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[中图分类号]D035
[文献标识码]A
[文章编号]1003-8353(2001)03-0030-05
从改革制度着手促进决策的民主化和科学化，是邓小平政治体制改革理论的一个极为重要的思想。1980年8月21日、23日，当意大利记者奥琳埃娜·法拉奇向他提出“怎样才能避免或防止再发生诸如‘文化大革命’这样可怕的事情”时，邓小平同志深思熟虑地回答：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度入手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[1]邓小平同志在这里提出的制度改革和建设任务，虽然不仅仅是指决策制度问题，但着手改革导致党政决策发生重大失误的旧体制、建立和完善保障民主科学决策的新制度，则是摆在党政领导面前的一项重要任务。1986年7月31日，万里同志发表了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的讲话，首次系统阐述了加快决策民主化和科学化制度建设的重要性和紧迫性。1994年9月28日，党的十四届四中全会在《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中进一步强调：“要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度。”[2]之后，1996年3月5日又把“建立健全必要的制度和程序，促进决策的科学化、民主化”正式写入了国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标《纲要》。1997年9月12日江泽民总书记又在党的十五大报告中明确提出：“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。”[3]
应该看到，20世纪80年代以来，党中央始终把促进决策制度的民主化和科学化，作为政治体制改革的一项重要内容和任务摆上了日程。伴随着党和国家领导体制的改革进程，我国在建立健全民主科学决策制度方面，已经作了许多有益的探索，取得了重要进展。但从党和国家适应跨世纪发展对科学决策的要求来看，进一步深入研究和解决完善民主科学决策制度问题，在理论和实践上都是很必要和有意义的。
一
人类的决策活动有着悠久的历史，可以说自有人类以来，就有人类的决策活动。“决策”一词，早在公元前二百多年的我国典籍《孟子》中就有“权变、乘势、决策之道”的记载。决策是人们对未来目标以及达成目标的方法途径所作的决定。在科学、技术不发达的小生产时代，由于社会生产规模狭小，社会变化节奏缓慢，社会活动影响不广泛，所以对问题的决策往往是个人根据自己的知识、经验、才能、智慧独立完成，其特点主要是经验决策、个体决策、封闭决策。而到了现代社会，科学技术日新月异，生产规模不断扩大，社会交往日趋广泛，决策问题涉及的因素多、规模大、变化快、影响广，单靠个人的知识、经验、才能、智慧越来越难以应付变化多端、层出不穷的新情况、新问题，致使决策活动向着集团化、民主化、专业化、组织结构系统化、制度法制化方面发展。
决策由五个基本要素构成，包括决策者、决策对象、决策信息、决策理论与方法、决策结果。决策者可以是个人，也可以是集团——决策机构。面对现代生产的宏大和迅速变化的系统以及它与社会的复杂联系，个人的手工业的决策活动方式越来越无能为力。决策与管理的方式必须与生产方式的发展相适应。电子时代，自动化的生产方式必然产生与之相适应的电子时代的集团化决策方式和现代化的管理方式，这是不以人们的意志为转移的客观规律。现代社会瞬息万变的复杂宏大系统，不但要求有高速自动化的决策信息收集、处理、加工，而且还要求有庞大的、密切合作的、组织有序的、各种各样的专家构成的集团充分发挥出整体功能，才能完成现代决策活动，做出科学正确的决策。个人决策正日益趋向集团化决策。集团化决策又决定了在组织结构上发生了多谋与善断、决断与执行的横向职能分工以及纵向的职权分层。其组织系统，既有决策系统，又有辅助决策的信息系统、咨询系统，以及决策的执行系统、监督反馈系统。要使这种适应集团化决策要求的庞大组织体系，既能独自承担任务，又能协调有序运转，就必须作出合理的制度性安排。没有科学的制度作保障，决策组织系统就很难有序运转发挥好整体功能。
