城市社区自治的主要经验及农村自治的转变路径，本文主要内容关键词为：路径论文,农村论文,经验论文,城市论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912.81 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608(2008)04-0070-04
我国社会基层自治首先是在上世纪七八十年代的农村开始，然后进入城市，这一阶段农村村民自治比城市居民自治开展得早，也更加富有成效，因此，城市更多的是学习借鉴农村自治的经验。到了上世纪90年代，以城市社区服务为先导的社区建设推动了城市基层社会管理从居民自治向社区自治的转变，农村因近年来城镇化扩张和新农村建设双重历史背景而走进城市或“就地城镇化”，也需要按照城市社区先进的管理理念去管理农村新社区，所以，这一阶段主要是农村学习城市自治经验。本文以城市社区自治经验为蓝本，紧密结合农村现有的社会基础条件和社会现实需求，充分挖掘农村自治的内在潜能，培育嫁接农村社区自治的基因，探索农村由村民自治向社区自治转变的途径。
一、城乡基层自治发展历程及居民自治与村民自治之异同
村民委员会是上世纪70年代末人民公社改制后，部分农村地区出于加强社会管理、维护社会治安的需要而自发建立的，1982年以后国家对这一基层组织进行了推广，并将其功能由最初的制定乡规民约、维护社会治安扩大为社区事务的全面管理，成为农村社会的群众自治组织。随着城市经济体制改革步伐的加快，在政府的推动下，以居民委员会为载体的居民自治在城市发展起来。城乡两种自治由于开展的主客观条件不同，导致了它们之间存在一些差异，表现在：(1)在起源上，城市社区自治起源于政府的倡导和推动，农村村民自治起源于村民自发的要求。我国的农村经济体制改革从落后地区开始，而农村基层自治也来自落后地区，自发性强。城市基层自治是在政府有意识的倡导和推进下发展起来的，具有强烈的规划性，越是发达的地区，行政推进力越强。(2)在自治基础上，城市居民参与度低，村委会作为农村自治组织对村民的号召力、凝聚力、向心力较强，城市社区居委会对居民的这种能力则较弱。从经济基础来看，村民自治是建立在土地等生产资料共有的基础之上，村民一出生就是本村成员，参与生产资料的分配，自然享有自治权利，自治基础稳定。而城市居民之间没有共同的经济基础，成员流动性大，身份界定困难，自治基础不稳定。从利益关系来看，村民自身利益与村委会密切相关。一方面村委会有经济管理职能，村民可以从中获取经济利益，而城市居委会没有这种职能；另一方面村委会有管理自身公共事务、公益事业的权力和能力，如土地承包权的获得，村办学校、村级道路建设等，村公共事务管理和公益事业的发展，关系到村民的切身利益，而城市中办学、修路这样的职能和权力至少在市（区）一级社区居委会是没有的。从邻里关系来看，农村的自然村落由村民的血缘关系、亲缘关系、宗族关系所联系构成，祖祖辈辈长期居住一地，安土重迁，流动性较小，邻里关系密切。而城市居民亲缘分散、流动性强，出生地与生活地分离，邻里关系不密切。(3)在自治效果上，村委会的自治程度高，社区居委会的自治程度低。从选举上看，村委会成员的产生由村民一人一票直接选举，一旦当选，村委成员能直接反映村民的愿望。而社区居委会成员的产生一般是居民代表会议间接选举产生，实行招聘、考试与选举相结合的方式产生，所体现的是提高居委会干部的素质。从决策上看，一般来讲，村重大事项都召开村民代表会议或村民大会讨论决定，而社区重大事项是居委会做出决定，很少经过居民代表会议，更不用说召开居民成员大会了。村民自治体现出村民参与，具有较强的民间性和平等性。而居民自治具有较强的代议性和行政性色彩。从待遇上看，村委会的干部补贴原来主要依靠农业税的提留和村集体经济的自筹自创，补贴来源于村，因此，他们想问题、办事情较能代表村民意愿。而社区居委会干部的补贴主要靠政府财政补贴，拿谁的钱就为谁办事，拿政府的钱就成为政府的腿，自治程度也就相对较弱。(4)在自治重点上，农村村民自治注重自我管理，通过民主选举、民主管理、民主决策、民主监督四大民主来体现自治；而城市则注重自我服务，通过培育和发展中介组织为居民提供更多更好的服务内容和项目来吸引居民参与自治。(5)在城乡基层自治组织与同级党组织的关系上，农村党组织自新中国成立以来一直延续下来，成为基层组织的领导核心，村事务的治理权力主要由村党支部，特别是书记执掌，村委会受党支部的领导；而城市社区居委会党组织目前正处在加强建设的阶段，原有居委会党员人数少、组织不健全，社区事务由社区居委会特别是由主任负责。一些地方的支部书记是由退下来的居委会主任担任，党组织的权威力量影响比较弱小。
