摘要：因本文从城市轨道交通与土地开发的耦合性入手，探讨TOD理念引导城市轨道交通PPP项目土地开发的策略重点，阐述以TOD模式进行土地开发的重要性，研究合理规划与土地开发的实践路径，提出适合我国轨道建设项目现状的规划与土地开发解决方案。
关键词：城市轨道交通 TOD模式 土地开发
引言
城市轨道交通发展加速能给城市土地带来价值体系重塑的机会，以融资为驱动的PPP模式中最核心的需求就是资金的筹措，而在以往的城市轨道交通PPP项目建设中，常将土地开发与融资方式割裂。事实上，轨道交通的建设和发展能够直接影响城市空间结构布局以及土地资源价值。在城市轨道PPP项目引入TOD模式，与PPP模式结合与互动，进行轨道交通为核心的“集约紧凑的混合型开发”，将轨道交通建设与地产商业开发进行市场化有机结合，使用轨道交通带来的土地开发增值收益反补建设和运营成本，从而实现资金平衡和土地增值效应最大化。在轨道交通TOD模式下，需要着重解决三个核心问题“政府的角色定位、城市合理规划与土地开发的实践路径”，从而才能取得预期的效果。
1 城市轨道交通PPP项目以TOD模式进行土地开发的必要性
TOD模式（Transit Oriented Development）是“以公共交通为导向”的城市空间开发模式，是以轨道交通站点为中心、以400至800米（5-10分钟步行路程）为半径范围内进行混合功能及高密度的综合开发。通过统筹城市土地利用和城市交通规划，将城市轨道交通与土地协同发展，实现集办公、商业、休闲、文化、居住等为一体城市功能的高效融合，促进城市形态与结构布局持续优化，推进老城更新和新区高水平规划。
随着城市轨道交通投资建设、运营维护等环节多样化收益模式的建立，采用公私合作机制引入PPP模式，吸引多元化的社会投融资来拓展资金来源，提高运作效率。但国内城市轨道交通PPP项目中，普遍存在使用者付费难以覆盖项目投资本息和运营成本的问题，从而需要地方政府给予大量可行性缺口补助，增加了政府长期财政负担。若引入TOD运作模式把城市轨道交通建设与土地开发相结合，以轨道交通引领城市发展和品质提升，从而带动影响区域的土地升值，通过对其有效的开发利用，实现远高于传统土地开发的增值效益，再将该收益反哺轨道交通建设和运营，以有效降低财政负担。所以城市轨道交通PPP+TOD模式，能有效形成城市基础设施建设和土地综合利用的良性互动和增值共赢关系，不仅从根本上解决了轨道交通的建设融资、维持运营和实现盈利的问题，也达到了政府最大限度提升土地综合价值的预期。
2 城市轨道交通TOD模式的核心是由政府主导
城市轨道交通PPP+TOD模式的实施核心是政府主导和市场化运作的有机结合，要通过政府顶层设计建立政策支撑和高效的工作联动机制，要通过市场化的规划设计和商业策划实现项目价值。
2.1 政府主导顶层设计
城市轨道交通过TOD实现增值效应最大化的资源整合，需要由政府主导制定出台有利于TOD模式实施的有利政策，从政策层面保持稳定性和延续性，确保市场运作的规范和项目投资的保障，提升项目对社会投资人的市场吸引力和参与度。在应用PPP+TOD模式进行城市轨道项目开发中，因管理体制、投资机制与政策法规等多方面的顶层设计都涉及政府管理部门，社会投资人不具备独立完成统筹协调的能力。为此，应由政府牵头，根据当地城市轨道交通的不同发展阶段、路网规模、建设规划等情况，认真研究切合其城市特点的轨道交通综合开发管理体制，政府有关部门按照规划管控、用地保障、开发模式、收益分配等制定实施细则，引导TOD综合开发有序有效实施。在政策机制不断完善的趋势下，进而由政府主导根据城市战略定位、城市价值核心以及轨道交通发展规划等，完成用地管控、控规优化、工作机制、建设投资模式以及站城一体化设计，确定优化的城市TOD项目规划设计方案。
2.2 政府主导适度调整城市规划
按照土地开发和轨道交通整合的原则，将土地规划和基础设施规划相结合，需要在当地政府及相关部门的主导下，综合性考量城市功能区域的规划布局、建设用地的供给能力、轨道建设投资规模等因素，依据城市土地利用总体规划和城市总体规划，结合轨道交通规划适度调整城市控制性详细规划，合理确定轨道交通沿线综合开发的土地范围、开发规模及控制指标，尽可能按照TOD原则将项目轨道交通站点、停车场、车辆段以及沿线规划范围内土地都纳入综合利用范围。加强综合开发范围内的用地规划的控制力度，保障项目开发用地空间的精细化规划设计，力求在土地管控度上更为精准。