决策的科学化，不仅要求决策集团有严密的组织体系和科学分工，而且还要适应决策问题的日趋综合化、复杂化，必须熟悉和善于运用决策科学的现代理论与方法，及时把握现代科学决策的发展趋势。近三十年来，决策学作为一门新兴综合性学科已有了相当发展，形成了专门的理论和方法。目前决策学展现了以下五个发展趋势：一是常规决策正在朝着准确性、高速性和效益性方向发展。现代化的工业国家，已经大量出现以自动控制为特点的现代管理决策信息系统。二是非常规决策的理论与方法正日渐形成、发展和完善。非常规决策，一般多属于战略性、关键性、多变量问题决策，它所考虑的因素甚多，涉及的关系错综复杂，对理论与方法的建设要求比较高。三是定性决策向定量决策和定性决策相结合的方向发展。四是单目标决策向多目标综合决策发展。五是战略决策向更远的未来发展。决策是对未来实践方向、原则、目标、方法等所作的决定，所以，决策从本质上说乃是面向未来的，而未来又是有多种可能性的。为了使决策活动的时域向远延伸，决策者不但要把握过去和现在的信息，而且要经过科学的预测，通过时间序列系统链的约束分析，掌握未来信息，理性地认识和把握未来[4]。现代决策问题的日趋综合、复杂和前瞻，必然促使决策理论和方法日趋严密化、专门化、系统化。这就要求决策系统要像一架大机器一样，必须按共同制定的科学操作规程和程序进行工作。何谓制度？《辞海》释义为：“制度就是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。”现代决策的科学化必然提出制度化的客观要求。
现代决策科学化的发展进程，同时伴随着决策民主参与深度和广度的扩大。尤其是涉及国家整体利益的高层重大决策，除了决断核心必须实行集体决策，不能个人拍板，还要求通过利用“外脑”和在更大范围内开展讨论，广泛吸纳民智才能作出决策。在我国，社会主义政治体制包括了执政的中国共产党的领导体制、人民代表大会的权力体制和人民政府的行政体制。与此相适应，也必然存在着三种相互联系而又各具特点的决策系统，即党的领导决策系统、人民代表大会的权力决策系统和政府的行政决策系统。中国共产党在我国国家生活中居于领导地位，党的决策涉及到国家的政治、经济、文化和社会生活的各个方面，因而是一种总体性决策[5]。党的重大决策除了发扬党内民主、开展专家咨询、坚持实行民主集中制原则进行集体决策，还要广泛听取各种组织和人民群众的意见，并与政协的各民主党派进行广泛协商。社会主义国家一切权力属于人民。而人民管理国家的权力是通过执政党的政治领导和人民代表大会及其常委会的权力决策来实现的。人民代表大会及其常委会作为国家权力机关，它的领导体制是集体负责制，不同于行政机关的首长负责制，权力决策一般是在党的政治决策的领导下，由国家权力机关，即人民代表大会及其常委会通过会议形式作出决定。现代决策的开放性和民主性，同古代皇帝个人决策的纳谏是有根本区别的，它既是决策科学化的内在要求，又是人民参与国家管理、实行当家作主的一种权力。这种现代意义上的决策民主，必须是有制度保障的民主。否则，没有制度保障的决策民主，不仅是靠不住的，而且是徒有形式的。
