论程序政治——对我国民主道路的新探索，本文主要内容关键词为：民主论文,道路论文,政治论文,我国论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D082 [文献标识码]A [文章编号]1000-5420(2002)03-0080-08
在中国，民主早已成为人们不懈追求的政治目标，但对于如何实现这一目标，理论界 却一直存在着不同的观点和主张，由于这一问题在理论上没有得到解决，使得我国政治 民主化进程在实践上也屡屡受挫。那么，我国政治民主化的道路究竟该如何选择?本文 试图从程序政治这一新的视角，来对上述问题做些探索。
一、政治程序与程序政治
1.传统政治程序与现代政治程序的区分
程序，通常是指人们为完成某项任务或达到某个目标而预先设定好的顺序、方式和步 骤。程序具有预定性的特征，按照这一特征，我们可以发现，政治程序在古代社会就早 已有之。如我国古代有关官吏的选拔、任用、考核、奖惩、升降、监察等方面的程序就 非常详密，这些程序在保证官吏对君主的忠诚，以及官吏自身的职业能力和廉洁奉公等 方面起到了应有的作用。另外，我国古代公文往来方面的程序也十分明细。然而，这些 程序不是我们今天所说的现代意义上的政治程序，现代意义上的政治程序是从资本主义 社会才开始形成的。为了本文研究的需要，我们不妨将奴隶社会和封建社会等专制社会 中的政治程序统称为传统政治程序，而将资产阶级民主制度确立后的政治程序称为现代 政治程序。
传统政治程序主要体现为行政程序，因为在奴隶制和封建制国家中，行政权力支配社 会[1]，立法权力和司法权力往往寓于或服务于行政权力。国家即使有所谓的立法和司 法活动，也要受到行政权力的支配，甚至以行政手段来进行，说到底不过是行政权力的 派生和不同表现形态而已。从传统政治程序的实质而言，它完全是君主专制的实施方式 和附属工具。如何最大限度地巩固和发展君主专制政体，是传统政治程序的根本价值取 向，它不具有制约国家权力以保护公民权利的功能。传统政治程序主要存在于国家权力 系统内部，属于内向有序，表现为君主对其官吏自上而下的约束程序，如选官、治官等 程序；而不表现为官吏管理社会的程序，更不表现为自下而上的大众约束君主及其官吏 的程序。从权力运行的流程来看，是单向的权力→权力控制程序。
然而，随着商品经济的高度发展，在管理社会的过程中不讲程序的政治已不再适应社 会发展的需要。伴随着资本主义经济的发展和民主制度的确立，现代政治程序逐渐产生 和发展起来。它不仅要为国家政治管理服务，而且更要体现民主主义精神，为人民当家 做主服务。与传统政治程序相比较，现代政治程序作用范围大大扩充了。它已不再像传 统政治程序那样，仅仅体现于行政程序，且在行政程序中又仅仅体现于“治官”程序； 而是既广泛地体现于立法程序、行政程序和司法程序，还体现于反映民主精神的公民参 与程序。现代政治程序不再是专制君主的附庸和工具，而是独立于国家权力系统之外， 对国家权力实施监控，保护民权的有效力量，所以，它不仅表现为国家权力系统内部的 管理程序，而且还表现为国家权力系统对社会的管理程序和社会对国家权力系统的监督 程序。从权力流向来看，它也不再像传统政治程序那样单单是国家权力系统内部单向的 权力→权力控制程序，而且还是国家权力系统与其外部的社会之间双向的权力
权利互控程序。现代政治程序的这些特点正体现了现代民主与法治的根本要求，这也是现代政 治程序的核心和特质所在。我们虽然强调现代政治程序与传统政治程序的不同，但并不 否认现代政治程序与传统政治程序之间也存有一定程度的联系。事实上，现代政治程序 是在传统政治程序的基础上发展起来的。在现代政治程序中，服务于国家机关内部控制 需要的管理程序以及纯粹为了保障管理效率的业务性、技术性程序，均体现了对传统政 治程序不同程度的继承性。
