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分税制是改革开放以来最重要的一项制度创新。由于“分灶吃饭”，各地政府拥有了越来越多自己的利益。中央政府和地方政府的政策“博弈”，已经成为国家经济中无法回避的事实。如果不能对地方政府行为的深层原因作出正确的解释，就无法找到解决中央政府与地方政府“博弈”的正确途径。
地价高低的奥秘
地方政府目前存在的问题(重复建设、大规模圈占耕地，推动房地产扩张)，固然有地方政府基于地方利益导致的“无序竞争”的因素，但更为深层的原因则与有缺陷的竞争规则相关——为地方政府公共服务限定的收益渠道和方式，决定了地方政府的行为模式。
现在，不少地方政府的主要工作之所以围着开发商和企业家转，一个很重要的因素是，在现行的制度下，除了少量个人所得税外，地方政府无法直接向居民征税。于是，企业(而非居民)就成为公共服务的主要客户——“纳税人”。
在这样的情况下，面对激烈的竞争，地方政府只能通过为投资者创造更好的“投资环境”的方式，获得来自企业的税收，以间接地为城市居民提供公共服务。
1994年的央地财政分权，是改革史上的一个里程碑。这次分权有三个特点。第一是大部分公共服务(普通教育、医疗、绿化、交通等)都下放给地方政府；第二是税收的大头集中在生产环节。在这个环节里，中央政府又通过增值税的方式获得收入的大头；第三是税收外的土地收益，非正式地界定给了地方政府。土地收益成为地方政府提供公共服务的主要经济来源。
现在的很多分析认为，正是因为地方政府获得了土地的经营权，才导致了“以地生财”的强大冲动。于是不少人得出结论，耕地的大量占用，是由于地方政府压低地价，过度招商；房价居高不下，是地方政府与银行、开发商一起推高地价，导致地价上升。但这不能解释为什么地方政府会有压低地价招商和抬高地价卖地这两种完全相反的行为。
地方政府之所以会在不同的土地市场上，有完全相反的行为，问题出在土地收益实现的途径。由于缺少财产税(物业税)这一经常性的主体税源，地方政府只能依靠一级土地市场一次性地获得土地收益。
地方政府提供的公共服务是长期的持续行为，而土地收益是一次性的即时交易。为了支持公共服务的开支，地方政府必须找到一个途径，将一次性的收入，转变为长期的可持续的现金流。
这个途径就是工商业的税收。这就可以解释为什么在厦门这样的城市，商品住宅的价格远远高于商场和办公楼，但政府却宁可放弃一次性即时巨额收益，坚持将滨海的高价值地段，用于酒店、办公这些可以持续获得现金收入的用途。
理解地方政府的行为
由于第三产业需要通过工业创造自身的消费(企业和职工带来的服务需求和本地消费)，大力招商、鼓励工业就成为地方政府扩大地方收益，维持公共服务的“不二法门”。地方税收和地价是地方政府可以支配的“私房钱”。在不影响国家税收的前提下，地方政府能够通过这两个费用的减免，来获得相对其他地方政府的竞争优势。
一般来讲，处于优越地理环境，具有高水平管理的城市，能提供更好的基础设施和公共服务。反映在一级土地市场上，就是较高的楼面地价。一级土地市场上的高收益，使得地方政府可以更多地补贴工业土地，使之价格更加具有竞争力。反过来，工业的大规模聚集，又为一级土地市场带来更多的需求，进一步抬升地价，为地方政府反哺工业创造条件。
所有税收的本质，最终都是地租。卖地和租地(税收)，不过是获得土地收益的不同手段。在这样的机制之下，地方政府“零地价”招商，就很难被简单地描述为“不计代价”的行为。因为这种行为的经济学本质，是将一次性的土地收益转变成经常性的工商税收。
对于地方政府来讲，工商业税收、一级土地市场收益和工业补贴(地价和税收减免)是统一计算的，政府的净收益是所有收益的加总。在一些地方政府看来，工业的补贴只要能够通过税收和商品房市场创造出更多的收益，即使工业土地价格极低甚至是“零地价”，在经济上也是合理的。
理解了这种追求长期收益造成的产业循环关系，就可以理解地方政府在工业土地和商业土地市场上，何以存在两种完全相反的定价行为。也就可以解释为什么越发达的地区，工业地价反而可以越低——因为低工业地价和高商业地价是地方政府将一次性收入转变为经常性收入的两个连续的环节。
单独评价任何孤立的环节(低工业地价或高商业地价)，都会得出地方政府非理性经济行为的判断。但如果把这些环节联系起来，地方政府的行为就变得可以理解了。
实际上，中央政府也是地方政府竞争的间接受益者。为了竞争，地方政府用自己在一级土地市场上获得的收益，大举投资基础设施，并以低价土地的方式，对工业进行补贴，使我国工业在全球竞争中，获得了超乎寻常的竞争力，其结果是直接导致工业税收大增。我国税收的大头在生产阶段，根据分税制，中央政府又获得了大头。
低工业地价和高商业地价，是—个硬币的两面。中央税收的超速增长，与地方政府地租收益的转移有着深刻的联系。现有的税收政策不调整，就很难通过禁止地方政府低地价招商，限制地方政府—级土地市场收益的支配，来给地方投资和圈地降温。
校正税收缺失
人们很容易想到的一个问题是，为什么其他市场经济国家的地方政府，没有如此强烈的“市场冲动”和“招商狂热”?为什么他们能够退出竞争性的领域，而专注于公共服务?
