变革与绩效：高等教育的质量保障，本文主要内容关键词为：高等教育论文,绩效论文,质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1672-0059(2004)03-0055-05
引言
自20世纪80年代以来，世界上大多数国家的高等教育都发生了翻天覆地的变化。各国高等教育的入学率都增长很快。此外，大学生的背景、兴趣、环境以及他们进入第三级教育的目的等也出现了多样化的趋势。
据UNESCO的数字，1960年全世界第三级教育的学生效只有13000000，到1970年，数字翻了一番到28000000，到1980年数字剧增到51000000。到今天，数字达到一个新的最高点，全世界第三级教育的学生数大概是84000000。
许多国家的高等教育系统都相当庞大。在1998年UNESCO国际大会召开时，高等教育学生数超过2000000的国家只有11个，超过4000000的只有5个。如今，巴西、墨西哥、泰国、英国加入了高等教育超过2000000学生的队伍。这些国家都面临着管理庞大的高等教育系统的压力。
入学率的增长给各国政府带来了财政上的压力。世界银行和UNESCO最近的联合报告指出，许多国家的高等教育支出占国内生产总值的比率已经达到一个史无前例的高度。
入学率的增长和财政压力的增大，使多数国家对高等教育的态度发生了变化。多数国家都提高了对大学期望。国际组织极力呼吁大学提高教学、课程的质量以应对这个变革的时代。
世界各国都在积极地推动第三级教育的改革。但是各国的改革措施各有不同，有的国家对第三级教育进行统一管理，而有的国家则采用分权管理的模式；有的国家采取限制大学内部自主决策和教学自主管理权力的政策，而有的国家则给予大学更大的自主管理权。
世界各国还对高等教育系统的质量以及相关性提出了新的问题。许多国家政府建立了新的绩效标准，不少国家建立了集中的质量保障机制。
本文就绩效和质量保障问题提出一些看法。就目前高等教育面临的许多挑战来说，绩效对于高等教育来说尤其具有深层次的意义。它包含了对大学正在做什么，应该做什么的新的期望。绩效就是认为大学应该提供高质量的课程，提高为社会服务的程度。它要求高等教育机构加快步伐以适应新的要求。
下面首先简要介绍世界各国在绩效和质量保障方面的不同模式；第二，指出高等教育在绩效方面一般应该采取什么方法。
（一）绩效管理的不同方法
20世纪80年代末90年代初，一些国家的政府建立了新的高等教育质量控制机制。其中，西欧国家的政府日益将高等教育提到战略的地位，它们的质量保障是与其将权力和责任从政府部门下放给大学的决策同时进行的。
东欧、中欧和苏联在20世纪90年代开始实施了质量保障。一些拉丁美洲国家，如智利、墨西哥、巴西和阿根廷等，也建立了质量保障机构，特别管理其私立高等教育。南非也建立了新的质量保障机制，作为其后种族隔离时代高等教育的主要部分。据不完全统计，到2000年，世界上有60多个国家采用各种质量保障机构或其他机制作为绩效管理的新方法。
表1 质量保障的不同模式
质量保障 国家／地区
研究评价；教学评价
英国
鉴定 美国、印度、智利
全国评价委员会
法国
评价机构
丹麦
学术计划的外部评价
荷兰、葡萄牙
机构内部的质量审查程序香港、新西兰
课程提高的竞争基金
阿根廷、瑞典
绩效指标
英国、美国
绩效合同制
法国
学位授予的外部确认
爱尔兰
毕业考试
巴西、其他国家
专业领域证书考试制
许多国家
表1显示出质量保障的手段有各种各样的。其中每个质量保障措施也有不同的实施手法。研究者发现，香港和新西兰采用管理程序来进行质量控制；荷兰和葡萄牙采用评价学术部门的教育和研究成果来进行质量控制；相反的，欧洲大学协会采用了多种审查方法来进行质量控制，它们检查高等教育机构的管理过程，包括其目标、政策、程序、资源和组织结构等；同样是采用绩效指标，美国是在州政府一级采用，而英格兰、苏格兰和威尔士则是在全国范围内采用绩效指标来进行质量控制。
（二）不同绩效管理方法的观点
不同的国家可能继续采用不同的方法来进行绩效管理。各国不同的文化、制度、政治、技术和地理都可能对其决策产生影响。然而，各国面对的任务是基本一样的，那就是发展一个连贯的政策来管理绩效。研究各国的做法对我们考虑不同的方法是有益的。我们认为，绩效管理一般应该考虑以下四点：使用多种绩效管理机制、随时调整策略、收集绩效资料的困难、关注内部绩效管理。
下面我们从美国和其他国家在大学一级实行绩效和质量保障的不同的实践努力来看绩效管理的问题。
