别。西方国家没有庞大的体育事业单位，政府不需要为体育组织的工作人员发放工资及其他福利待遇，其投入只是起到政策杠杆的作用，财政对体育组织的运作不是采取包干制，只是作为政策工具起调控功能[4]。西方国家的体育组织必须提高自身的信誉，通过提供高质量的体育产品而获得市场收入，从而维持自身的运转。
从表1的数据可以看出，欧洲国家对体育的投入主要由中央政府和地方政府的财政支出构成，其总量超过了我国对体育的投入。但是，西方国家的政府拨款不仅资助竞技体育，还包括大众体育，竞技体育与大众体育的开展主要依托体育社团进行，体育社团要获得政府资助及社会赞助，就必须为大众提供高质量的体育服务，才能不断提高自身的资源获得能力，使体育社团健康地发展下去。这种政府资助的方式引入了竞争机制，使体育社团面临着一定的压力，只有不断加强自身建设，才能持续地发展下去[5]。根据有关资料，瑞士体育娱乐方面的政府投资在政府预算中的比例，已经达到4.3％。1991-1992年度，瑞典政府拨发的体育经费为4.76亿克朗，而来自社区的体育经费则高达41亿克朗。美国奥委会的经费预算，1977-1980年为0.55亿美元，1989-1992年为3.03亿美元，1993-1996年达到3.9亿美元。
表1 欧洲部分发达国家体育投入的比例(单位：亿美元)
国别中央及地方投入
社会投入 合计
总值
％ 总值 ％总值 占GDP
德 国5927 160
732191.3
英 国2612 192
882181.5
法 国2715 157
851841.1
意大利2515 143
851681.0
西班牙1314
81
86 941.7
西方国家特别是竞技体育强国的政府投入更加多元化，除了政府拨款以外，许多运动项目由于具有较高的市场价值，往往能从社会上吸引资源，用于培养运动员、办高水平的体育赛事。有些运动项目虽然市场价值不高，但通过体育俱乐部的运作，可以从社会上获取赞助、收取会费、吸引自愿者，同样能够不依赖政府进行自主活动，而且这些俱乐部能够将大众体育与竞技体育甚至学校体育有机地结合在一起。总体来说，西方国家的竞技体育投入更加多元化一些，政府的财政负担相对要小一些。
1.4 政府的竞技体育政策比较
中国的竞技体育政策主要有：(1)竞技体育资金投入政策。国家在保证中央财政投入的同时，地方政府也从财政上对体育进行投入，由于全运会赛制对地方政府官员的约束，这一投入是能够得到保证的。以1995年为例，全国体育事业费的支出为27.78亿元，其中绝大多数投入到了竞技体育[3]。(2)运动员退役安置政策。计划经济体制下，青少年如果能够进入到少体校，特别是有中专学历的体校，就意味着自己的未来有了基本的保障。如果成为高水平运动员，特别是参加比赛夺得较好的成绩，退役时由地方政府进行安置。这一政策在今天已经失去了原有的激励功能，这是由中国的社会变迁所带来的。(3)运动员接受高等教育的政策。这项政策是为高水平运动员提供的，只要能够在国际大赛上为国争光，取得国家规定的有关名次，就可以直接保送进入名牌大学，接受高等教育。
西方国家更加重视从立法角度扶持竞技体育，在明确体育组织的责、权、利的同时，由体育组织根据各项目的规律自主发展。由于世界各国的情况并不完全一致，因而在体育政策上也是千差万别。我们仅对国外比较有影响的体育政策做一个大致的归纳，为我国竞技体育改革提供一个可以借鉴的参照系。
(1)明确体育组织的权限划分。日本的体育组织除政府文部省行使政府管理职能以外，主要下设日本体育协会、日本奥委会和各加盟团体。全国设47个加盟都道府县体育协会，53个竞技团体，3个准加盟团体。在53个协会中，中央竞技团体、奥委会为中央组织，其余按照日本的行政区划，在道府县、市区町村和下属单位个人中层层设立各类体育学会、竞技团体。政府对这些体育组织的相互关系及其职能都有明确的划分，文部省主要制定国家支持体育的有关法令、政策；体育协会、奥委会、中央竞技团体均为财团法人，体育协会以国民体育普及职能为主，而日本奥委会则主抓国际体育竞技。
(2)对体育组织和运动员进行资助。1990年，荷兰政府拨出的体育经费为9.8亿盾，其中8.38亿用于修建体育设施，1.14亿供各体育组织使用。参与实施国家体育财政经济政策的部门，包括政府体育机构、社会体育组织和私营公司等。荷兰“国家体育预测基金会”，在实施国家体育拨款政策方面具有重要作用，其经费来源主要是发行体育彩票的收入。韩国的体育经费主要由政府拨款和财团、企业家资助两部分构成。1995年韩国全国体育预算是3155亿韩元，因地方体育设施投资增加，实际体育支出1990亿韩元，其中中央政府516亿韩元，地方政府4419亿韩元，体育振兴资金894亿韩元，民间组织2161亿韩元，中央和地方政府投入占61.7％。
(3)向体育部门提供优惠的税收政策。大多数西方国家以及东欧国家，在税收政策方面，均向体育部门提供一定的优惠。在英国，组织体育比赛的部门如果得到慈善委员会的批准，被确认为属于慈善机构的话，其收入免于纳税。法国也实行同样的政策，具有慈善机构地位的体育比赛主办单位，享受免税待遇。在法国，如果一个体育团体是非营利性团体(非职业性体育团体)，也免于纳税。对体育场馆的收入，给予减税的优惠政策，根据各类收入的性质，相应征收24％至10％的税金。属于商业公司性质的体育团体和体育比赛主办单位，则必须全额纳税。
(4)加强立法，解决体育纠纷。竞技体育的运行需要完善的法律保障，国家、团体与个人才能在正式制度的规范下进行决策，体育的市场化运作才有可能实现。美国职业体育政策，首先是在美国政府针对商业机构制定的公共政策和公共立法的大背景下产生的。美国国会和最高法院在此基础上，针对美国职业体育的实际发展情况，给予职业体育运动一些其他行业所不具有的特殊的政策支持。政府的这些政策，对职业体育联盟和职业运动队的商业运作和盈利起着至关重要的作用。美国职业体育的运作要涉及到大量的法律与法规，包括税收、版权保护、运动员资格确定、相关权力分配、移民法、博彩法以及电视转播等各个方面。例如美国的商业运作不允许垄断现象的产生，但美国的职业体育联盟却不受此约束，这完全得益于美国政府所给予的“反垄断豁免”政策。有了这项政策，职业运动员的自由转会受到了限制，电视转播权的“一揽子”销售得以实现，并且职业体育联盟能够确定职业运动队的分布和数量，使美国职业体育能够持续地开展下去。
2 结论
根据政府对竞技体育的财政投入及政府对竞技体育的控制程度，可以将世界各国体育管理体制划分为国家主导型、国家委托型、国家管理型及自主团体型。与西方国家相比，我国政府对竞技体育的介入程度较深，政府的竞技体育利益能够得到保证。西方国家政府不直接插手体育组织的内部事务，政府对竞技体育的控制较松，在很大程度上发挥了社会组织办竞技体育的积极性，政府的财政负担较轻，资源配置的效率较高，但政府的竞技体育利益缺乏制度上的保障。在政府职能转变的今天，我国政府对竞技体育的管理必须向管、办分离方向转变，主要依靠法律、经济等手段间接管理体育组织，对竞技体育进行宏观调控，从而保障我国竞技体育的可持续发展。