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一九一七年九月三日，阎锡山以山西都督之职兼山西省长后，开始着手筹划治晋方略，村政建设是他关注的重点。他曾说：“民国六年，锡山兼绾民政，讨论施政之方，以为村者，人民聚集之所也，为政不达诸村，则政仍粉饰，自治不本于村，则治无根蒂。舍村而言政治，非终彻底之论也。”①之后，在他的著作与讲话中又多次重申了这一观点。他说：“乡村占整个社会的主要部分”，“为人民政治组织的最小单位，团体经济生活的基本组织，”是“社会最下层的社会基础。”②“村村治则县治，县县治则省治，省省治则国治矣，故治国在治村”。如果不进行乡村建设，那么“以此为基础的一切上层设施，将尽入空虚不着实际的状态。”③阎锡山认为：“乡村建设为全般建设的中心”，惟有乡村建设，才是贴合人民生活的真正建设”④。并进而把乡村建设与自强救国结合起来，“惟有贴合人民生活的真正建设、终能达到我们予企业的目的”“振起自强精神，发展造产能力，以完成救国的使命”⑤。
正是在这种思想支配下，阎锡山开始了乡村建设计划。村政建设大致分三个时期：从民国6年至11年，即所谓官办村政时期。这个时期，政治上主要是注重行政权力之普遍实施；经济上主要是以“六政三事”为纲领，产除积弊。从民国12年到民国17年，所谓自办村政时期，主要注重于行政力量推行，村民经济事业的发展，提倡村生产，发展仁化，以实现村村无讼，家家有余。从民国18年至抗战开始，即所谓村政建设时期，主要内容是由政治作用变为经济作用，倡导设立村营业，使村生产逐渐开展，以完成村单位的自足经济组织。
阎锡山的村政建设改革目标是：确立民主政治基础，造成工业化的农业，完成自足经济。为达此目的，阎锡山认为：第一要有稳定的社会秩序，他说必须要有严密的组织，“如果没有组织，更如一盘散沙，绝不能形成若何强有力的集体”，“本人现在汲汲于编村治，意欲由先行使行政网不漏一村入手，一村不能漏，然后再论不漏一家，由一家而一人；网能密到此处，方有政治之可言，方能立国于今日之大地之上，不如是，断不足以自存也”⑥。第二是建设村经济设施，发展村造产事业，增进村民经济能力，使村输出超过村输入，村中入款多于出款。阎锡山倡导村生产物美价廉，以增加输出，并审计村民消费品，规定禁止输入，“以作经济发展的基础，用达村入款多于出款之目的”。⑦第三是推进建设本体事业，即政治方面“村民彼此关系由意善而情美”；经济方面“使村民生活由同足而优裕”。
为完成上述目标，阎锡山把他的村政建设内容确定为一是整顿村制；二是改进村政。整顿村制是针对当时山西乡村中户籍杂乱，人口不清等现状进行户口调查，“编行村制，划定村界”，实行编村制。具体办法是：将300户左右定为一编村，第一编村选一村长，超过300户的编村，则增选一村副，并设“村公所”，作为办事机构，每村下设若干闾，以25户为一闾，闾设闾长，后来闾下又设邻，以5家为邻，邻设邻长。这样，村就建成了“有组织，有机的活体”，就能做到“上下贯注，如身之使臂，臂之使指”⑧。通过加强施政基层组织，发挥行政网，严密控制人民，达到使乡村控制在阎锡山政权手中的目的。
改进村政主要内容包括一、整理村范，即把村民的言行，纳入规范“把村中坏人去掉了，把好人扶起来。”⑨所谓坏人，阎锡山指下列九种人：贩卖黄金丹洋烟者、吸食金丹洋烟者、窝娼者、窝赌及赌博者、盗窃者、平素好与人斗殴及持刀行凶者、壮年男子游手好闲者、家庭有残忍情形者、忤逆不孝者。而失学儿童附焉。其整理手段，首宣传，次调查，再次处分。对无故失学者，劝令其入学。
二、召开村民会议。村民会议是训练村民参政之场所，“欲使全民练习参政的能力，非实行村民会议不可”。村民会议如何开？阎锡山说要发扬晋省乡社公开商办之遗风⑩，制订村民会议章程，按章程行事，这样就能“使一村之权归一村之民，一村之民参予一村之政”(11)。
三、制定村禁约。村禁约即村中之宪法也。禁约之内容“仍按各村习惯，自行规定，大致将消极方面事项列举禁止，如子女不准缠足，树木不准毁坏之类。违约有罚，情顺理安”。阎锡山说村禁约与村范可相辅而行，以村范开其先，以禁约善其后，这样“既足补法官检察所不及，又可省警察渗设之繁费”，并能收到“坏人者畏社会制裁之力，日见其少”的效果。
四、筹建息讼会。息讼会为村中之司法机关。阎锡山说，它是让人民“真能有主张公道之权柄，练习评断是非的本领”(12)。目的为“便民厚俗以救争讼之凶”，“公是公非日以发扬，而土棍劣绅无所肆其播弄”。其实行办法是村长兼任会长，另有村人公推公断四名或六名，凡两争执事件均愿请之断者，得以和解，其不愿公断者或不服公断者，仍听其自由起诉，并无强制人民之权，以杜流弊。