1、使用多种绩效管理机制
尽管我们试图将一个国家的绩效管理归纳为某一种模式，我们还是注意到许多高等教育系统庞大的国家，如墨西哥、英国、美国，都同时采用几种绩效管理机制。例如，我们都知道美国主要采用鉴定的方式，但是整个鉴定包括了大范围的绩效管理。如表2所示，鉴定机构、州一级和联邦一级的机构采用不同的方法来指导美国的大学和学院。
表2 美国的多种绩效管理机制
联邦政府： 联邦财政资助计划资格
州政府：公立大学和学院资助
绩效指标
机构运营授权和计划资助
个人证书或资格授予
机构性鉴定机构：检查并公布大学和学院的教育能力
检查并公布大学和学院的教育效果
课程计划鉴定机构： 检查并公布特殊领域的学位授予计划
鉴定的步骤与严格的评价过程是一样的，各鉴定机构还公布其质量评价的结果。美国现在70多个鉴定机构，其中12个评价整个机构的鉴定机构，60多个评价专业的学术计划。这些机构都有各自的分工，没有统一的标准和程序，即使是它们评价的是同一个机构或计划。
欧洲也在朝着采用多种的、交叉的方法的方向来进行绩效管理。几乎每个欧洲国家都有其内部的质量保障机构。另外，欧洲大陆还出现了几种绩效管理机制，如通过欧洲质量保障网(ENQA)协调各国机构的工作；如通过波隆那计划，欧洲委员会负责协助欧洲各国制定学分互换条例。欧洲议会和UNESC0一起还设立了一个认证和信息网(ENTC/NARIC)以图建立一套国际学分互认程序。欧洲大学协会(EUA)还发起在欧洲大学间设立6个网络从各个方面来评价各大学的质量。
2、随时调整策略
许多国家的高等教育政策在不断地发生变化。如澳大利亚在90年代初期曾对质量问题进行了三年的全国检查，然后又有几年没有正式的检查机制，在2000年又宣布了新的质量保障计划。再如智利以前有对新设立的私立教育机构进行鉴定的机制，最近政府又将传统的高等教育机构纳入这个鉴定的机制之内。又如瑞典在过去10年里几次修改其“校长办公室”(chancellor's office)制度，每次都加强其质量控制的作用。爱尔兰实施了多年的全国学位授予制度，近期也开始设立新的鉴定机构。
许多国家都逐步地、渐进式地强化政府对绩效的管制。各国在大学的内部压力和政府机构的本土化的努力下，都采用了新的强化管理机制。例如，印度尼西亚开始注意评价和加强其教师培训计划。波兰开始注意对科学研究的评价，进而加强对教师培训的评价。阿根廷对其博士课程进行了评价，并逐渐过渡到对其他学历层次的课程评价。捷克斯洛伐克开始时设立了全国的鉴定委员会，以建立良好的认证程序，随后其鉴定转到注重自我评价程序。事实上，由于不同类型的新的高等教育机构不断涌现，出现了与传统的高等教育机构不同的质量问题，因此采用新的做法是必要的。
美国的鉴定制度已有近百年的历史，但是也发生了变化，如表3所示，美国的鉴定机构在不同时期采用各种不同的方法。20世纪初期，大多数机构对大学的结构和课程要求不高。但是，这方面要求不断增加，到了30年代，已要求大学提交关于教室数量和容量、图书馆图书数量、学术人员的数量及其资格、年度财政计划等指标。检查这些指标的目的是评价一所学校是否有“机构能力”(institutional capacity)来提供高质量的课程计划。
到了50年代，每个鉴定机构采取了更加综合的方法。它们定期对各学校进行重新鉴定。除了自我评价外，还有德高望重的专业人士的检查。也就是说，除了事实数字外，最后的鉴定主要是由检查专家的鉴定意见和专家委员会来作出。
表3 美国大学学生数和鉴定程序
年份
学生数
高等教育入学率
鉴定要素
190023000
2.3% 建立地区性机构
主要评价学生能力
1930 1100000 7.2%
地区性和计划性机构
发展过程缓慢
报告，偶尔检查
主要检查机构能力
1950
2700000 14.2%
计划性机构的增加
自我评价和定点检查
定期进行重新鉴定
注意质量的提高
1980 11600000 31.7%
注重结果，包括成绩和竞争力
关注主要的变化
训练，程序的安全
2000
14500000
35.0%
（资料来源：美国教育部，教育数字文摘，2001。网址：www.nces.ed.gov/pub2002/Digest01)
目前，世界各国一般都采用自我评价、定点检查、专家鉴定的做法来进行质量控制和绩效评价等相同的方法。只不过各国检查的频率、标准不同，有的是进行整体检查有的是进行单位（如某院、系）检查。