相对于人治决策，科学的决策制度和程序，更带有普适性、约束性和权威性。比如，由国家宪法规定的政治制度、经济制度、领导制度、组织制度等各项制度，不仅对国民，而且对政党、团体及所有组织，都有普适性、约束性、权威性和刚性。制度已经建立，就具有一定的稳定性、连续性，不能随意更改，即使因客观情况发生重大变化需要对已有制度作适当修改时，也必须按一定程序进行操作。邓小平同志在总结“文化大革命”的经验教训时曾深刻地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[1]“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]领导制度、组织制度以及保证决策科学化的程序制度，对大到国家、小到单位，都带有根本性、全局性、稳定性和长期性。只有用合理的制度保证各层决策的科学化、民主化，才能从根本上防止个人任意拍板、盲目决策，避免因决策失误导致重大损失。这是“文化大革命”导致全局性决策失误换来的一条最宝贵的经验。
二
现代科学决策制度是不同组织依据现代科学决策的理论和方法，适应现代决策的客观需要，而共同制定的决策规则体系。任何制度安排都是在一定理念指导下作出的。由于组织的性质不同、理念不同，其作出的制度性安排必然表现出各自的差异和特点。但是，现代决策的某些共性规律又是必须共同遵循的。
现代科学决策制度的建立和完善须遵循以下六条原则，即系统化原则、科学化原则、民主化原则、分类化原则、效率化原则、法制化原则。现代科学决策的组织体制和制度，首先必须符合系统化原则。要按照决策系统的结构要素、功能设置、分工分层、有序运作等要求构建组织体制和制度。组织机构是决策体制的实体，只有组织结构合理，才能保证决策完整有序的运作。系统的科学决策组织，一般是由决断、信息、执行、智囊、监督五个分组织系统构成。不同的组织有其不同的功能，整个组织系统既分工又有机联系，按照制定的共同规则有序地进行运转，以实现整个系统的科学决策功能。科学化原则，包括制度建立的理念、运作程序和工作方式，均应符合科学化的要求。民主化是建立现代科学决策制度的另一重要原则，这种民主化，既体现于决策系统内部，也体现于决策系统外部。除决策集体要充分发扬民主，还要广泛吸纳参政组织与人民群众的决策建议。按照决策问题的不同性质，决策可以分为常规决策与非常规决策、宏观决策与微观决策、战略性决策与策略性决策、风险性决策与非风险决策等若干不同类型，决策制度的安排必须从实际出发、符合分类化原则。现代经济社会变化加快，科学决策尤其是现代企业的经营性决策和策略性决策，更要提高时效性，因此决策制度的安排还必须遵循高效化的原则，使其决策具有更强的适应性。科学决策制度，从内部规则到组织规范，再到立法规范，反映了决策制度建设的不同阶段和水平。总的趋势是，现代科学制度正在向着法制化转变，法制化已成为建立现代科学决策制度的基本原则之一。
依据上述科学原则建立的现代科学决策制度，主要有以下几种类型：
（一）决策组织制度。决策组织制度是对决策组织的机构和人员、职能与职责、工作方式与运行机制作出的规则性安排。现代决策组织体系，一般包括决断组织、信息组织、智囊组织、执行组织、监督组织。决断组织处于核心地位，由负有决策责任的决策者所组成。只有它才有权就一定范围内的有关问题作出决策。信息组织是设立在各级决策核心周围，专门搜集、统计、储存、检索、传播、显示等有关情报资料信息的组织机构，它充分利用现代通讯技术和电子计算机以及网络的功能，对来自各方面的信息进行综合处理与分析，为正确决策提供坚实的信息基础。智囊组织是专门为决策服务的研究咨询机构，是广泛开发智力、协助决策核心科学决策的组织形式，一般由各种不同专业的自然科学与社会科学专家所组成。执行组织是指执行决策核心指令并付诸实施的组织系统。决策是为了采取行动，完整的决策体制都包括执行系统。监督组织是对执行系统贯彻执行决策指令进行检查监督的组织机构。决策组织体制在不同时代有不同特点。决策制定与决策执行相对分工、决策研究与决策行动相对分工、决策系统与信息系统及“人”与“机”的日趋结合、决策系统高度分工与高度综合形成有机完整体系，是现代科学决策组织制度的一个突出特点。