城乡这两种自治虽然由于创立之初“内源式”和“外生式”的区别，导致自治效果、自治程度上村民自治高于居民自治，但是二者在总体上“同”大于“异”，这些相似之处体现在：(1)设立目标相同。无论是村民自治还是居民自治，国家设立的目的都是为了发扬社会主义民主，推动社会自治。二者在法定体制和理想模式上都是实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的群众自治组织，它们的基本任务都是自我管理、自我教育和自我服务。(2)权力结构性矛盾相同。无论是农村的“乡政村治”管理体制，还是城市的“街—居”制，都在权力设计上存在结构性矛盾。一方面是乡镇政府与村委会、街道办事处与居委会的矛盾，另一方面是党支部与村委会、居委会的矛盾，这两对权力结构性矛盾就给社会自治的运行实现造成了很大的难度。(3)自治结果基本相同。从实践情况来看，由于现阶段既存在实践体制的障碍，又缺乏民主自治有效运作的条件，村民委员会和居民委员会实际上都成了一种准行政组织，以此为载体的村民自治和居民自治反倒在由行政管理模式向自治模式过渡中出现了强化行政功能的趋势。这就为我们下一步探索实践农村社会自治的新思路提供了一定空间。
二、城市社区自治发展历程及社区自治与居委会自治之异同
与二十世纪六七十年代起我国台湾地区和韩国社区建设经历的从农村到城市路向不同，中国内地社区建设自上世纪80年代开始经历了一个从城市到农村的过程。自1987年民政部提出社区概念至今，我国城市的“社区运动”已有20年时间了。20年来，我国的城市社区建设大致经历了三个阶段：(1)成立居委会，推行居委会自治。该阶段居委会因在人财物方面都严重依赖上级政府，行政色彩较重。(2)建立社区工作站，推动居委会“去行政化”。“去行政化”一个普遍采用的办法就是成立社区工作站，具体承载从居委会剥离出来的政务类工作。工作站大致分为两类：一类是下属模式，工作站是居委会的工作机构，北京、上海等城市的工作站是这一模式的代表。另一类是分设模式，社区工作站完全独立于居委会，深圳市工作站是这一模式的代表[1]。(3)改革社会管理体制，理顺政社关系。2004年4月，北京石景山区鲁谷街道办事处打破原有的管理体制，取消了“街道”名称，在街道层面营造了一个“大社区”。鲁谷社区依靠三个体系完成城市基层管理：一是社区党工委——石景山区委的派出机构；二是社区行政事务管理中心——石景山区政府的派出机构；社区成员代表会议——社区群众自治的最高权力机构[2]。这一改革完成了政府行政管理职能和“社会化职能”的归位，推动了政府职能转变和公民社会的形成，反映了城市基层管理从街道管理走向社区治理的社会自治扩大趋势。这种（街道）大社区的半自治状态为居委会小社区的完全自治提供了有利的缓冲屏障。
回顾城市社区发展的历程，总结其中的经验，我们可以发现城市社区自治与原有的居民委员会自治相比有了很大的区别：(1)管理范围不同。我国现有的城市居委会基本上是沿袭了20世纪50年代的设置，按照实际居住情况并参照公安户籍段的管辖区域，一般以100～600户居民为范围[3]。而社区的规模则较大，一般是按照地缘性、功能性等标准，由2～3个居委会合并而成，甚至有的已扩大到原来街道办管辖的范围，在结构功能上自成一个体系。(2)生成机理不同。居委会往往是从便于政府管理的角度成立起来的，而社区与之的最大不同之处，就是社区不是一个人为的概念，而是一个带有自然生长和发展性质的社会生活体系，是由“一些居住在一个特定地域内的家庭建立的一种社会文化体系，这些居民利用这一体系在彼此间建立联系以解决由于居住在一个可界定的区域内而不可避免产生的带有共同性的问题，满足共同的需求”[4]。(3)权力主体构成不同。以往城市居委会自治的主体是唯一的，这就是作为政府化身的居委会。