现行纪检监督体制的弊端及改革设想，本文主要内容关键词为：弊端论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我党纪检监督体制在新形势下的弊端
纪检监督即党内的组织监督，是党内监督的主要形式。如果说党风建设关系到党的生死存亡及国家民族的前途和命运，那么纪检监督则是改善和加强党的自身建设的主要手段。
我党历来是重视党的自身监督的，尤其是建国后的50年代，党通过修改党章建立了这样一种监督体制：全国县团级以上设立纪检机构，在同级党委和上级纪检机构的双重领导下行使监督权。这种监督体制在“三反五反”等运动中曾发挥过巨大作用。后来由于“左倾”思想的不断滋长和蔓延而遭受破坏。粉碎“四人帮”后，随着党的自身建设重新走上正确轨道，1977年党的十一大通过的党章也恢复了全国县团以上党的纪律检查委员会的机构。纪检机构自恢复以来，尤其是党的十一届三中全会以来，对平反冤假错案，维护党规党纪，协助党委整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况等方面，曾发挥过一定的作用。但随着时间的推移，这种置于同级党委领导下的监督体制，已越来越不适应其肩负的历史重任，日益暴露出其弊端，主要有以下几点：一是纪检监督缺乏独立性。按党章（包括党的十五大通过的新党章规定，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会双重领导下进行工作。各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违反党的纪律的行为，如果需要立案检查的，应报同级党的委员会批准。这种规定实际上将纪检机构置于同级党委的控制之下，束缚了纪律监督的手脚。连立案检查的自主权都没有，这就在很大程度上限制了纪检监督的独立性，其结果是大大降低了纪检监督的效果。二是增加了办案的难度。由于纪检监督缺乏独立性，尤其是缺乏立案检查的自主权，申请立案批准的时间往往给违纪人员获得信息、互相串供、毁移证据创造了机会和可能，即使立案申请得到批准，也会由于丧失了立案检查的宝贵时间而增加办案的难度。三是“双重领导”易成“一元”领导。纪检机构在同级党委的领导和上级纪检机构的领导下开展工作，从表面上看是“双重”领导，实质上上级纪检机构对下级纪检机构起不到多大的领导作用。纪检机构的主要负责人是在党的代表会议上选举产生的，而其人选实际上常常由党委书记或党的委员会提出。如果纪检书记在行使其纪检监督权时处理不好与同级党委的关系，很有可能丢掉“乌纱帽”。这种体制的直接后果，就是纪检书记往往看同级党委的眼色行事，而不太顾及上级纪检机构的“面子”。从而使双重领导成为同级党委的“一元化”领导，双重领导变成有名无实。四是容易成为个人专断的工具。党内监督机构置于同级党委领导之下，搞不好它会成为个人专断的工具。这在国际共运史上，斯大林时期就是一个典型的例证。列宁同志逝世后，斯大林逐渐改变了列宁时期监察委员会与党委的平行行使职权的监督体制。1934年苏共十七大通过的《组织问题》的决议，把中央监委改为联共（布）中央监察委员会，并“委派一名联共（布）中央委员会书记为党监察委员会的领导者。”[1]大会通过的党章把监察委员会的职权规定为：“（一）监督党和联共（布）中央委员会的决议的执行；（二）审理违反党纪的人；（三）审理违反党的道德的人。”[2]这样一来，党的中央监察委员会从与中央委员会平行的机构，变成了中央委员会、中央书记处的下属机构。这就为后来斯大林搞个人专断、个人崇拜提供了条件，这种体制也就成了斯大林滥用权力——在30年代中期肃反扩大化造成大量冤假错案的工具。五是纪检人员缺乏保障。这种监督体制，不仅不能对监督对象进行充分有效的监督，而且监督机构及其成员自身也有难保之虞。让处于被领导地位的纪检机构的成员去监督处于领导地位的党委及其成员，他们只有冒丢职务丢工作的风险。在没有充分的、有力的、明文规定的保障之情况下，他们的命运被掌握在同级党委主要领导干部手中。