（二）集中决策与民主协商相结合的决策制度。就决策主体来讲，既可以实行首长个人集中决策，也可以实行决断组织集体作出决策。这两种决策制度各有优长，可以依据实际作出不同的制度性安排。民主集中制是中国共产党和中央人民政府实施决策的一项根本原则和制度。它是建立在民主基础上的集体决策制度，一般分为常委会、全委会、代表大会三种不同形式。常委会通常实行一人一票、少数服从多数的规则进行集体决策。集体决策与民主协商相结合，是中国共产党实行决策科学化、民主化的一项重要制度。民主协商的范围和方式，可根据决策问题的性质、特点有所区别，既可以在本系统本单位进行，也可以在系统外更大范围进行。政治协商制度是中国的基本政治制度之一，是中国共产党在长期领导全国各阶级、各阶层人民团结奋斗中丰富经验的总结，也是中国民主政治制度的特色之一。依据这一制度，中国共产党各级组织在决策或实施重大方针、政策时，必须向各民主党派、各社会团体通报情况，认真听取民主人士和社会各方面的意见。
（三）借用“外脑”辅助科学决策的制度。现代科学决策同传统经验决策有一个很大的不同，就是借助“外脑”，充分发挥专家学者的作用。西方发达国家的“智囊”机构适应科学决策的需要纷纷建立，如美国的兰德公司和斯坦福国际咨询研究所以及日本的野村综合研究所，就是世界著名的社会咨询组织和思想库。这种参谋或智囊组织，有的设在决策系统内部，如行政系统内设的总统或首相顾问、专家咨询委员会、政策审议和恳谈会等，有的设在决策系统外部，如社会上独立的研究机构和咨询机构，一般通过政府委托提供研究成果和咨询建议。咨询工作是决策者的一种智力扩大与延伸。现代各种类型的咨询机构，为一个国家和地区的发展提供了“望远镜”和“显微镜”，使决策者看得远、看得清，更能按科学规律办事。参谋智囊机构，一般强调要有独立性、客观性，以保证在出谋献策、拟定方案、咨询论证时，不受决策者的影响和束缚。参谋智囊机构如何设立、如何运作、如何参与决策，都需要作出制度性的安排。
（四）科学决策程序制度。从决策过程分析，比较规范的决策大体由下列五个步骤构成：提出问题、明确目标；收集信息，制定方案；咨询论证，方案决断；贯彻执行，督促检查；反馈修正，决策评估。决策的五个步骤，环环相扣，紧密衔接。从某种意义上讲，按程序办事，就是按规律办事，没有科学程序，就难以形成科学决策。尽管简单的、微观的、管理性决策，其程序分化不太明显；但复杂的、宏观的、战略性重大决策，必须按程序规则进行。决策程序的科学化、规范化、制度化是现代科学决策制度的重要标志和发展。制定决策程序制度，有利于决策的民主化、科学化，便于及时纠正重大决策的主观性和随意性。决策的程序制度，既要对整个过程的时序和环节作出相互衔接的制度性规定，又要对每个基本步骤作出具体的操作性规定。比如，关于决策问题提出的制度。决策问题由谁提出、如何确定，依据问题性质该由哪个层次、何种组织、什么时间作出决策，都应该作出相应的安排和规定。决策问题的正确提出和选择，将对整个决策产生积极或消极的影响。对决策问题的提出和确定，应在积累经验的基础上，逐步做到规范化、制度化。再比如关于调查研究制度。中国共产党历来倡导大兴调查研究之风，反复强调没有调查就没有发言权，更没有决策权。陈云同志说过：“领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了。”[6]党的历史经验说明，调查研究是党的实事求是思想路线的基石。就决策过程来说，不论提出问题、制定方案、拍板决断，还是贯彻落实、反馈修正、检查评估，自始至终都离不开调查研究。调查研究既有传统方法，又有现代方法，如何结合好、运用好，都需要依据新的经验对调研制度作出新的规定和安排，这对实行科学决策也是非常必要的。