2.现代政治程序与程序政治的关联
在弄清了传统政治程序与现代政治程序的区别之后，我们再来看程序政治的含义。基 于程序的价值和政治的内涵，我们认为，程序政治是指遵循现代政治程序的规则、步骤 和方式而展开的民主政治。它既是民主政治的外在保障，也是民主政治的内在构成部分 。换言之，程序政治是建立在现代政治程序基础之上的民主政治。我们确认了程序政治 与现代政治程序之间的联系，也就意味着排除了程序政治与传统政治程序之间的联系。 为什么只有现代政治程序才能构成程序政治的基础呢?这主要是因为，只有现代政治程 序的价值才符合程序政治即民主政治的内在要求。具体表现在：第一，只有现代政治程 序才具有对国家权力的反向约束作用。现代政治程序的基本目标是对强大的国家权力予 以控制和约束，以预防国家权力的不适当运用而侵犯民权；而传统政治程序虽然对国家 权力的运用也有制约作用，但其目的是为了维护统治阶级内部的管理秩序而不是为了维 护民权。第二，只有现代政治程序才具有公开性。政治活动的封闭性，以及政治决策过 程和结果的秘而不宣，是专制政治的特征。民主政治是公众参与和监督下的政治，故要 求其过程及内容必须外化公开。现代政治程序作为政治行为的“显影剂”、“显像管” ，能保证社会公众看见一切，“知道一切，判断一切，并自觉地从事一切”[2]。现代 政治程序公开、透明的特征，有利于保障人民当家做主。总之，只有现代政治程序才符 合民主政治的要求，才能成为程序政治的基础和前提。
程序政治作为民主政治的重要组成部分，是静态与动态的统一。从静态上看，它表现 为政治主体在政治运行过程中所必须遵循的一系列现代政治规则和程序；从动态上看， 它表现为一系列连续的政治行为所组成的政治运行过程。也就是说，程序政治包括静态 意义上的程序政治和动态意义上的程序政治两部分。静态意义上的程序政治就是指现代 政治程序，而动态意义上的程序政治则是指基于现代政治程序而展开的政治活动。由此 可见，现代政治程序仅仅是程序政治的内容构成之一，而非程序政治的全部。换言之， 程序政治的内涵不仅包括现代政治程序，而且还包括基于现代政治程序而展开的政治活 动。
二、程序政治的价值功能
与传统的专制政治和无序政治相比较，程序政治是能够直接体现民主精神的政治。程 序政治的内容构成决定了程序政治的本质是民主政治和法治政治，从而决定了程序政治 所具有的基本价值功能。概括起来，这些价值功能主要有：
1.自律约束功能。现代政治程序作为一种规制权力主体行为的角色分配体系，对国家 权力运行的过程、方式和边界均做出了不同程度的规定和安排，这便使得权力自身能够 自觉地沿着既定的轨道合理而有序地运行。权力主体在角色就位之后，各司其职，相互 配合，保证分工顺利执行，压缩权力恣意运作的空间。同时，现代政治程序作为民主社 会中各政治主体的行为规则，一经设定，它就具有预定性。这种预定性的程序规则通常 将一个政治行为分成若干个过程和环节，每一个过程和环节又有“检验标准”和期限要 求，这就使政治主体有一种自我约束的意念，从而能够服从自己的角色安排，依据程序 规则行事。这样，程序政治可以通过预定的程序来克服突发的、盲目的冲动，可以抑制 或消除某些不合理政治现象，诸如政治腐败、政治专横、官僚主义、效率低下等，防止 政治系统内部因权力过分集中或滥用而产生权力异化。如果缺乏程序方面的规范和限度 ，滥用职权，损害管理对象的情形是很难避免的。从一定意义上说，现代政治程序就是 政治主体用以自律的内控装置。正因为如此，程序政治还常常被人们视为是自我约束和 自我防范的政治。