一个很重要的原因，就是发达市场经济国家的地方政府，有着与我国地方政府不同的收入渠道和方式，它们的收入主要不是来自一次性的土地收益，而是来自可持续的经常性收益——财产税(物业税)。
以美国为例。联邦税以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主，辅之以消费税、遗产和赠与税、关税。州政府的税收以销售税、总收入税为主，辅之以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税以及其他税种。
地方政府则是以财产税为主体，辅之以销售税、个人所得税和其他税种以及规费。由于固定资产是一种不易折旧、快速增值的资本形态，积累效率极高，同时难于隐匿，征收成本低，因而能成为地方政府主要的税源。财产税在地方政府收入中的比重高达75.98％。
在我们进行国际比较时，一定要注意到中国的地方政府和外国的地方政府这种由于税收渠道不同而导致的职能上的巨大差别。
如果我们把城市看作一个社区的话，发达国家的地方政府就相当于按物业价值提供服务的物业管理公司。城市政府只要改进本地的治安、绿化、供水、供电、交通等，辖区内的物业就会随之升值，服务得越好，物业的价值就越高，政府所得到的财产税就会越多。反之，服务水平降低，居民外迁，物业贬值，政府的收益就会随之减少。如果进一步恶化，居民就会通过选举“解雇”政府，换一家服务水平更高的“物业管理公司”。
而我国的城市政府，更像一个开发商。由于无权收取物业费(财产税)，所以它的收入是一次性的。为了维持小区今后的服务，就必须将70年的物业管理费，贴现到现在一次收齐，然后通过卖店面(相当于工业)获得经常性租金收益。
这时，城市政府的地价就必须非常高(相当于土地出让时，许诺了70年的无偿售后服务)，然后通过招商引资(而不是本地财产增值)，将一次性获得的收益，转化为经常性的长期收益。
在这个经济流程中，中国的地方政府的公共服务，主要不是靠居民直接支付，因此，政府并不需要像发达国家政府那样“看业主的脸色”，而“业主”(居民)也无法像发达国家的居民那样通过投票，以纳税人的身份，监督政府改进服务。这就导致一些地方政府的公共服务经常处于缺失状态。
很明显，除非中国的地方政府能够像发达国家那样，通过经常性的财产税，直接为其提供的公共服务定价并获得收入，地方政府的职能就很难真正实现从生产向服务的转变，目前广受抨击的地方政府行为就依然是一种“合理”的存在。
当务之急，就是尽快开征财产税，并使其逐渐成为地方政府的主体税源。这样，地方政府的收益，就可以从一次性的出让土地，转变为经常性的财产税收。
开征财产税的好处
征收财产税的好处，首先是减少地方政府对工业投资的依赖，缓解地方政府过度的“投资冲动”和“招商饥渴”，因为地方政府已不需要将获得经常性现金流的压力，完全压在发展产业上了。
在目前的税收机制下，中国的城市很难形成专业化的分工，因为所有的城市要想生存、获得可持续的收益，都必须从建立工业开始，并形成完整的产业循环。这就导致所有的城市，都被迫形成小而全的独立产业链条。
而开征财产税后，像三亚、海口这样的城市，就可以发展专业化的居住和旅游，而其他靠近港口、接近市场的城市，则可以发展工业。居民可以选择不同的区位生产和消费。城市之间可通过水平分工，寻找最适合自己的发展方向。地方政府可根据自己的比较优势，从单纯的价格竞争，转变为差异化的种类竞争。
其次，从辖区内居民财产升值中获得经常性的收益，可以有效地引导开发型政府向服务型政府转变，为辖区居民提供更高水平的公共服务。目前由于缺失财产税，在城市建成区，政府投入的学校、道路、绿化，往往很难收回成本，无法实现财务上的平衡。这就迫使地方政府将主要的注意力，放在自己垄断了一级土地市场的新区。因为只有从一级土地市场获得足够的收益，才能支持老城高水平的公共服务(一般税收往往只能覆盖人头费等的经常性的开支)。
开征财产税后，政府改善公共服务(治安、消防)和设施(文化体育设施、公园绿地、道路桥梁等)，可以直接导致辖区内物业价值的提高。税基的扩大，反过来可以增加政府的收益，而增加的财政收入，可以进一步改善公共服务。为了扩大税收，吸引居民，各地政府之间的竞争就会从谁会招商，转向谁能提供更好的公共服务。“讨好居民”就可能取代“讨好企业”，成为地方政府新的施政目标。
