调整、发展和保护——中国农业加入WTO的应对之策，本文主要内容关键词为：中国农业论文,之策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年11月15日，中美签署了关于中国加入世界贸易组织（WTO ）的双边协议，这标志着中国加入世界贸易组织迈出了关键性的一步。中国目前农业的市场化程度比较低，在政策、体制等方面还没有与国际接轨，要加入世界贸易组织及实现农业的国际化，我们要充分估计中国农业可能受到的冲击，同时要积极运作中国农业加入WTO的应对之策。
一、要充分估计中国农业加入WTO可能受到的冲击
对于中国农业来说，加入世界贸易组织是一把“双刃剑”，既有利也有弊。到底是利大于弊还是弊大于利， 要看今后我国如何应对及WTO如何运作。但有一点是肯定的，即近期可能弊大于利，长远看利大于弊。在加入世界贸易组织的前期，我们要从思想认识和战略的高度充分估计可能对我国农业造成的冲击。
就有利的一面而言，加入WTO 为我国农业生产和农产品国际贸易的发展提供了机遇：第一，加入世界贸易组织有利于改善我国的国际贸易环境，为农产品进入国际市场提供便利条件；第二，加入世界贸易组织有利于引进发达国家的资金、优良农作物与畜禽品种、先进农业生产技术和经验等，以加快我国农业的现代化进程；第三，加入世界贸易组织有利于在我国农业中发展市场经济，按照国际国内的市场需求安排农业生产，优化农业生产结构，提高农产品质量和农业劳动生产率；第四，有利于改善我国对农业的管理，形成规范的、有序的农业宏观调控体系。
就不利的一面而言，加入WTO后， 我国农业将直接面对国际大市场的冲击，农业也将面临着生存与发展的挑战：
第一，由于市场开放和发展水平的差异，可能导致中国农业市场份额的部分丧失。根据WTO乌拉圭回合农业协议， 要从“削减关税”和“贸易措施关税化”两方面提高国际农产品的市场准入程度。在最近达成的中美协议中，中国同意削减农产品进口关税至14.5—15%，与其他国家的谈判也有削减关税的承诺，同时长期以来我国农产品进口主要依赖进口许可证、进口配额及其他非关税措施调控。加入WTO后， 非关税措施将被禁用，只能转化为相关的等额关税后再按规定削减，但据分析，我国还不具备将原有的非关税措施合法地转化为关税的机会。因此，中国市场的开放程度将大大提高，外国农产品将大量进入我国，虽然贸易自由化是双边性的，中国也可以向国外出口农产品，但由于中国与西方发达国家在农业发展水平上存在巨大的差距，中国出口农产品的品种和规模有限，这样就会出现农产品“入”大于“出”的局面，中国农业的部分市场份额将被外国农业所抢占。
第二，由于市场化程度低和政策体制不适应，可能导致中国农业生产经营的失序。目前我国农业的市场化程度是比较低的，如农产品的商品率还比较低，农业资源按比较优势配置的机制尚未形成，许多农产品还没有形成全国统一的市场体系，一些农产品还未实行市场化经营。此外，我国农业的管理体制、政策工具的选择等还带有过多的计划经济的色彩，政策与体制的统一性和规范性较差等。在这种情况下实行农业的全面国际化，如果加入WTO后对农业的引导和调控跟不上， 就有可能出现中国农业生产经营秩序的混乱，如产生农民在产业结构调整上的不适应及出现体制上的“真空”地带等，这极易破坏我国农业现有的物质基础。
第三，由于需求约束导向和经济自由化程度的提高，可能导致中国农业生产资源的流失。贸易自由化是以需求约束为导向的，即哪里有需求，经济资源就流向哪里，而随着加入WTO后经济自由化程度的提高， 又为经济资源的需求约束型流转创造了条件。我国是一个人多地少、人均农业资源十分有限的国家，过去农产品供不应求，农业生产资源流向是资源约束导向的，为了丰衣足食，我们十分注重保护农业资源。而加入世界贸易组织后，资源约束为主转化为需求约束为主，由于我国农业比较利益低下及国外农产品对我国农业的冲击，中国农业中的耕地、资金、农业科技人才、高素质农业劳动者等有限的生产资源有可能大规模流向非农产业，农业生产资源的大量流失有可能造成我国农业的严重萎缩，动摇我国农业在国民经济中的基础地位。