而在当前一个以市场为经济发展基本机制的社会里，随着再分配权力逐步让渡给市场，在资源分解的过程中，政府如何将公共权力责任“让渡”给社会就成为今后进一步改革的内容[5]。社区是在市场机制上生成的，社区自治必须要求由过去单中心的政治统治向多中心的自主治理转变，社区自治主体也由过去的居委会转变为包括政府、社区组织、非营利组织等多元主体。(4)功能作用不同。原先的居委会的一个主要功能是准行政性的，主要工作是完成有关政府部门交办的任务，如计划生育管理、社会治安维护、民事纠纷调解等。而社区的功能是多样并且很完整的，它不仅是一个最小的政治单元，而且有着完整的经济服务功能、独特的文化、社区志愿者组织以及各类社会团体、俱乐部等，能够满足社区居民多方面多层次的社会参与和交往需求，可以促进社区内部的自我管理和自我服务。目前最需解决的问题就是如何科学的统筹安排社区内的各项工作，不断完善其功能[6]。(5)权力运行机制不同。原来的居委会由于实际上行使了政府行政控制的职能而普遍行政化，它在扮演社区利益代表者的同时，更多的还是扮演政府代言人，因此实行的是一种“议行合一”机制。而为了体现社区自治的社会职能，我国一些地方已开始采取“议行分离”政策，以此进一步促进社区内部组织的再分化和再界定。(6)权力运行的方向不同。居民自治的权力运行是自上而下进行行政控制，而社区自治则是以横向的居民参与网络为基础建立起来的一种平面化的政治协商制度。现代城市社区的这些特点和社区自治的基本经验就为村民自治转向农村社区自治提供了一个可资选择的路径。
三、村民自治面临的困境及向社区自治转变的方法途径
党的十一届三中全会以来，由于农村经济体制改革，特别是家庭联产承包责任制的实行，导致农村组织系统的基础和运行方式发生了根本变化，乡村基层治理体制由公社体制转变为“乡政村治”，其总体特征是代表国家行政权力的政权机关在基层乡镇，乡镇以下则实行以村民为公共参与主体的自治体制。同时，“乡政村治”体制又是一种乡镇主导型体制，即乡镇政府在村级治理中占主导地位。这一体制在运行过程中，经常表现出乡镇政府与村委会、村支部与村委会两对结构性矛盾。在第一对结构性矛盾即乡镇政府与村委会矛盾中，由于乡镇政府力图控制村自治组织，村委会陷入了两难困境：一方面，村委会由村民选举产生，理应代表村民利益；另一方面，村委会又在事实上受制于乡镇政府，对于上面摊派的任务，即使是一些损害本村村民利益的事情，也无法抗拒。在大多数情况下，乡镇政府对村委会的制约更为有效，这阻碍了村民自治的顺利实施，也使得村民对于村委会乃至村民自治的支持率下降。在第二种结构性矛盾即村委会和党支部（两委）矛盾中，村“两委”在权力资源配置方式、权力合法性来源渠道、权力的制约规范、权力的影响力这四个方面都有不同的特征，使得农村的党政关系出现二元权力结构。一方面，村委会是由村民选举出来的自治组织，理应承担管理村务的责任；而另一方面，村委会组织法又规定党的基层组织要在村民自治中发挥领导核心作用，同时，由于村支部书记可由上级党委任命，为了便于更直接地控制村级权力，乡镇党委政府一般更愿意支持村支部。从某种意义上说，“两委”冲突的实质就是行政权与自治权的冲突，是国家与农民紧张关系的外在表现。
现代社会是一个国家与社会相对分离的社会。市场经济的发展，使城乡二元结构向城乡一体化转变，以市民社会为基础的新型社区社会将成为全社会的基本组织形式。社区自治具有社区内外两个层面的含义。对内而言，社区事务由社区成员自己办理，自己选择社区领袖，自己决定社区福利，自己解决社区问题；对外而言，社区自组织在对外关系和大社会中作为一个整体发言，作为一个利益主体与其他社会主体在公平互惠的原则下打交道，从而形成一种以有机团结为纽带的伙伴关系而非机械团结为基础的服从关系。在这方面，城市社区的超前发展，已经积累了一定的经验。这些成果体现在两个方面：一是北京石景山区鲁谷街道办事处改为“大社区”的试验，使城市形成了包括“政府（区）—大社区（街道）—小社区（居委会）”的三级社会结构；二是社会治理从“街居制”转向了“社区制”。当前农村地区也可以借鉴这种做法，优先发展社区组织和培育社区精神，科学合理地划分国家行政权与乡村自治权的界线，以社区政治自治为核心，推动“乡政村治”向“县政乡社”的模式转换。构建以“社区自治”为核心的乡村自治体制重点要做好五个层面的工作：