第三，可以弱化限制人口自然流动的户籍门槛，方便要素在空间上合理地配置。户籍政策是目前仍在使用的少数几个计划经济的遗产。我国之所以无法取消实施多年的户籍政策，就是因为缺乏一个经济的手段以甄别城市居民的身份。我们不知道谁是城市的真正消费者，谁有资格享受城市公共服务(教育、医疗、交通等)隐含的各种补贴。
有了财产税后，居民的身份就会一目了然。无论这个居民是暂住还是永久居住，只要在本地纳税，他就是本地居民，就有资格享受城市提供的各种服务。否则，像现在有人建议的那样——流动居民可以同永久居民一样享受城市的教育、医疗等福利，就很难有城市政府愿意改进本地服务水平，因为服务水平的落差会吸引来过多的“免费搭车者”，使政府财政难以为继。
显然，从鉴别居民身份来讲，以财产税为主的个人(家庭)税，是一种比户籍管制更公平、更有效率的办法。一旦个人成为城市的纳税人，户籍制度就可以弱化成一种辅助性的管理手段。而在这个制度建立之前，所有希望仿效发达国家取消户籍政策的建议，只能是纸上谈兵，因为我们不具备其他国家的税收甄别机制。
此外，开征财产税还可以避免土地及其相关的财产沉淀在低效率的使用者手中。现在，一方面土地极为紧缺，许多项目找不到发展的空间；另一方面，许多个人和企业，以闲置住宅、土地的方式无偿囤积和占用大量空间。
而财产税开征后，那些闲置住宅和土地资源的业主和开发商，就不能继续无偿享用政府的服务，他们必须计算其资源占用的成本，这会迫使他们要么出租，要么转让。新进入的投资者，也要考虑其获得的收益是否足以支付其拥有财产的代价。随着闲置资源的释出和流转，投机性需求的减少，土地的稀缺就可以得到有效缓解，房地产泡沫也会得到真正有效的抑制。
时机及方法
从时机上来讲，财产税应当在住房制度改革时，甚至是土地有偿使用制度开始时，就同步推行。因为这项改革的承受者，是财产的拥有者，越是推迟改革，拥有财产的人就越多，改革的阻力就越大。
为了减少这项改革的阻力，财产税一开始可以主要针对机构法人和持有多套住宅的个人。对拥有第一套住宅、小户型住宅的业主可以退还或免征财产税。也可以配合宏观调控政策，对于所拥有的多套住宅和闲置土地，依据其数量多少和时间长短采用累进征收的办法。打击投机性囤积。同时，应当在生产环节减税，以抵消财产税收带来的企业成本增加。
地方政府获得财产税后，对一级土地市场收入的依赖会逐渐减少。但政府对一级土地市场的垄断不应减弱。这是因为在城市高速发展阶段，大规模建设基础设施，仍然是地方政府的一项主要工作。这是与发达国家最大的不同。现在，没有民间的组织能够比政府更有效率地大规模提供基础设施。没有垄断土地市场的支持，地方政府基础设施的投资就会重新出现缺口。
现在的财政分权，地方并没有主体税种，共享税和转移支付是目前财税制度的重要特征。一有风吹草动，脆弱的财政分权制度就很容易重新退回实际上的“统收统支”。财产税的建立，意味着地方政府开始真正获得独立的财源。
规则决定行为
有人认为，目前我国建立独立的地方财政，条件尚不具备。理由是财政分权制的前提是地方政府的角色要首先转变为给居民提供公共服务，地方预算能够反映居民(而非官员)的偏好，似乎没有所谓西方式的“选举民主”，分税制就无法真正推行。这些理由实际上是倒因为果。
没有财产税，地方政府就不可能有动机转变政府的角色。一旦主要税收来自居民，地方政府间的竞争，就会自然迫使本地财政反映“居民的偏好”。居民税收所占比重越大，居民的意愿就会反映得越加充分。地方政府必需的财政管理能力，也必须在实践中学习。没有独立的财政，连学习的动机也不会有。
在各项制度中，税收体制对地方政府的行为影响最大。正是这些制度，引发了地方政府之间激烈的竞争和中央和地方之间的利益博弈。地方政府行为出了一些问题，不是因为竞争本身，导致问题的是竞争的规则。如果没有了竞争，规则也就失去了效力，中央政府反而会丧失影响地方政府行为的重要手段。
规则的改进，要比直接管制地方政府行为，甚至代替地方政府决策更有效率。开征财产税，就是抓住地方政府一次性土地收益，与经常性公共服务支出的矛盾，从根本上校正被税制缺失扭曲的政府行为。如果能够抓住时机，通过宏观调控，对包括税制、土地流转在内的制度进行改革，地方政府行为就会发生改变，行政管理就会因此更上一个台阶。