法国地方政府的建立及其职责演进
——以省和大区为例
●黄凯斌
《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提出要简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系。作为一个超大规模的国家，我国中间层次的地方政府有省、地市和县。在地方政府治理问题上，法国具有充分的借鉴价值。法国与中国同为单一制国家，法国的国土总面积为55.12万平方公里，总人口是6400万。法国有三级地方政府：市镇、省和大区，三者之间互不隶属，不是等级关系。其中，最贴近居民的地方政府是市镇，中间层次的地方政府是省和大区。在法国地方治理中，省和大区的行政职责分别有所侧重。
一、省的建立及其历史沿革
1.省是大革命期间建立的具有象征意义的地方政府
法国一共有96个本土省、4个海外省。1790年3月4号的法令要求建立省的主要目标是消除法国人民对旧省的忠诚，以便于中央政府控制地方。省是法国大革命时期建立的最重要和最具象征意义的地方政府。大革命时期建立的省有一个选举产生的民主机构——省议会，它的职责、作用和市镇差不多。
尽管省强化了它在市镇和国家之间中间层次的位置，但是它一直受到很多人的质疑，尤其是主张建立大区的人。他们认为省的规模太小，不能有效处理环境保护等问题。这些意见并非没有道理，因为法国省的平均面积只有5725平方公里，平均人口595000人。
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1974年，德斯坦接替蓬皮杜担任总统，他呼吁停止支持建立省和支持建立大区的争论。在1975年12月4日的电视讲话中，他表示会将大区和省作为中间层次。德斯坦总统时期的内政部长在参议院重申，“政府希望加强省的作用……省有长期的历史经验，共和国的历史传统尊重省……考虑到国家现实，省是补充而不是市镇的竞争者”。1981年密特朗当选法国总统，他在图卢兹的各省议会主席的会议上表达了同样的观点。密特朗说：“省是我们民主的基础……它是分权改革计划中最重要的部分之一，省扎根于我们的历史共同体，我们各地的乡亲深深眷恋它。从我个人来说，我认为省是有生命力的，是不可替代的。”所以，在1982年的分权改革中，法国建立了新的大区议会，没有把省废除。参议员由省中的区作为选举单位选举产生，并在保护省和市镇利益方面发挥重要作用。
2.法国尊重历史传统，依旧保留省作为中间层次
1982年分权改革后省的职责范围扩大，主要包括：（1）社会福利。除少数由中央政府负责的社会帮助外，省负责其它所有救济工作。（2）教育。省负责初中的建设和维修、向学校提供教育设施和设备，负责学校的日常管理，是所建学校的产权所有者。（3）计划和土地利用。与中央政府一起起草国家计划合同；当起草大区计划时，大区要与省进行商量；为执行大区计划，省也可以与大区制定合同。（4）高速公路维护和省内公共交通，负责省内的公共交通和学校交通。（5）港口和航道。管理港口的责任在中央政府、市镇、省和大区之间划分；除了由中央政府管理的港口之外，省负责其它港口的建立、管理、商业和渔业开发；除此之外，省还负责海港的开发。（6）环境保护、城镇发展和住房。负责制定和实施环境政策，例如保护、管理向公众开放的某些自然景观。（7）经济干预。1982年3月2日的法令承认了省的经济和社会作用，同时对省做出了重要的限制，要求不能干预正常的市场竞争、不能直接管理工商业的活动。
建省的时候，人们担心省规模太大会挑战中央权威，因此省的规模偏小。在大革命期间，建立和划分省的理由与今天的法国社会一点关系都没有。大革命期间的法国领导人要求离省会城市最远的公民坐一天马车能赶到省会城市，而今天法国人都是坐车出行。
二、省在法国地方治理中的职责范围
在1982年分权改革后，省的职责、地位和运行机制都发生了较大变化。1982年以前省的权力很小，分权改革后省承担了众多原来由国家承担的社会福利方面的职责。除此之外，省还要负责一些其它方面的职责，同时省具有自主决策权，它的地位得到进一步提高。
1.省在1982年分权改革中获利最多