2.监督控权功能。以程序控制国家权力的恣意和专横，是现代民主法治国家的应有之 义。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和裁 量”。现代政治程序本质上就是“意在限制和钳制政治权力使用的公共规则和制度”[3 ]。程序政治的监督控权功能，一方面在于它通过程序设计把国家获得权力和行使权力 必须遵循的规则、步骤和方式规定下来，力求把国家机关及其工作人员的政治行为纳入 法制轨道，使其始终接受人民的有效监督，而不能枉法、损法、滥用权力；另一方面， 则是通过各种程序活动，把人民唤醒和组织起来，使人民积极地进行政治参与，充分行 使各项民主权利。公民的政治参与过程，实质上是公民参与国家管理，并运用公民权利 来监督公共权力的过程。在专制制度下，公民权利极其萎缩，在公共权力面前表现得极 为羸弱和难以抗衡；但在民主制度下，由于公民权利背后隐含着更多的体现公共权力的 “权利”，于是公民权利就成为牵制和约束公共权力的一支强大力量。从某种意义上说 ，程序控权比实体控权更重要，因为权力的划分是相对稳定的，而权力的行使却是经常 性的，若无程序规则的约束，则会时时构成对公民权利的威胁。为此，程序常常被看做 是实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守 ”这样一种社会状态的最重要基石。
3.协调稳定功能。由于现代政治程序建立在公正和中立的基础之上，所以程序政治还 具有避免和化解政治矛盾及其他各种社会矛盾的功能。在政治活动过程中，政治主体之 间不可避免地会产生利益冲突和政治不协调，这些冲突和不协调只有按照一定的程序， 在平等的基础上协商、对话、讨论乃至妥协，才能得到合理解决。如果缺乏政治程序所 提供的解决问题的方式、途径和步骤等的引导或指导，矛盾便得不到及时的化解，从而 必会造成各种政治力量的抵消和分散。政治矛盾解决过程的合理而有序，自然对政治冲 突起到了统一和协调作用，而统一和协调是政治关系平衡和稳定的前提。另一方面，在 民主制度下，政治程序负责对政府合法产生和正常交替的方式做出规定。公民享有法定 的政治权利并承担着相应的政治义务，使得国家权力的转移能够以和平方式进行，政治 机关的组建也是公民按照既定的法律程序行使政治权利的结果。国家权力在公民的参与 和制约下依法运行，克服了非程序政治条件下可能产生的混乱和动荡。
4.修正弥补功能。“一个健全的法律，如果使用武断的、专横的程序去执行，也不能 发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法 的不良效果。”[4]民主的程序规则执行的好，确实能使民主形成一种修错机制。当民 主制下按照法定的程序做出的决定，在实践检验中发现有错误的时候，它可以通过程序 来对此予以纠正，从而形成新的决定；如果这一新的决定仍有错误，它仍可以通过程序 再次加以纠正。正是从这个意义上说，民主程序虽不能保证它所做出的每一项决议和法 规都是正确的，但可以保证不断纠正它们的错误。另外，民主是抽象的，它需要具体的 民主来体现，宪法上的民主需要实际政治生活中的民主来填补，这一方面需要借助于人 类设定的诸多政治工程、政治设备等实体要件，另一方面还必须借助于一定数量的科学 的政治规则和程序，使国家权力沿着公正、合理、有序的民主法治轨道运行。这就是程 序政治所具有的补充功能。
三、程序政治在民主政治中的地位
程序政治在民主政治中居于十分重要的地位，概括起来，这主要表现在以下三个方面 ：
1.程序政治是民主政治的重要组成部分