3 城市轨道交通PPP+TOD项目运作着重于规划
在以往城市轨道土地开发过程中，由于规划设计缺少轨道与城市的协同和整合，城市轨道相关土地的整体利用强度仍处于较低水平。为了能够提升轨道交通站场土地开发的强度，达到顺利实现土地综合开发和土地储备的目的，就需要以TOD为导向的规划先行、以市场为驱动的规划配合。
3.1以TOD为导向的规划先行
TOD项目开发需要贯穿城市轨道交通引导城市格局发展、土地资源围绕轨道交通集约发展的理念。需从规划先行开始，统一城市用地规划与轨道交通规划之间的协同关系，从城市总体规划、控制性详细规划到项目方案设计的整个链条进行统筹，形成高度整合的土地利用规划和轨道交通规划流程，尽可能避免轨道交通规划滞后于城市用地规划所带来的冲突和矛盾，最大程度杜绝轨道交通建设和土地开发的时序失衡。在规划与开发中，力求“同步规划+同步选址”，其中，可借鉴香港模式，及早引入合作开发主体参与进行“一体化设计”，确保基础设施建设、土地开发以及产业引入的时序合理。
3.2以市场为驱动的规划配合
因轨道交通对土地具有价值提升作用，土地开发也为轨道线路提供客流保障，在轨道建设规划中按照TOD理念把轨道交通一体化跟城乡规划布局、土地利用相结合。从市场效益角度配合规划调整，分析轨道线路对周边土地价值的影响以及经济的带动，综合考量营运效率、土地利用、客流需求等因素，协调城市轨道与城市周边土地规划的关系。通过合理优化规划布局，实现城市公交接驳、公服设施、商业匹配等功能业态高效衔接的格局，用市场驱动规划，用规划盘活土地，制定出与市场需求挂钩的规划方案，使地产开发最大化受益于轨道交通的带动。
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4 城市轨道交通PPP项目的TOD土地开发
4.1 土地使用权获取方式
TOD模式的推广和应用关键在于土地使用权如何获取。受限于国内的土地政策，可操作的土地主要集中在轨道交通车辆段、停车场、站点及轨道沿线周边。以TOD理念延伸，土地开发范围可延展至城市区域内受公共交通引导效应强的“围绕轨道站点展开的城市新区或郊区、中心城区以及围绕轨道沿线或区间进行的土地综合开发”，以及中心城区因轨道交通建设带来改造和升级机会的土地。目前，根据各省市TOD政策内容层次和深度的不同，土地开发权的获取方式主要有以下三种方式。
4.1.1 附条件招拍挂
政府对竞买人进行充分摸底后设置相关条件，通过在招标公告中附带条件要求，最终实现地铁线路运营和TOD项目物业开发主体都为PPP项目公司股东。例如，深圳地铁二期，港铁深圳公司获得了深圳4号线建设和运营的特许经营权，在土地综合开发方面通过与深圳市政府协商，以带特定条件招拍挂方式获得4号线部分周边用地的开发权，并约定港铁深圳公司与政府对物业开发的经营性收益进行分成。
4.1.2 土地作价出资
政府以轨道交通相关土地使用权的公允评估价值作为资本金注入当地市属轨道公司，进行轨道交通建设的投融资，并使用地产开发收益偿还债务性融资、平衡建设运营缺口。例如，深圳市作为首批试点城市于2011年依托地铁三期工程项目进行投融资模式改革，组建轨道交通建设投融资平台，2013年配套出台土地作价出资政策《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》，明确提出以土地作价出资解决地铁建设资金的融资方式，扫清了深圳TOD项目中土地所有权制度障碍。深圳市政府采用作价出资的方式，将轨道交通上盖物业相关地块土地作价为轨道交通项目资本金直接注入深圳地铁公司，作为政府投入轨道交通工程建设资金。
4.1.3 协议出让方式