（五）决策评估与责任制度。决策评估制度的建立，既有利于衡量决策的实效，又有利于总结经验、改进决策、落实责任。这就很有必要就决策的评估标准、组织、方法、程序、结果等问题作出规定，形成制度。列宁说过：“管理的基本原则——一定的人对所管的一定工作完全负责。”著名管理学家法约尔也讲过：“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方，就有责任。”[5]决策权限与决策责任相一致，这是一条重要原则。由于过去缺少必要的决策责任制，往往把决策责任以“交学费”推脱了事。为了促使决策者慎重决策、减少失误，或失误后能及时接受教训，“吃堑长智”，建立健全决策责任制度是十分必要的。党的十五届四中全会《决定》，为了“尽快改变相当一部分企业决策随意”的状况，首次在党的文献中明确提出：“建立企业经营业绩考核制度和决策失误追究制度”，这是很有意义的。作为一种决策责任制度建设，应该逐步推广到党政决策系统。决策责任制是由责任主体、责任内容和责任奖惩的有关规定构成的，一般可包括决策报告制度、检查制度、监督制度、评估制度、奖惩制度、引咎辞职或弹劾制度。
三
科学决策制度的建立和完善，是一个历史进步的过程。伴随着中国社会主义现代化建设的全面推进，党和国家各级领导决策的科学化、民主化进程日趋深化，领导方式与决策方式已经并将继续从传统的经验决策向科学决策转变，决策制度也将逐步从人治向法治转变。
改革开放以来，党和国家对旧的领导体制和决策方式已进行了若干调整和改革，较好地恢复和发扬了民主集中制的优良传统，解放思想，实事求是，科学决策，制定了一系列适应新情况的路线、方针、政策，促进了建设有中国特色社会主义事业的全面发展。这是党和政府领导全国人民扭转十年内乱造成的严重局面，从困难中重新奋起，积极推进政治体制改革，不断探索决策民主化、科学化，为中国社会主义事业不断开辟新道路，把中国改革开放和社会主义现代化建设推向新阶段的伟大进程。这一进程揭示：科学决策是促进事业大发展的关键因素。决策的科学性首先取决于理论指导的正确性。只有成熟的理论才能产生成熟的路线。中国共产党在邓小平理论指导下制定的党的基本路线、基本方针、基本纲领就是成功的范例。解放思想、实事求是，是科学决策的根本保证。可以说，党的基本理论、基本路线、基本纲领，就是解放思想、实事求是的理论成果和政治成果。正确地坚持民主集中制，是科学决策的有效途径。在总结各地党组织完善民主集中制经验的基础上，中共中央于1996年制定了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，《条例》就地方委员会的职责、组织原则、议事和决策，包括议事原则、决策事项、决断方式、会议制度等方面分别作出了明确规定，这就使民主集中制有了更加具体的制度保障。20多年来，党和国家集体作出的若干重大决策，生动地显示了民主集中制在保证决策科学化方面的显著优势。如《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，从起草到决策的整个过程就很能说明这个问题。1995年3月18日中央正式批准成立《建议》起草小组，同时组织了16个专题调查组进行了几个月的调查研究，在此基础上形成送审稿，中央领导多次听取汇报并作出指示，《建议》修改稿经中央政治局常委会、政治局会议讨论后，又于8月31日召开党外人士座谈会听取意见和建议，后又在全国更大范围征求意见，经中央政治局原则通过后才于9月25日提交中央十四届五中全会审议并通过。为了保证决策的科学性，党和政府还逐步建立了比较系统的决策组织体系，并重视借用“外脑”辅助决策，分别成立了信息、调研、咨询委员会等专门机构，注意发挥专家的作用。
21世纪的到来，国内外形势的急速变化和推进社会主义现代化建设的神圣使命，对党和国家的科学决策提出了新的挑战和更高要求。从未来需要出发，进一步推进决策的民主化、科学化、制度化，是摆在各级领导面前的重要任务。完成这一任务必须注意解决好以下几个问题：