真正的民主政治，应该是内容与形式、实体与程序内在结合的机体。一般来说，实体 意义上的民主，表示的是民主政治的内在方面，即指民主政治的实质、内容，其核心是 人民当家做主，人民规定着国家权力的依据、运行过程和归宿。而程序意义上的民主， 表示的则是民主政治的外在方面，即民主政治实际运行的规则、形式和过程。缺乏或贬 损实体民主，程序民主就会因失去内容、缺乏根基而显得苍白无力。在这种情况下产生 的程序政治，不管其表面上如何完善、堂皇，也因其与人民主权相分裂而失去其合法性 和合理性，因而实质上只能作为专制的产物，沦落为少数政客、阴谋家收买人心、玩弄 人民的工具。同样，缺乏程序民主，实体民主的实现就失去了保障手段和形式，从而成 为乌托邦式的理想幻影。[5]这是因为，只有凭借严格的民主程序，实体民主才得以体 现并具有可操作性，才能由理想而化为现实。没有程序民主，再理想的实体民主也是没 有生命的“无机物”。在西方国家，程序民主论者认为，程序对于民主具有压倒一切的 重要性，其代表人物哈贝马斯在其《在事实与规范之间》一书中说，民主就像一个旋转 的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。 在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。[6]
2.程序政治是民主政治的重要标志
民主政治与专制政治的重要区别之一，就在于民主政治是程序政治，即在于民主政治 是通过一系列法定的程序来管理国家的政治；专制政治则是凭专制统治者个人的意志来 管理国家的政治。这是因为，民主政治从其本质上来讲，是人民掌握权力管理国家的政 治。人民掌握权力管理国家并不是说人人都当国家的总统、主席、总理或各种官员，而 是由人民通过选举，推选自己信赖的人来主持国家以及各级政府的工作。这只能通过为 大家所普遍认可并以法律形式固定下来的程序，尤其是选举形式来实现。由此便产生一 个问题：人民在行使政治权利，进行选举的时候，如果发生意见相左的情况，怎么办? 利益的矛盾早已使人群划分为不同的社会集团或阶级，意见绝对统一是不可能的事，因 此，要实行民主只能实行少数服从多数的原则。这个原则不仅适用于选举工作，而且适 用于民主决定国家大事的其他许多方面。这就需要一套表决的程序。由此便产生的另一 个问题是：如何保证人民选举出来的代表人物始终置于人民的监督之下，始终代表人民 的利益，并可以撤换不称职的代表?这就要求民主制度内部有一套监督机制和弹劾制度 。诸如此类，环环相套，由民主制的本质特征决定了它确实离不开程序和必须遵循程序 原则。[7]正因为如此，我们从某种意义上说，民主不仅是实体，更是程序。在许多情 况下，当我们说有民主时，也仅仅意味着有民主这种程序。试想，如果没有投票选举、 会议表决、官员任免等政治程序，民主政治怎么实现?也可以说，“缺乏程序的政治， 可以是任何政治，惟独不能是民主政治”。[8]
3.程序政治是实现民主政治的重要途径
首先，程序政治能为民主政治提供运作程式。民主政治是国家与公民之间相互参与、 相互合作、和谐共处的过程。在这个过程中，程序政治负责对国家权力的运行进行调控 ，对管理者与被管理者之间的相互服务、相互服从、相互监督和相互制约活动予以安排 ，给公民及其群体的政治参与提供途径，为各类政治主体进行政治操作指定角色和位置 ，为社会政治领域中的资源分配、信息沟通、冲突解决明确方式，为理性决策开辟渠道 ，为防错和纠错创造机制等。[8](P191)其次，程序政治是政治制度化的途径。政治制 度化包括国家政治决策过程的制度化，国家权力运行的制度化，公民政治参与的制度化 等。实现政治制度化既需要机构设置、人员配备等“硬件”工程，也需要规则和程序等 “软件”工程。程序政治就是建设“软件”工程的政治活动。从一定意义上说，“硬件 ”工程的生命和活力是通过“软件”工程注入的。[8](P192)再次，民主政治的运行离 不开一定的程序。这是因为，真正的民主政治本身就是一种程序政治。在民主政治条件 下，政治过程的启动、政治资源的投入、政治机器的运转、政治产品的输出、检验、分 配和交换等全部政治过程均表现为一种工序化、程式化、自动控制的状态。如果缺乏了 政治程序，民主政治就失去了其运行的依据和保障，从而也就无法实现。
四、我国政治民主化的重点应转向程序政治建设