政府通过出台办法或会议纪要的形式，将城市轨道交通场站及沿线周边相关地块的土地使用权协议出让给市属轨道公司，通过挂牌、由市属轨道公司以底价或起始价获得相关土地使用权，由其进行建设、融资和物业开发，并将开发的相关收益上缴政府财政，财政根据绩效考核给予PPP项目公司补贴，从而实现项目资金平衡。例如，上海市2014年4月出台《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》，明确轨道交通场站及周边土地综合开发的主体，站点开发以所在区国资公司主导，车辆基地开发以申通公司主导；在明确规划和完成土地储备形成“净地”或“上盖”后可以协议出让方式将轨道交通场站综合用地使用权出让给综合开发主体，收益用于轨道交通建设、运营以及可持续发展。
4.2 土地开发运作要点
4.2.1 采用复合型的土地开发运作方式
分析上述三种土地获取方式可以发现，采用附条件招拍挂或协议出让方式，若投资主体未能成功竞得土地使用权，就不能确保线路建设运营和土地开发权属的主体统一，项目也无法实现开发土地收益反哺轨道建设投资以及资金平衡的预期；同时，除深圳以外的其他城市以土地作价出资形式获取土地使用权仍存在一定的政策障碍；加之，城市轨道交通PPP项目的投资环境和内部条件的复杂性，三种获取方式单独运用存在一定的局限性。因此，应具体分析项目特征，借鉴国内先进城市的实践经验，选择适合项目需求、易于操作以及复合型的土地开发运作方式。如将“附条件招拍挂”与“股权转让”相结合的方式，投资主体在政府的授权下，尽可能于前期就参与轨道沿线土地开发规划，与城市部门共同研究确定相应地块的开发指标与要点，并由直接在土地交易市场参与公开竞拍，通过设置相关条件获取地块开发权，后续可通过转让项目公司股权的方式引进专业房地产公司进行合作开发。
4.2.2 通过有效的经济论证分析，促成各方投资收益的一致性
TOD土地开发综合效益的最大化是城市轨道交通项目PPP成功的前提，在实际操作中需要尽可能达成政府、轨道公司和社会投资方对项目TOD投资收益的一致性。但因国内城市轨道建设和运营的发展时间较短，积累的运营成本数据并不充分，同时部分城市轨道交通的可研客流预测数据与建成运营的实际情况偏差较大，都将为轨道交通PPP项目投资收益及财务指标的确定造成影响。当使用TOD模式土地开发收益作为轨道交通PPP项目建设投资的投入补充时，应完成充分的项目经济评价，首先需明确轨道交通项目自身的财务缺口，其次明确项目平衡所需土地开发体量以及土地一二级开发实现价值，判断是否仍存在缺口还需政府补贴等问题。通过有效的经济论证分析，达到平衡各方利益、消除短期矛盾追求长远利益一致性的目的。
4.2.3 选择具备能力的合作开发商
城市轨道交通PPP+TOD项目需要发挥社会企业对项目的带动作用，因此，在对社会资本的选择上要综合衡量全周期的物有所值，不只限于基建的投融资能力，还需将轨道交通建设施工能力、轨道交通线路运营管理能力、城市规划能力、地产开发能力、商业业态综合开发能力、产业导入能力等方面统一纳入衡量范围，选择具备较强资源整合能力的合作伙伴，发挥社会投资方的专业能力、品牌效应和行业优势，由此保障土地升值潜力得到最大程度的释放。
5 结语
本文对城市轨道交通PPP项目以TOD模式实施土地开发进行了分析，基于TOD模式的土地综合开发，提出利用土地开发的土地溢价和收益反哺轨道建设的思路，指出政府主导的角色、合理规划的重要作用，分析了TOD模式土地开发的土地获取途径，提出城市轨道交通TOD项目土地开发操作的解决重点，以期为轨道交通项目地产开发提供参考。但是城市轨道交通TOD开发在我国的发展尚处于起步阶段，在制度、配套措施上还有很多需要完善的地方，还可以对轨道交通TOD模式的土地开发作进一步的研究。
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[5]2014年沪发改城〔2014〕37号，《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》
[6]2017年成府函〔2017〕183号《成都市关于轨道交通场站综合开发的实施意见》
论文作者:董辉
论文发表刊物:《基层建设》2019年第8期
论文发表时间:2019/6/20
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