表3还显示出，随着美国高等教育数量规模的增长，鉴定的程序也日趋综合化。在80年代，当学生数达到11000000时，这个趋势最为明显。当时，美国的鉴定机构越来越关注学生的成绩，即关注入学的“结果”。在此机制之下，各大学必须经常注意学生的成绩，并系统地考虑如何提高学生的学习。那时，美国开始采用一种以州为主的新的鉴定方法。在过去的20年里，大多数州都采用以成绩指标为评定基础的质量监控系统。各大学每年都要向州政府提交其绩效数字，各州则根据这些数字来考虑高等教育的财政拨款。
3、收集绩效资料的困难
什么资料对评价一所大学或一个课程计划是必要的呢？收集资料的程序最好是怎么样的？专家鉴定的作用有多大？而专家的公正性又该如何确定？下面还是从美国和其他国家的经验来看它们是如何解决这些问题的。
要确定评价教育质量需要什么资料，除了必须明确什么是质量外，还需要明确如何收集资料，如何监控大学以及采用什么技术来实施监控。多数国家采用下面三类资料来检验其绩效：机构能力的资料；学校行动的结果或成绩的资料；利用专家全面控制质量。
这三种方法都有缺陷，下面我们逐一进行讨论。
注重机构能力的评价 一个大学，有足够的物力和人力的资源，是保障有好的质量的一个重要方面。这些资源包括学术计划、课程、指导老师，以及计划良好的富合作性的服务支撑，还包括良好的管理服务和设施。
但是，许多国家有关这方面的政策都受到批评。主要是这些政策比较狭隘，只看到“投入”而没有看到这些投入是否得到充分利用。光看投入，可能能获得很多现成的资料但这些资料也可能完全没意义。美国自50年代起就开始有人批评这种方法，近年来其他一些国家也出现这样批评的声音。
尽管多年来倍受批评，还是有一些国家对用“能力”作为评价机构能否提供好的学术课程的能力相当重视。例如，美国的鉴定机构就重视能力和投入。如西方协会(Western Association)就在能力和效率这两个主要问题上重新设定了它的评价标准。其他一些国家，如苏格兰和新西兰，都将投入、过程、质量检查中的环境以及机构的计划和目标的一贯性等问题考虑进质量中。阿根廷的质量提高基金则将提高图书馆环境和师资培训等增强能力的项目列入其中。
不论是提供传统的课堂指导还是提供远程教育的机构，能力和资源都是评价的重要指标。对新设立的私立机构也是如此，考虑它们是否准备投入进行长期教学所需要的足够的物质和人力是必要的。
注重结果或成绩的评价 收集评价教育结果的资料一向都是个难题。因为很难划定一条界线来区分是否达到合格。一般我们只有以“平均”为基础进行全面的质量评价，而这对于机构繁多、学生众多、课程各异的高等教育系统来说，则可能会有各种不同的结果。
评价结果的方式一般有几种，最简单的就是看获得学位的学生数，即完成学习后获得学位的学生百分比，或某一时期获得学位的学生百分比。许多国家都采用这种做法，但是这种方法无法显示出得到好的结果的原因。高毕业率可能说明其资源得到有效利用，也可能说明教学效果好，而其他如课程方面的因素也可能对结果产生影响。
评价结果，还需要看毕业生是否拥有他们自身和社会期望他们具备的知识和能力。如果发现了期望和实际结果间存在着差异，大学对确定什么地方该转变才能取得更好的结果还有困难。
对这个难题，还没有质量评价机构能有进行如此详细检查的有效办法。比如说，数据统计方法，包括成绩指标系统都只包含有限的结果的数据，而没有包含学校该转变什么的数据。而定点检查有专家鉴定也没有补救的指导。更有甚者，在美国，由于很多学生是非全日制的，还有很多学生在学期中转专业或随意中断学业，这就使得统计有关结果的数据尤为困难。
评价结果的另一个方法是看完成学业的学生的实际能力。很多鉴定专业计划，如工程、建筑和理疗等专业的机构采用这种方法。采用这种方法的鉴定机构和被评价专业都重视学生能力的培养。学生的成绩是授予学位的标准，也是评鉴的尺度。例如，在评价建筑专业时，美国的鉴定团体采用几十种不同的标准来检查能反映教学水准的学生设计。值得注意的是，美国鉴定机构在设定评价标准时都经过一些委员会的协助，鉴定草案都经过广泛的征询意见、召开会议听取不同的意见、最后通过大量该专业人士的投票的广泛参与程序。
专家鉴定 专家鉴定是质量保障的一种重要方法，许多国家在采用这种方法时出现了另外一些问题。每个专家团都由有成就的、有名望的教师和管理者组成，他们要有评定一个专业或机构的知识和经验。有些学校的校长或系主任每年至少要参加这样的鉴定团队一次。
