2.浙江省省直建筑设计院 浙江杭州 310000
摘要：我国处于经济快速发展阶段，城市化水平不断加深，城乡规划和土地管理是城市化进程中两项重要的工作。随着国土空间规划工作的推进，城乡规划和土地管理从两权分化走向统筹融合，两者之间的互动关系在不同的历史阶段有着不同的表现。城乡规划和土地管理的相关性既表现在二者在空间管制内容上的一致性和重叠性，又体现在二者在技术体系、管理过程、规划逻辑等方面的冲突和矛盾。国土空间规划体系的建立可以有效解决二者之间的冲突和矛盾，从而对日渐紧张的土地资源进行更为合理有效的规划和利用。
关键词：城乡规划；土地规划；土地管理；国土空间规划
引言
随着城市化进程的速度逐渐加快，农村与城市之间的差距也逐步在缩小，城市用地规划是否合理成为了现阶段人们关注的重点问题。城市用地逐渐呈现紧张状态，为了实现城市的稳步发展，需要制定科学合理的用地方案。在国土空间规划体系建立之前，我国存在着城乡规划和土地管理职能分立的情况，城乡建设要一方面要服从城市规划的发展要求，另一方面要受到土地利用规划的制约。城市规划和土地利用规划由相对独立到统筹融合，两者之间存在着技术体系、管理过程、规划逻辑等方面的相关性。
1城市规划与土地利用在空间管制内容上的一致性
城市规划和土地利用在空间管制内容上的一致性表现在两项工作的核心均是土地管理，二者在空间管制内容上存在着重叠，同时二者的终极目标也存在着一致性即推动城乡结合。在国土空间规划体系建立之前，我国存在着城乡规划和土地管理职能分立的情况，因此为了推动城乡建设和发展，更好的做好土地管理工作，双方部门需要就土地管理工作进行统一和协调。为了实现上述建设目标，我国在部分地区应用了“增加挂钩政策”，以此来强调土地管理工作的重要性，这一政策也是近年来在我国得到普遍应用的土地管理政策，其应用的主要目的是通过增加农村耕地土地利用率的方式，将村庄中原本分散的农民聚集到一起居住，将零散的农村土地整合到一起，以此来提高城乡规划工作的整体性和协调性，而村庄和耕地也能够得到统一管理。
2 城市规划和土地利用在互动发展中的相关性
2.1 城市规划和土地利用在空间管制内容上的差异性和矛盾点
在国土空间规划体系建立之前，土地利用规划和城市规划是我国最主要的两大综合性空间规划，但是由于两者的规划内容及主要方向不同，在实际的城乡建设活动中，两者在技术体系、管理过程、规划逻辑等方面存在着一定的矛盾和冲突。通过对城市规划和土地利用规划二者的发展进程进行分析，我们可以发现二者的矛盾由来已久，是有其历史原因的。
改革开放前，我国实行计划经济体制，这个时期我国采取“ 以农促城、工业拉动”的发展思路，城市土地是用来进行工业项目总体布局的，此时我国的城市规划从苏联引进，附属于当时的五年计划中，为工业建设服务；而此时我国土地规划管理尚未形成体系，土地规划的发展滞后于城市规划，同时土地规划在当时主要为农村的农业生产服务，二者的服务对象的差异性一方面使得在该阶段二者的矛盾性较小，另一方面也为后来二者的职能分立奠定了一定的基础。
改革开放后，我国的政治经济环境相应的发生了一系列变化，土地制度改革、住房制度改革等相应政策的变化使得城市规划逐渐走向市场化，以此来适应土地价值不断提升的现状。城市管理条例、城市规划法等法律条例的出台标志着城市规划的法制建设不断走向完善，这个阶段的城市规划重视发展引导，在发展控制方面效力稍弱。经济的发展带来了耕地数量减少的不良影响，因此1986年我国成立国家管理局以更好的控制土地开发和保护耕地，我国编制第一轮土地利用总体规划是在1991年。由此可见，我国土地规划的发展起步相较于城市规划较晚。在二者的规划内容方面，城市规划将重心更多放在解决城市发展问题，提出规划统筹和展望，而土地规划则更多侧重于耕地保护问题，二者在规划服务对象上存在着一定的差异性。