第一，实行县级政府机构和管理体制改革。乡村关系的主导权在于乡镇，而乡镇工作及其机构设置受制于县级政权，因此，乡镇改革必须同县级政府改革同步进行，没有县政的改革，乡镇改革也难以推行。在这一过程中，一方面是要进一步加强税费改革，以此为切入点推进县级政府组织和管理体制改革，精简人员和机构；另一方面要对乡镇内的站所，如水管理、农机站、财政所、土地所等进行分类改革，通过改革，使县直下派部门得到精简、合并及体制转换，为解决农民负担和乡镇关系失调提供条件。一句话，就是要改革现行的压力型体制，以此来促成乡村体制问题的根本解决。
第二，实行乡镇有限自治。乡镇大社区自治是今后发展的方向，但局限于当前的条件，乡镇政府自治是其第一步。乡镇基层政府的走向应是从全能型、多功能的政府转向有限功能的政府，从自上而下、行政指令式、搞运动、围绕中心工作转的工作方式转向群众参与的、自上而下和自下而上相结合的工作方式，从行政管理型的政府转向自治程度较高的政府，从统治型政府转向服务型政府[7]。
第三，村级社区完全自治。从目前乡村社会的基本情况来看，国家对乡村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在乡村社会的利益和国家在乡村社会的主要发展目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，可以将乡村社区事务、国家目标进行适当的划分。其中，乡村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现村级社区自治。对于诸如税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，上移至乡镇自治政府，进行职能部门的法制管理[8]。
第四，建立“议行分离”的社区自治运行机制。农村社区自治机制可以尝试借鉴城市社区自治的办法去构建：成立社区居民大会或社区代表会议（决策层），对社区内的重大事务行使民主协商、民主决策和民主监督；成立社区居民委员会（执行层），具体负责组织社区文化、社区环境、社区治安等各项社区服务事业，并为政府部分履行某些行政管理职能提供协助；扶植一批社区服务类的功能组织和社会团体。前者从运作方式来看也是自治的，但其功能主要是进行实体性和服务性的社区事务运作。后者主要代表专业方面的利益，表达属于自己组织的群体利益，其发展将促使政府从不属于自己的领域有次序地撤退，让社区真正成为自己生活的主角，扩大乡村社会管理的自治空间[9]。
第五，积极稳妥地进行农村社区居民自治实验。可以借鉴美国“授权区和事业社区”的做法，由相关的高等院校和科研单位分别承包一个典型社区，在有关社区建设工作机构的领导下进行社区自治实验，逐步探索出一条社区居民自治的可行之路。第一步，要按照“议行分设”所要求的社区居民自治组织架构，搭起架子，组织队伍；第二步，深入社区，发现、探索和解决问题；第三步，建立各种能够表达共同利益且能配合我们工作的社会团体，发动社区居民积极参与。有了居民的参与，团体的合作，就能找到问题的症结和解决的办法。一旦解决了实际问题，社区居民自治也就开始启动运转了，社区自治的目标也会一步步逼近[10]。
总之，要通过农村社区建设与自治机制的构建力求形成七个根本性转变，即在社区理念上，以“民为”取代“为民”思想；在社区规划上，以集中居住取代分散居住；在社区治理上，以社区自治取代“村民自治”；在社区组织上，以社团组织取代家庭组织；在社区文化上，以现代市民精神取代传统伦理理念；在社区功能上，以社区服务取代行政管理；在社区目标上，以居民需求取代政府绩效。以此培养居民的“社区共同体意识”，提高居民自行解决问题的能力，积极推动“政府主导型”民主向“居民自主型”民主转变，促成农村社区自治的早日实现，以“草根民主”促进农村基层民主的发育成长。
［收稿日期］2007-11-12
标签：社区自治论文; 农村改革论文; 村民自治论文; 基层群众自治组织论文; 农村论文; 社会管理论文; 居民自治论文; 社会改革论文; 社区功能论文; 社会体制论文; 行政体制论文;