现实生活中，坚持原则的纪检干部因行使监督权而受打击和迫害的现象并不罕见。原广东省人大副主任兼东莞市委书记欧阳德，就是一个很有证明力的典型。1993年在一次干部大会上，身为市委书记的欧阳德竟公然宣称要把市纪委的牌子从市委大院的门上摘下来。最后省纪委书记知道了此事，亲自干预，才避免了这种情况的发生[3]。此事不仅表现了欧阳德这一贪官污吏的恶霸嘴脸，更重要的是反映出我们现行监督机制的脆弱和监督职能的疲软。后来此人因存在严重的经济犯罪问题，惊动了中央、中纪委，党和国家领导人亲自出面过问，作重要批示，责成中纪委组成专案调查组，最后才扳倒这个“华南虎”。不仅此案，江西广丰卖官案、山东泰安胡建学案等诸多案件都是惊动了上级领导并在上层权力机构干预的情况下才得以解决的。而属于同级党委的监督机构却显得苍白无力。权力必须以权力来制约，这早巳成为人们的共识，但仅仅认识到这一点还是不够的，权力还必须以相应的权力来制约、来制衡，否则，如果用一个弱小的权力来监督和制约一个强大的权力，如同拿鸡蛋碰石头，其结果必然是权力失控、权力膨胀，直至产生腐败。第六点也是最重要的一点，即存在着监督的断层。我党历史上多数党章（包括十五大通过的新党章）规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作，根据这一规定可以看出，同是党的全国代表大会选举产生的机构，中央纪检机构却受中央委员会领导，在这里，由于中央纪检机构是党的最高纪检机构，纪检的双重领导自然变成了“一元”领导，于是就产生了监督的断层——中央政治局及其常委如何监督、由谁监督，历史上这一断层的事实存在，曾使我党演绎了多少悲剧。从建国前的陈独秀、王明的家长制，到建国后的反右派扩大化、“大跃进”、“文化大革命”等等，都与这种监督体制存在断层有着密不可分的关系。就我党而言，遵义会议前，党中央犯了三次“左”倾路线错误。特别是以王明为首的第三次“左”倾路线错误，在中央苏区大搞家长制、一言堂，对怀疑抵制他们错误路线的同志，一律扣上“右倾机会主义”、“富农路线”、“两面派”等帽子，实行残酷斗争，无情打击，党内政治生活极不正常。由于当时党内没有相应的监督体制及时纠正这些错误，致使党和革命事业遭受极大损失。建国后也曾多次犯“左”倾错误，最典型的是“大跃进”和“文化大革命”的发动。在大跃进中，彭德怀等同志由于对当时的一些“左”的做法提出了不同的看法，而被打成“右倾机会主义分子”、“反党集团”。“文化大革命”也是如此。很多老一辈无产阶级革命家由于对之提出了不同看法，进行了抵制，则被斥为“二月逆流”、“老右”等，致使全国性的动乱长达10年之久，使我国国民经济濒临崩溃的边缘。近两年揭发的政治局委员陈希同的案件，又一次从较深的层面证明了党内这一监督机制存在断层所产生的负面影响。政治局委员、北京市委书记陈希同竟在中央纪检委的眼皮底下，从事长达六、七年的腐败活动，早已构成了立案检查的条件，却直到给党和国家造成了巨大损失后，在党中央常务委员会的支持下，纪检机构方才出动。想必中央纪检委对这一长期的腐化活动不会一点也不知道吧。等不得不动、不动不行再去动，给党造成的损失已无法挽回。这既是对人民的不负责任，也是对党的领导干部的不负责任。但能归咎于中央的纪检机构吗？不能，因为这主要不是纪检委造成的，是监督体制存在的断层所使然。
二、关于我党现行纪检体制改革的几点建议、
历史和现实的教训不断地告诫我们，必须尽快加强和完善党内的监督机制。那么如何才能加强呢？本人认为，应建立与同级党委平行的党内监督机构。所谓与党委平行的监督机构，是指监督机构与同级党委是监督与被监督的关系，不是领导与被领导的关系，两者都是由党代表大会选举产生，都向党代表大会负责报告工作，都同时接受党代会的监督。此外，监督机构与同级党委的成员不得交叉和相互兼职。也就是说，监督机构的成员实行“专职制”，不得兼任其它党政职务，以便他们集中精力廉洁高效地从事监督工作。地方监督机构受上级监督机构的领导这一点可以不变。