基于对程序政治的上述功能及其地位的认识，并在分析我国政治发展的基础上，笔者 认为，今后一段时期我国政治民主化的重点应转向程序政治建设。具体理由如下：
1.由我国民主政治的特点和现状所决定的
作为一种政治理想和现实状态的民主，最早是在西方政治发展的过程中产生出来的。 中国民主观念的产生要比西方国家晚得多，它是19世纪末从西方国家引进来的，而不是 内生的。因为中国当时正面临着帝国主义的入侵，存在着“民族危亡”。而专制腐朽的 清王朝又不能“救民族于危亡”，故使中国的知识精英认识到只有“变革旧制”才能使 民族摆脱危机。于是，民主观念便作为一种“变革旧制”以“救国”的手段为中国知识 精英所引入。在这一点上，中国早期的民主观念不像西方一样是基于自己社会的内部发 展而从市场经济和市民社会中内生出来的。所以，在近代中国，争取政治民主与反对外 来侵略、争取民族独立是紧密联系，相伴而行的。这种“外发后生”的特点，使中国在 政治民主化所需要的社会条件尚未具备的情况下，就开启了政治民主化的进程，这就使 得中国政治民主化进程至今都贯穿着一种“超前”的态势，“这主要表现为认识与实践 、目标与手段、形式与内容以及少数自觉精英与广大尚未启蒙群众之间的种种矛盾”[9 ]。“就目前我国民主政治建设的整体状况而言，也仍停留于原则精神等理性层面，而 没有深入到民间社会，更没有成为大众的生活方式”[10]。在现实政治生活中，人们习 惯于服从，习惯于充当政治客体，而未意识到自己是社会的主体。我国政治民主化历程 的上述特点与现状，决定了我国目前政治民主化的首要任务应是尽快改变公民主体意识 低、参政能力差的现状，培育起公民健全的自我意识和民主意识，使他们养成民主习惯 ，以实现由不自觉民主向自觉民主的转换。而程序政治正是完成这一任务、实现这一转 换的重要手段和途径。因为程序政治通过对公民进行程序化训练，可使民主程序慢慢地 固化为公民的民主习惯，而“习惯成自然”，这样，民主便可由少数精英的观念进入公 民的日常生活，从而实现程序民主向实体民主的转换和政府主导型民主向公民参与型民 主的转换。所以，程序政治是我国政治民主化道路的必然选择。
2.符合我国当前政治改革的现实要求和长远目标
目前我国正处于社会转型时期，该时期的政治改革有一个很重要的特点，就是极易引 发社会的不稳定。因此，对于我国来说，稳定与发展是贯穿改革过程中压倒一切的主题 。自改革开放以来，我国政府一直面临着如何正确处理政治改革与政治稳定的关系问题 。如果不进行政治改革，就不能很好地适应社会发展的需要；如果进行政治改革，就极 易引发社会的不稳定。对于主导改革进程的政府来说，这实在是一个两难的选择。怎么 办呢?近些年来，我国学者也对政治改革与社会稳定的关系问题进行了一系列的探讨， 但观点各异，莫衷一是。事实上，这不仅仅是中国这样一个发展中国家所面临的困惑， 而是世界上广大发展中国家在社会转型时期均面临的难题。美国与西欧一些国家就曾专 门设立研究机构，探究第三世界国家社会稳定与发展问题，在20世纪70年代一度形成的 发展政治学，就曾设计过各种有关发展的模式。享有“社会安定的设计师”之美誉的美 国政治学家亨廷顿在其《变革社会中的政治秩序》一书中，就社会稳定与发展问题也作 了颇为深入的思考。基于中外学者的理论探讨，并根据我国政治改革的实际，笔者认为 ，将我国政治改革的重点转移到程序政治建设上来，可以使我国走出改革与稳定的两难 困境，一方面可以在程序政治层面上继续推进我国的政治改革，另一方面又可以避免引 发社会的不稳定。这是因为：在民主政治的两大构成部分——实体民主和程序民主中， 引发社会不稳定的常常是实体民主而非程序民主。相反，程序民主对于政治稳定和政治 发展则具有重要的保障和促进功能。因此，我国当前在政治民主化的过程中，将民主政 治的建设重点转移到程序政治上来不失为一种科学的选择。另外，从我国政治改革的长 远目标来看，当前重点推进程序政治建设，也符合民主政治的内在要求。因为民主政治 内在地需要程序政治来体现和保障，大力加强程序政治建设，可为实现我国政治改革的 长远目标创造条件。当然，我们强调政治民主化的重点转向程序政治，并不是要否定实 体民主的地位和作用，只是意欲根据我国现在所处的历史时期和政治民主化的实际，而 重新做出工作重点的调整和转移。