一是更新决策观念。适应社会化大生产的发展，管理理论与决策理论已有很多创新。那种家长式的小生产决策观念已远远落后于时代的要求。没有决策观念的更新就难于实现向科学决策的根本性转变。比如，建立现代企业制度，要求建立相适应的科学决策体制。企业制度从业主制、合伙制、再到经理制，与此相伴随的企业决策体制，也已由业主凭个人经验决策、合伙企业集体决策，发展到现代企业有制度保证的董事会集体决策。适应社会生产力的发展和市场经济的社会化要求，以及决策技术的现代化，必须倡导树立现代决策的科学化观念、民主参与观念、借用“外脑”观念、决策程序法制化观念、技术手段现代化观念、面向未来进行战略决策等新观念。伴随着人们决策观念的更新，必将大大促进科学决策制度的建立和完善。
二要进行制度创新。中国长期实行计划经济体制和高度集权的决策体制。改革开放以来，适应社会主义市场经济体制的建立，对旧的决策体制和制度虽然作了多方面改革和调整，但就总体来说，决策体制和制度仍处在转型的过程中。对于处于转型中的决策体制和制度建设，必须重视制度创新。当然，对于仍然适合中国国情的好传统好经验要加以继承，但继承中也要有所创新。制度创新带有根本性，不进行制度创新，建立健全科学决策体制和制度也就失去了坚实基础。近几年国内在决策制度创新方面已有不少好经验，如黑龙江省委印发的关于保证决策科学化、民主化的若干制度，就包括“决策责任制度、调查研究制度、咨询论证制度、常委会集体决策制度、应急决策制度、决策监督和评价制度、落实与督办检查制度、公开化制度”共8个方面的内容。中央金融系统设立了专家咨询委员会，并将其正式纳入决策程序，凡重大决策均先通过专家咨询委员会审议。有的省市还明确提出常委会“三不决策”，即决策问题没有系统调研不决策、少于两个决策方案不决策、决策方案没有经过专家论证不决策。还有的正在积极探讨实行重大决策失误责任追究制度。我们应鼓励各级组织，解放思想，勇于改革，大胆试验，积极创新，并在总结新经验的基础上探索建立健全科学决策制度的新途径。
三要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。这是江泽民总书记在十五大报告中提出的新要求。他指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”[3]。1997年6月2日《人民日报》在头版报道了陕西省政府和省总工会建立联系会议制度，就新形势下如何从实际出发，研究解决在改革发展中有关劳动就业、工资分配、社会保障、生活福利以及其他职工普遍关心的问题，当面对话、上下沟通，推进决策民主化，维护职工合法权益的经验，得到了江泽民总书记的充分肯定。这是一种充分反映民意、广泛集中民智的实行民主决策的好形式好机制。对于如何开辟社会民主参与决策的新途径、新办法，如何把重大决策同立法结合好，逐步使其规范化、制度化、法制化，应该说文章刚刚破题，还有大量工作需要今后开拓。我们要在改革实践中继续探讨新路，要在不断总结经验的基础上逐步加以规范。科学决策制度的建立，从一般行政规章到立法规范，需要经历一个长过程。关键是要按照十五大确定的方向，长期坚持下去。
四要在科学借鉴世界先进成果的基础上，逐步形成符合中国国情的科学决策新体制、新制度。西方发达国家适应社会化大生产和现代市场经济的客观要求，形成了一整套科学决策的理论和方法、体制和机制、规则与规范。我们对其先进的成果要敢于科学借鉴、积极吸收，以有利于加快中国科学决策制度的建设的进程。但是，借鉴要为中国所用，必须与中国政治体制与决策文化的实际相结合，善于从中国国情和改革发展实际出发，逐步建立起一套具有中国特色的科学决策的新体制、新制度。这应该成为党和国家今后的奋斗目标。
[收稿日期]2001-02-14
标签：科学决策论文; 领导理论论文; 科学论文; 政治论文; 制度理论论文; 社会改革论文; 领导体制论文; 民主制度论文; 社会体制论文; 个人咨询论文; 社会观念论文; 社会问题论文; 时政论文;