五、建立保卫团。保卫团，村中之武力也。每一编村为一村团，以一行政区为一区团，以一县为一总团，“凡各村男丁能有正业者，年18岁以上35岁以下，均于农暇入团练习……娴习武事”，“平时稽查窝藏清除盗贼，遇有溃兵土匪，庶不敢来犯”。
同时，阎锡山还认为推行村政，划定村界尤为重要，“尤应注意者为村界。村界不可轻视。材界定而人民定，地土定而收入定，以后事事皆定”(13)。这样“村政之根基，才能巩固”(14)。所以，阎锡山把划定村界也作为他改进村制的一个内容。
为了推行村政建设计划，阎在统治层里建立了专门的办事机构：省公署内特设立村政处，作为他推行村政的领导机构，并委任了正副处长，其下分股，各设主任，具体负责督促考察之责。另外，全省划分为12个区，按区设置区主任，责职责是到所管区各县实地考察，督促知事、委员等办理村政。同时，每县还派有村范委员一人，经常驻县督导。各县又按村庄距离、远近、人口多寡、划分为若干小段，由区长、承政员、承审员、主计员、实业技士，视学页、宣讲员、警佐、巡官等分兼小段主任，直接管村、管闾、管邻，一直到户。并对从事村政工作的人员进行了分批的培训。还训练了一批专门视察员，以督促了解全省各地村政推行情况。
阎确定了推行村政的办法：搞试点，分批进行。闾锡山说：“惟兹事体大，初未敢果于自信，轻率成功，因先由阳曲、榆次、太原等三县及省城市区试办。试之而效焉，乃于6月间推行平定、寿阳、太谷、忻县、定襄等5县，再试之而效焉，仍定推行全省”(15)。动员全社会力量投入村政建设。他采取了以下措施：第一、集合城内官绅商学、男女老幼及各村小学教员讲演游行，造成声势；第二、动员社会各界群起协助，共策进行，使村中百姓户晓家喻；第三、散发印刷物，省署刊出有村政专书，并刊周报，以数十万册分散各村，广为流传，使村民予先明白村政各事。阎锡山认为这样做，他的村政就能得到顺利推行，即他所说的村中各项事业就会“办得好起来”(16)。
阎锡山的村政建设是在打着“民主”政治旗帜，倡导“民治”的口号下进行的，反复宣称他的村本政治是民主主义的村本政治，“就是人民自己主持村事的意思(17)。这种以“村里政治入手”的“自下而上”主义，是阎锡山企图以民权主义改造中国专制政治的一种心态反映，他说：“你们要知道我所抱定的政治主义，全在“民治”二字上立足。民治就是人民自己治理自己的意思。但欲自治，非从村事上下手不行，所以要从村里的政治着手”(18)。这不能不说是适应时代潮流的举措。当时全国许多地方兴起了乡村社会改革和建设运动，仅在中日战争前10年间，各地从事乡村建设活动的公私团体就达691个，开办乡村建设、农村改造、民众教育或自治实验等组织63所。
阎锡山的村政建设计划在推行过程中，遇到种种困难，“可谓费尽心力，成效未著”。究其原因，从客观来说，当时阎锡山所处的国际国内环境没有给村政建设全面推行的机会。首先是日本帝国主义对中国的侵略控制逐步加深，中日民族矛盾已成为当时主要矛盾，驱逐日本帝国主义出中国已成为解决当时中国问题的关键，不把日本侵略者赶出中国，中国的任何改革、建设的计划都是一纸空文。其次是国内军阀混乱不已。尽管阎锡山口头上实行“保境安民”的政策，但他一有机会就想乘机扩张势力，一再参加军阀混战，大量人力物力被运用到军事扩张上。三是村政建设需要大量资金作为后盾，然而事实上他的省库尽是各县交纳的纸币，致使“省城军政各费，无法应付”。村政建设中的各项开支、预算多是空头支票，所以一些村政建设的计划只好放弃。
注释：
①⑨⑩(15)(19)(20)阎锡山：《山西村政汇编》
②③④⑤⑦阎锡山：《乡村建设之理论与方法》《阎锡山先生言论辑要》第7册
⑥(11)转载中共中央党校编写组：《阎锡山评传》第101页、第119页。
⑧《阎锡山言论类编》卷三上
(12)《依然是盼望百姓作好人有饭吃》《阎伯川先生言论辑要》第5册
(13)(14)《注意村界》《阎伯川先生言论辑要》第5册
(16)《社会是一种共同组织，商人也应该管事》《阎伯川先生言论辑要》第5册
(17)《整肃而和霭，朴实而光华与民主主义村本政治》《阎伯川先生论辑要》第5册
(18)《商人为社会之中坚》《阎伯川先生言论辑要》第5册。
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