第四，由于在农业经济活动中突出效率和经济效益，可能导致部分农民的利益受到损害。在目前我国农业生产低水平超负荷运行的情况下，农业和农村容纳了大量的劳动力和人口，虽然存在一定数量的过剩劳动力，但由于采取了一系列公平性的社会措施，农民基本上能够安居乐业，农村社会基本上是稳定的。加入WTO后， 随着效率优先原则的贯彻和经济利益的强化，在农业生产力发展和农业生产结构适应性调整的过程中，必然会使部分农业行业的生产相对过剩和就业减少，尤其是欠发达地区以传统种植业为主要生计来源的农民，由于自身素质的限制，虽然加入世界贸易组织后会提供更多的就业机会，但这些面临转岗的农民一时还很难找到合适的工作，从而有可能成为新的贫困阶层，增加政府维护社会公平和农村稳定的难度。
二、对农业生产结构、农业政策及管理体制进行适应性调整
一方面，在WTO下，我国农业要生存和发展， 必须发挥按照国际比较优势和效益最大化原则，调整和优化农业生产结构；另一方面， WTO的乌拉圭回合农业协议的规则是很严格的，我国的农业政策和管理体制必须与国际接轨，农业生产经营活动才能正常运作。
应该看到，调整农业生产结构是我国农业发展的必然要求，随着农产品买方市场的形成和人们对农产品需求的变化，即使不加入世界贸易组织，我国也要进行农业生产结构调整。而在加入WTO的条件下， 调整农业生产结构更显得紧迫和必要，并且扩展了新的内容，一个地方的比较优势不仅是国内的，而且应该在国际的范围内确定。关于加入世界贸易组织后我国农业生产结构调整的具体方案，我国学者已经进行了一些研究，如有的认为，贸易自由化后，中国国内资源成本相对较高的农产品，如玉米、小麦、油料作物、糖料作物、大豆和棉花等农作物的播面和产量将减少，而园艺作物（蔬菜、部分水果、花卉等）的播面和产量将增加，畜牧业（除牛奶、羊毛外）将是主要的受益部门（黄季焜等，1999）；又如有的认为，我国农业的比较优势是肉类、水产品、蔬菜和水果等劳动密集或资本密集的农产品（肖光恩，1999）。本人认为，WTO下的我国农业生产结构调整， 应该注意以下方面：一是确保我国食物安全的口粮生产，不能随意地调减，也就是说这部分农产品的生产不能完全按照比较利益原则进行，国家应该积极加以扶持、发展和保护；二是要区分部分农产品的商品性需要与自给性需要，如肉类、水产品、油料作物等，从长远看应该按照高度市场化和比较利益原则来安排生产，但在商品生产还没有充分发展起来的近期阶段，即使这类农产品的市场需求不大，只要农民自身生活需要，也要安排生产；三是我国本身是一个巨大的商品农产品需求市场，各地在安排农业生产结构时，既要考虑国际需要，也要考虑国内需要；四是农业生产结构调整应该循序渐进，农民放弃原来的生产项目从事新的生产项目，需要有新的生产技术和管理经验支撑，因而农民进行生产技术的转向需要有一个过程，并且要有配套的公共措施，不能操之过急，否则事与愿违。