大区在1982年的分权改革中获利相对较少，但是分权改革提高了它的法律地位，使其成为地方团体，并于2003年被给予像省、市镇一样的宪法地位。
与一般的商人不同，多年的军旅生涯，给谢清森烙上了深深的军人印记：站立时，腰板挺直，保持着立正的姿势;即使面带微笑，也遮不住自然流露出来的一股英气。
省负责的领域是社会政策和基础设施建设计划。在分权改革初期，从移交给省的任务的重要性和给予的完成这些任务的财政资源的角度看，省受益最多。1982年以后省的责任在不断增加：1983年省的财政预算是111,300,000,000法郎，1992年达到199,200,000,000法郎，这期间的通货膨胀率从1983年的9.6%下降为1989年的2.7%。财政预算的增长反映出省在法国地方体制中的重要性。
2.1982年分权改革后省的职责变化
尽管一直有人呼吁用大区取代省，但是在第五共和国期间，直到1982年的分权改革，省作为关键中间层次的政府作用不断得到加强。导致1969年4月27日戴高乐总统举行全民公决失败的原因之一，就是支持建立省的人担心省将被废除。在总统蓬皮杜的领导下，省参与了国家发展计划中基础设施方面的准备工作，并在建立新大区机构的法律中被给予了优先权，同时规定大区机构在行使职责时，要尊重省和市镇的职责。事实证明，没有任何迹象显示要降低省的地位。
1982年和1983年的法律增加了大区在某些领域的权限。1982年的法律给予各个层次的地方政府更多的机会参与经济决策，大区在经济方面起主要作用。只有大区能向公司提供直接补贴，只有大区能在公司中投资。国家计划的改革增强了大区在计划制定过程中的作用：1982年改革后，大区有权力在与它所辖地区的地方政府充分协商的基础上确定经济计划；大区可以在不受国家监督的条件下，负责大区的经济发展和战略计划。
三、大区的建立及其沿革
由于有人把大区看作是对国家统一和平等的威胁，导致法国市镇和省存在的时间比较长，大区正式建立的时间则不长。现在法国一共有22个本土大区和4个海外大区，平均人口是250万。
1.二战后的大区主义和大区化
二战结束后，法国开始重建政治经济基础，中央政府的各个部委都在扩张。以省和市镇为基础的传统地方治理体制已经不能满足经济扩张时期的行政合作需要，于是他们创设了新的行政边界线，但是这些边界线彼此并不一致。因此在省和市镇之外，有必要再创设一个层级的政府，建立大区重新成为人们讨论的话题。1955年，负责国家计划的副专员Mv.Etgot建立了一个委员会，从经济发展和规划的角度设计了法国新的地区组织的边界线。
2.60年代至70年代的大区发展
法国1964年建立了大区经济发展委员会，是大区的咨询性机构，组成人员有20名至50名。大区经济发展委员会完全由国家代表控制，由国家代表主持会议、确定会议议程。尽管有这样那样的限制，大区也逐步在某些政策领域的决策中成为关键层次的政府，尤其是在经济发展和计划方面。
在医学教育中临床实习是重要组成部分，同时也是学生将理论知识运用到临床中的一个过程，在妇产科中比较重视理论与实践的相结合，临床带教工作可促使医学生在极短的时间内掌握临床技能，在理论知识的基础上得到提升。针对我国的实际情况来说因受到医疗体制改革、带教意识差等因素从而影响了临床带教的质量。妇产科所涉及的是患者的隐私问题，因而增加了妇产科的带教困难[1]。
尽管在这个时期，法国的大区并没有满足大多数大区主义者的要求，但是大区的法律地位仍不断得到强化，只是还没有提升至公共机构和地方团体（省和市镇的宪法地位是地方团体）。在这个阶段，大区的工作人员很少，最重要省的省长被作为大区的国家代表，需要清楚表达在国家预算范围中大区的想法，并可直接向总理汇报工作。
3.1982年分权改革中的大区
在1972年至1982年期间，大区的作用和权力非常有限，它在很大程度上是对其它层次政府的补充，没有直接管理权。
对于省来说，1982年的分权改革最大的变化就是省长和省议会主席角色的变化。改革以前，省长对省议会有事前监督权，作为执行机构决定议会的日程、主持议会会议、执行决定。分权改革后，这些职责都交给省议会主席。1982年3月的法律第23款明确规定：省议会管理省的事务。