换言之，地方监督机构仍然实行双重领导制度，只是把受同级党委领导改由同级代表大会领导。鉴于党的代表大会是定期召开的，在其闭会期间无法行使对党的委员会及纪检机构的经常性领导和监督，那么就需要借鉴人大常务委员会的体制，即在党的代表大会闭会期间，党的代表大会也设立一个常务机构，代表党的代表大会来行使对党的委员会和纪检机构的领导权和监督权。党的全国代表大会及其常务委员会应有下列权力：一是立“法”权，即制定或修改党章的权力；二是审查权，即听取和审查中央委员会、中央纪律检查委员会报告的权力；三是决定权，即讨论和决定党的重大问题的权力；四是选举权，即选举党的中央委员会和中央纪律检查委员会；五是罢免权，即罢免党中央常委、政治局委员、中央委员会委员以及中央纪律检查委员会委员的权力；六是监督权，即行使对中央委员会和中央纪律检查委员会日常工作的监督权。还可以再设一些权力，但主要应具备上面六点权力。地方纪检机构也按上述原则办理。
建立与同级党委平行的纪检机构是提高纪检监督能力的主要手段，除此以外，设立“职务常任制度”对纪检机构职能的持续、稳定地发挥也很重要。“职务常任制度”是指纪律检查委员会的成员可以实行任期制，并通过党的代表大会来实现轮换；而纪检机构的其他工作人员则实行“无过失不受免职处分”的原则。这既对这些工作人员本身是一个保障，也利于纪检队伍的稳定和纪检工作的延续。在这里，“过失”应作广义的理解，它包括工作的重大失误和违法乱纪等等。
建立与同级党委平行的纪检机构，能够解决现行纪检机构对同级党委监督制约不力的重大缺陷，充分发挥纪检机构对同级党委的监督制约作用。就整体而言，能够使高层次领导集体的决策更加民主化、科学化，减少决策失误，使党和国家少走弯路。就各级干部而言，可以使他们少犯错误，真正起到保护干部、遏制腐败的作用。
这种监督体制也是符合马列主义的民主建党原则的。在马恩时代、列宁时代及我党历史上这种监督体制都曾存在过。早在马恩时代，德国社会民主党设置过监察委员会，专门监督中央委员会的工作。俄国十月革命后在列宁的领导下，俄共也曾实行过与党委平行且垂直的领导的党内监察体制。1921年俄共十大正式建立了党的监察体制，大会通过了《关于监察委员会》的决议。决议规定：各级监察委员会由同级党代表大会选举产生，“和党的委员会平行地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作”，“监察委员会决议，本级委员会必须执行，而不得加以撤销。如果有不同意见，可以把问题提交联席会议解决。如果同党的委员会不能取得协议，可以把问题提交上一级监察委员会解决，在紧急情况下，可以把问题提交上一级监察委员会解决”[4]。
在我党历史上，也曾出现过与党委平行的监督机构，1927年4月召开的第五次全国代表大会选举产生的中央监察委员会，就具有这种性质。在陈独秀推行右倾投降主义路线、蒋介石发动“四·一二”反革命政变得逞后，党在革命斗争的实践中，已经意识到加强党内监督对于防止党的决策的失误的重要性和紧迫感。但是，由于当时环境的严酷，各省监察委员会并未设立，有关规定也未真正实施。
三、改革党的现行纪检监督体制不会削弱党的领导
也许有人提出异议：建立与党委平行的监督机构，会不会削弱党的领导呢？不会的。不仅不会削弱，反而会加强。我们知道，我们党的领导是政治领导，是靠党员的先锋模范作用来实现的。我们建立这种与同级党委平行的党内监督机构的目的，就是为了防止党委决策失误，维护和保障党的路线、方针、政策的贯彻和执行，就是为了严肃党规党纪，促使党员干部保持其工人阶级先锋队性质。我们还知道，削弱党的领导有两种倾向：一种是官僚制，即主要负责人说了算，压制民主，个人凌驾于组织之上；一种是分散主义，即各自为政，软弱涣散。而建立与党委平行的监督机构，恰恰是克服这两种倾向的良药，能够有效地防止个人专断和各自为政的现象。再者，我们建立这种监督机构，更加突出和加强了党的代表大会的地位，这也是加强党的领导的一个具体表现。因此，建立与党委平行的纪检机构是可行的，也是必须的，更是当务之急。