我国农业政策的调整要朝着适应WTO协议规则的方向进行， 但应该允许考虑中国的具体实际情况，并且要有一个调整的过渡期。在农业生产方面，要变直接的生产品种和面积控制为发布农产品及农业生产资料市场供求信息、出台农业产业政策，要积极推进农业规模化经营，不断降低农业生产成本；在农产品流通方面，要完善国家粮食储备制度，减少流通领域的价值补贴，理顺农产品购销价格关系，放开除部分粮食外的农产品市场化经营；在农产品贸易方面，要逐步削减农产品的进口关税，设定一些农产品的最高关税，逐步取消进口许可证、进口配额等非关税措施并尽量转化为关税措施，在WTO的允许条件下， 要采取鼓励出口的政策；在农业科技方面，要加大先进适用农业科技成果注入农业的力度，不断提高我国农产品的科技含量；在农业投资方面，要加大农业基础设施的建设力度，努力改善农业生产条件；在农业劳动力培训方面，要充分重视提高劳动者素质的工作，不仅要进行农业在岗人员的培训，而且要进行农业转岗人员的培训等。 我国是以发展中国家的身份加入WTO的，我国的农业政策一方面要适应WTO的要求，另一方面应该有利于中国农业的发展。同时，中国是世界上农业劳动力和农村人口较多的国家，解决好中国的农业、农村和农民问题意义重大，因此，应该积极争取WTO允许中国农业政策有一定的灵活性。
目前我国的农业管理体制是不适应农业的国际化的。我国农业管理体制的适应性改革，主要应作好以下工作：一是结束在农业管理上行业分割、贸工农分割、产供销分割的局面，建立一体化的农业管理体制；二是建立我国农产品国际国内贸易争端的协调解决机制，以利于我国农产品贸易的健康发展；三是加大经营性粮食企业的市场化改革力度，理顺国家（政府）、粮食储备企业、粮食经营企业、市场之间的关系；四是转变农业行政管理部门的职能，建立和完善能够适应国际化的农业管理法规制度。
三、加快发展是中国农业加入WTO后的根本出路
目前我国农业的生产力水平是比较低的，在国际市场竞争中处于不利地位。因此，我们要提高对加快我国农业发展重要性和紧迫性的认识。当前，加快我国农业发展应从下列方面努力：
第一，要大力推进我国农业的规模化经营。目前我国农业的经营规模是比较狭小的，基本上处于分散的农户小规模经营状态，这是造成我国农业生产率不高、农业生产成本较高的主要原因，更不利于我国农产品的国际市场竞争。推进我国农业的规模化经营，应该充分考虑当地的人地关系、地貌类型、生产项目及品种、经济发展水平等多种情况，实行区别对待和循序渐进的原则。在生产力发展水平不高的条件下，应该大力推行连片种养和统一作业，既发挥家庭经营的优势，又利用社会化服务的好处，这实际上是一种生产单位外在的规模化；在生产力水平提高的情况下，应该发展农场化的规模经营形式，大力推行农业生产单位的内在规模化。
第二，要大力促进我国农业的科技进步。虽然新中国成立以来，我国农业的科技进步取得了较大的成就，但与发达国家的农业科技水平相比，还存在很大的差距。在发展知识经济和参与国际市场竞争的情况下，促进农业科技进步具有特别重要的意义。农业科技进步是一项巨大的系统工程，需要基础研究、应用与开发研究、科技推广、生产应用、农民培训等多方面的协调与配合。当前在农业科技进步工作中，应该解决好三个方面的问题：其一是农业科研、教育单位面向农业生产第一线的体制及其条件问题；其二是农业科技推广队伍的稳定与科技推广的有效组织形式问题；其三是由于农业生产比较利益低下所导致的农户（农民）对于农业科技成果的有效需求不足问题。
第三，要大力开展农业的组织创新。农业的组织创新，即建立有利于农业发展的组织制度和组织体系，是面向21世纪的中国农业能否发展的关键。农地是农业生存与发展之本，要在坚持农地公有制的前提下，在农地的流转制度和推进农业规模经营方面进行创新；农副产品的生产、加工、销售之间存在着内在的经济联系，要沿着农业产业化的发展方向进行农业经营方式的创新；农民是农业走向市场的主体，要尊重农民的意愿和选择，鼓励和扶持农民在普及农业科技、提供农业生产资料、开展农产品销售等方面的自主性组织创新；完善农地承包经营组织，允许农民开展租赁经营、委托经营、代营以及农地股份制、农地金融等新的经营和组织形式，探索农业公有制的多种实现形式等。