由表2可知，16种怪味胡豆样品在风味特征上差异较大，除鲜(f)与油炸(f)以外，其余风味特征均在0.05水平上有显著性的差异，其中豆味的差异与原料有关，甜、辣、咸、麻、胡椒等调料味与配料的比例、添加时间、投放次序有关[26]，而烧烤、焦糊则受油炸温度和油炸时间的影响。
在1982年以前，大区不能自己雇佣自己的工作人员，需要依赖国家。1982年以后，大区议会主席有权招聘自己的工作人员。尽管同省相比，大区在1982年的分权改革中所得的人力资源和装备比较少，但大区仍然建立起了自己的行政结构，能像省一样自己作决策。大区的行政领导由大区议会主席担任，大区国家代表不再充当监护人的角色，不能行使事先监督权，不再是行政领导人。
四、大区在法国地方治理中的职责确定
1972年7月5号的法令规定大区主要负责三个领域：经济发展、培训和基础设施建设。另外，大区还要对中央政府和其它地方政府的角色起补充作用。因此从本质上说，大区是一个协调各方发展、提供新机遇的机构，承担以下职责：
1.经济和基础设施计划
1982年7月29日的法令改革了国家计划，赋予了大区在形成和制定大区计划上发挥作用的权力和职责，同时也要求中央政府与每个大区缔结执行国家计划的合同。根据法令规定，每个连续的国家计划都要以最初的法律为基础。每个大区都应该告知中央政府它优先发展的项目，这样中央政府才能编制白皮书。国家计划委员会是由负责国家计划的部长和各个大区的代表主持的咨询性机构，负责讨论大区计划文件的草案。大区制定的国家计划包括经济、社会和文化发展的中期目标，由大区议会起草。大区议会要就大区计划与省、较大的市镇、工会与雇主协商。大区计划要寄送给负责国家计划和基础设施发展的部长。部长要考虑不同的大区计划、大区计划与国家计划是否协调一致。
2.培训和文化建设
根据1983年7月22日法案的修正案，大区在中等教育上负有重大责任。首先，大区议会在与省达成协议后，要负责制定高中、初中、特殊教育、农业初中学校的临时课程。在教育领域，大区最重要的职责是管理高中和特殊学校，要负责高中和特殊学校的建设、重建、扩建房屋建筑、大的维修、设备及日常管理。大区要负责除由中央政府负担的教学和教职工的开支外的其它开支。1983年7月22日的法律修正案给予了大区自主选择高等教育的权力，大区需要经常补充中央政府对高等教育投入的不足。1983年1月7日的法令将职业培训和学徒工作的责任移交给了大区，1993年的《就业和职业培训法》强化了大区这方面的责任。
3.旅游计划
1987年1月3日关于在大区层次组织旅游的法令和1992年12月23日关于旅游责任的划分，极大提高了大区在旅游方面的作用。在地方层次，大区负责旅游计划和旅游发展。尽管中央政府单独制定了国家的旅游政策，每个大区仍可以依据大区计划确定大区层次的旅游发展的中期目标。
在t=0时刻，假设团队A为LT和FT的概率相等，则在第i次维修中，团队A负责的运行单元数的概率密度函数为
西部矿业企业旗下的主要矿山主要分布在青海、西藏、内蒙古等地，矿山所处的地理位置都比较偏僻，且对于矿石等材料的运输方式比较单一，一般只能用专门的铁路或公路来运送原材料和产品，由于原料产地与加工地点、市场距离较远，物流运输成本高，运输意外中断也会对企业的业务运营造成不利的影响，甚至会对企业的名誉和经济造成损害。
4.环境保护
1983年1月7日的法令第76款和80款将负责城市环境的责任交给中央政府，但是大区在计划和城市环境改善方面的资金投入仍然起着一定的作用，主要以贷款、补助、补贴等形式予以补充。为了实施地方政府提出的环境改善计划，大区可向购买土地和建设行为提供补贴。大区可以通过与中央政府签署合同确定援助计划，改善房屋质量和城区的环境，鼓励革新，促进能源节约和可再生能源的使用。
大区和省的优势不同，大区的地域面积和人口规模大于省，而省的优势是比大区贴近居民。如果将大区和省的职责进行比较分析，我们就会发现大区和省同样作为地方中间层次，职责也会有不同侧重：省侧重于社会福利，社会福利开支占省开支的50%；大区主要负责谋划地区经济发展，投资和基础设施的开支占大区全部预算的60%；两者之间分工明确、各司其责。
（作者系华中师范大学马克思主义学院副教授、博士）
责任编辑/黎恋
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