客观，是鉴定团成员检查和评价一个大学的要求。大多数机构都意识到一个偶然的失误就可能影响鉴定过程的可靠性，因此它们设立了保证专家检查的客观性和公平性的规则和程序。表4是美国专业鉴定机构的综合程序。
表4 公平客观检查的保证方法
通过提名和面试挑选检查人员
检查人员的正式登记
检查人员的培训
批准检查团成员的制度
检查的记录表格和标准格式
报告准备的准则
检查团报告制度化的选择
检查报告和行动的委员会
检查团成员和检查的评价
鉴定机构试图采用这些方法来尽量保持其客观性。它们通过明确的标准和程序化的安全保证有限度地采用专家鉴定的方法。
总的来说，大多数质量保障机构都采用以上三种资料来进行评价，但是几乎没有一种方法在实际应用中是精确的，每种方法都有缺陷。例如，学校提交的报告的信息是有限度的，而对大学资源的关注也是如此。在提高质量方面，采用关注学生成绩的方法或许更有效，但问题是采用什么措施和评价来看待成绩下降的问题。
4、绩效的内部管理措施
多数关于绩效或质量保障的措施都集中在外部的监控。现在有很多大学都有内部质量保障措施。例如，欧洲国家近年来在讨论建设“内部质量文化”，即让各系和教工们都参与关于质量问题的讨论。大学里多利用外部检查人员和系统检查计划进行质量控制。有些大学也自愿采用另一种方法，即在一批大学中采用某种水准进行质量检查，这类似于中国的优秀评估。
实际上，绩效评价有两种方式，一种是向外看考虑大学外部的支持者，另一种是向内看检查教育的实践和结果。有美国学者指出：“内部绩效主要集中考虑学术因而是以学校为中心的，而外部绩效大部分主要是向外边的观众提供资料和保障，那是完成机构的使命。”也就是说，评价行动的关注是不同的。一个是进行检查，向外边的人交代。一个是要求内部的人员提高学习成绩。他们进一步解释：“在外部绩效里，大学有责任提供证据说明它们在忠诚地完成它们的使命，也就是说明它们忠实、负责任地在使用资源以期达到目标。”“在内部绩效里，它们提供如何执行任务、如何运做、效果怎样的详细资料，以及确定在哪些方面需要改善和它们采用什么措施进行改善等。”
外部和内部绩效的区分使大家关注作为内部绩效的一部分日常工作。表5列举了美国内部质量保障采用的一些主要手段。一个机构可能每年都对某些课程进行检查，也可能进行一些评估。同时，对所有正式的课程计划都要进行评价，对一些教学人员也要进行评价。机构的管理委员会还可能进行其他一些检查。
美国的大学有很多内部绩效检查。例如，在1993年，90%以上的大学有系统的学生评价，80%以上的大学有经常性的课程检查。
表5 内部绩效过程
管理委员会的检查和勘误
全校性的战略计划
全校性的课程委员会
新课程计划
课程检查（每5年1次的各系的检查）学生评价
每个教师的评价
每一门课的评价
美国的大学通常将课程检查作为每个系主要的内部评价手段，一般是5年一轮。每个系都请校外的人员检查课程计划，指出其优点和缺点，包括对加强课程的建议。在这些检查的基础上，很多大学重新组织它们的课程计划或在某些方面进行改善。在过去10年里，很多大学利用这些检查结果来进行“最佳选择”政策，也就是对好的课程给予额外的资助以更好地提高。选优政策是一个普遍的趋势，大多数大学都在确定优先、密切注意执行情况并建立自己的各种标准。这种自查的方法包括管理和课程方面，完全是在外部鉴定之外进行。
结语
高等教育的绩效和质量保障方面有很多新的方法。从世界各国的实践我们可以看出：由于高等教育的复杂性，不可能只有一个质量保障的方法。而由于每种方法都有其缺陷，评价绩效和质量保障必须采用多种方法。
由于侧重点不同，选择的方法也不同。如果关注的是毕业生的就业，那么对课程的评价就非常重要。评价课程可以很容易地测量学生毕业率和就业率，或者用于评价学生是否能适应就业市场的需要。相反的，注重制度的评价则能更好的提高学校管理和运作。
决策者还应该明确，绩效管理更大的目的提高高等教育的能力。绩效管理的长期目标是改变高等教育机构内部的核心运作。因此，尽可能地支持和加强内部绩效的方法是合理的。此外，富有创造性也是大学自治的表现。大学有察觉问题和改造错误以建设好的课程计划的灵活性是其保障质量的一个最佳方法。
总之，绩效和质量保障的策略是手段而不是结果。我们的目标是建立一个更有效的高等教育系统，使学生能最大限度地发挥他们的才智以更好地服务社会。正如世界银行/UNESCO最近的报告指出的：“高等教育关注的是人——制度是用来开发而不是阻碍人的潜能的。”
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