第四，要改善农业的发展条件。21世纪我国农业的发展，除了要具备适应的农业政策和管理体制外，还应该改善下列两个基本的条件：其一是加强农业的基础设施建设，改善农业的生产条件。目前我国农业的生产条件是比较差的，如抗御水旱灾害的能力较弱，水土流失没有得到有效治理，存在大量的沙化和盐碱化土地，田（地）块细小等，应该大力开展植树造林、水利建设和农田基本建设；其二是规范农村的税费收缴行为，切实减轻农民负担。造成农民缺乏加大资金、科技等农业投入积极性的因素，除了农产品收购价格较低、农业生产成本较高外，一个重要的原因就是农民的负担过重，应该从杜绝涉农部门向农民乱收费、精简农村基层组织机构、加强党风廉政建设、停止农村不切实际的各种达标竞赛活动等方面努力减轻农民的经济负担。
四、在WTO条款下加大对我国农业的保护力度
中国目前的市场化程度是比较低的，通过进口配额等非关税措施限制各种农产品的大量进口。由于人口众多，中国本身有一个巨大的农产品市场，因而中国农业在非贸易自由化的条件下，仍能维持正常的运行。但在加入WTO的条件下，市场的开放程度提高， 由于中国农业本身所固有的生产条件较差、生产力水平较低、生产规模较小、农民收入较低等弱点，使得在加入世界贸易组织后，中国农业将面临着世界农产品市场的冲击，中国农业要生存与发展下去，必须加大保护的力度。这可从下列方面考虑：
第一，要提高对新形势下中国农业保护的认识。一方面，虽然在加入WTO下要求各成员国降低关税和撤除壁垒， 提高国际农产品的市场准入程度，但在多边贸易体制下实施对农业的保护已是一条不成文的规矩，尤其是发达国家实行了大量的农业保护措施，中国在加入WTO后， 也可以实行对农业的保护。另一方面，加入WTO后的农业保护与不加入WTO的农业保护是不同的，我国应尽快建立在WTO框架下的农业保护体系。
第二，要制订在加入WTO之初的反倾销、反不正当竞争措施。 中国加入WTO的农产品市场开放有一个缓冲期， 这一时期我国农业管理体制和农业政策正在进行适应性调整，要防止一些国家借机以低价倾销的方法占领我国的农产品消费市场，以免国外农产品的过度进入冲击国内的农业生产。
第三，加大“绿箱政策”范围内的国内农业支持力度。乌拉圭回合农业协议中虽然有削减以生产补贴为主的国内农业支持的条款， 但据WTO农业协议中规定的国内支持总量（AMS）测算标准测算表明，1993—1995年我国农业处于负保护状态，也就是说，中国可以利用农业协议中的“绿箱政策”，采取农产品储备、农业保险及灾害补贴等收入支持政策，以及通过财政手段，增加政府在农业基建、农业科技等方面的投资，不断加大我国国内农业政策对农业发展的支持和保护力度，以使我国农业的保护水平由负保护向零保护的转变。
第四，加大对进出口农产品的卫生及植物检疫力度。按照乌拉圭回合农业协议，各成员国可以采取正常的以保护人类健康、动植物安全及其生长为目的的措施。我国可以充分利用这一条款，一方面要大力发展我国的绿色食品，提高我国农产品的质量和国际市场竞争力，另一方面要加大对进口农产品的卫生及植物检疫力度，构筑我国农产品进口的绿色壁垒，使之成为我国除关税以外的控制农产品进出口的又一重要措施。
第五，利用发展中国家的身份，争取得到WTO优惠的差别待遇。 中国是世界上人口最多的国家，中国农业发展了，本身就是对世界农业的一大贡献。据了解，世界上有的国家在加入WTO 后得到了特设的农业照顾性条款。因此，我国要以发展中国家的身份，以及中国农业发展的特殊重要性，争取得到WTO优惠的差别待遇， 这对于中国农业的未来发展显得特别重要。
收稿日期：1999.12.30
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