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相较于城市规划来说，我国土地利用规划起步晚，因此在1978-1997年（改革开放后到第一轮土规编制期间），由于两个规划发展程度的不同及在规划服务对象上的差异性，导致二者在这个阶段更多的是处于一种错位发展的阶段，矛盾冲突点存在但并不强烈。随后由于经济的发展，产业布局逐渐突破城市向乡村蔓延，城乡边界开始模糊，同时兴建新城的现象开始兴起，城市规划在一定程度上进入了一种“非理性发展”阶段，但是土地规划的发展使得这个阶段的土地政策和耕地保护更为严格，城市的发展导致城市建设用地的扩张，这就与严格的土地指标之间产生了激烈的矛盾。在技术方面，城市规划和土地利用因为数据来源和用地分类体系的不同，增加了规划协调的难度；在管理过程方面，二者由两个平行的机构分别领导和进行规划审批，这也在一定程度上导致了规划协调积极性的降低。因此，城市规划和土地利用的矛盾越来越突出。
2.2 城市规划和土地利用在空间管制内容上的统筹协调
由于城市规划和土地利用两种工作由不同部分负责，导致二者在实施过程中存在差异性，不能实现有效的衔接。两种工作的具体实施部门都是地方政府，但是由于地方发展要求较高，则会影响到城乡规划实施工作的顺利进行，具体表现为过于盲目地进行用地扩张，以此来满足城乡建设和各种类型建筑的建设需求，但是却忽略了对耕地的保护工作。为了解决上述问题，需要依靠技术手段和管理制度变革来解决土地规划管理与城乡规划实施之间的差异性。这也是我国在国土空间规划体系建立的过程中所做的尝试。
在技术手段方面，一方面要协调城市规划和土地利用在数据来源和用地分类体系方面的差异性和矛盾点，另一方面我国尝试通过“多规合一”形成统一的规划图，为之后建立国土空间规划体系奠定技术基础。在管理制度变革方面，我国组建了自然资源部，从而在管理机构方面更好对土地管理和城乡规划实施进行协调。
3 城市规划和土地利用统筹协调发展的相关建议
3.1合理开发建设用地
土地规划和城乡建设密切相关，在城市发展建设过程中，应从城乡发展的具体情况出发，根据耕地的实际情况，在保证城市生态平衡的基础上，合理开发土地资源，优化资源配置。把促进城乡经济发展和保护现有耕地相结合，制定城乡发展的长远规划，控制好建设用地总量和所占的比例，通过相关制度制约对耕地的开发，保证耕地的占有面积，提高土地资源的运用率。
3.2城市规划和土地利用统筹协调发展
城市规划和土地利用在空间管制内容上存在着重叠，即二者的核心工作是对土地进行分析并整合，同时二者的终极目标也存在着一致性即推动城乡结合，实现土地资源的高效利用，避免浪费。因此城市规划和土地利用需要协调发展，在城市发展中，要以土地利用的现状为依据，以相应的法律法规为基础，牢控生态红线和城市发展界线，将城乡建设和土地发展协调考虑，结合实际情况不断完善实施的制度措施，从而推动城乡结合，促进经济的长远发展。
结语
城市规划和土地利用存在着密切的关系，两者是不可分割的。以上只是阐述了两者之间的主要关系，实际上两者在各个方面都存在一定关联性。通过上文对城市规划和土地利用在发展互动中的相关性进行分析，可以发现国土空间规划体系的建立是解决城市规划和土地利用的冲突和矛盾的必然选择。在开展城乡建设工作前，管理者需要分析两者的相关性，只有城市规划与土地利用协调统一发展，从全面发展角度思考土地资源利用方式和城乡规划方式，二者才能得到共同进步、共同发展。
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[3]刘丹，熊金龙.试论土地规划管理与城乡规划关系分析[J].城市建设理论研究（电子版），2018（11）：186~188.
论文作者:李倩茹1,马凯毅2
论文发表刊物:《基层建设》2019年第11期
论文发表时间:2019/7/17
标签：城市规划论文; 土地利用论文; 土地论文; 空间规划论文; 耕地论文; 我国论文; 城乡规划论文; 《基层建设》2019年第11期论文;