3.国外广大发展中国家政治民主化的经验启示
事实表明，许多发展中国家在政治民主化的历史进程中，大都有一个由程序民主向实 体民主转换的过程。在这些国家中，“民主政治最初也只是一种承诺，权力资源仍然由 少数人所支配，执政者主要致力于发展经济，以经济自由优先，公民参与的民主常常流 于形式”[10]。但是，这些国家在经济发展过程中，政治民主化的程序建设并没有停止 ，每隔几年一次的“全民大选”仍在定期进行，尽管这种“大选”的结果是“换汤不换 药”，但是在民主选举过程中，这种程序化的民主，在经过公民的数次操作之后，就会 固化为公民习惯性的政治生活方式。[11]随着经济文化的发展，民主的基础条件日趋成 熟，民主化进程便可以顺利实现由程序形式到实体内容的转换。而在另一些发展中国家 中，由于片面地强调了经济的发展而忽视了政治的发展，特别是忽视了民主程序的建设 ，便使得国家权力的运行常常失去规范和制约，并使得基于经济增长而生成的贪污腐化 现象得不到及时而必要的遏止，结果民怨沸腾；另一方面，由于缺乏政治程序的建设， 公民的政治参与便缺乏相关程序的规制和引导，从而使公民的政治参与达不到应有的目 的，从而降低了公民参与政治的积极性。另外，在这个过程中，由于得不到形式化、程 序化民主的训练，公民的参政技能得不到提高，其参政习惯也无以养成，一旦威权统治 因经济波动而弱化，引发的则是“暴民政治”，经济政治转轨异常艰难。[10]广大发展 中国家的上述正面经验和反面教训，向我们昭示：就中国这样一个发展中国家来说，程 序政治也是我国走向民主政治的必由之路。为此，建立起社会主义民主政治的应有规则 和程序，以此来引导民众、训练民众，为民主创造条件，显得极为重要。
五、推进我国程序政治建设的基本思路
程序政治既然是我国政治民主化道路的必然选择，那么，如何推进我国的程序政治建 设呢?在借鉴外国有关经验的基础上，结合我国程序政治现状，并针对影响我国程序政 治建设的因素，笔者认为，推进我国程序政治建设的基本思路是：
1.改变漠视程序价值的传统观念
中国传统文化比较内倾，讲求道德的内在超越，而政治法律制度基本上只是一种客观 且形式化的规范，对人仅构成外在约束，因此，制度在传统中国只能从属于“仁”，作 为“治之具”[12]。在古代中国的价值系统中，是“道德至上”而不是“法律至上”。 在这种价值观念和治国模式中，政治管理的首要工作，就是将道德自律不断推广，由诚 正修齐而臻治平。这就注定了制度性角色的规范在治理国家中的次要角色。然而在这种 扮演次要性角色的制度规范中，又存在着重实体规范而轻程序规范的传统观念和做法， 这不仅反映在中国古代社会的政治程序呈现出极度萎缩的状态，也反映在“治官”程序 没有自己独立的存在价值。中国历史上这种漠视程序价值的传统观念对中国的政治发展 产生了经久而深远的影响。到了19世纪末20世纪初，现代程序观念才得以从西方国家传 入中国社会，立法程序、行政程序和司法程序才从“诸法合体”之中分离开来。这是现 代政治程序在我国的初步发展。新中国成立以后，由于我们过分强调了以意识形态划线 ，“程序”又一度被认为是资产阶级的副产品，是束缚无产阶级手脚的东西，进而被批 判和抛弃。这使得我国刚刚起步的程序性的民主政治建设又遭到了极大的破坏。党的十 一届三中全会以后，我国的民主法制建设走上了正轨，但程序立法相对于实体立法而言 ，仍处于次要和从属的地位，并且已有的程序立法也存在着立法质量不高的现象，这主 要表现为相当一部分政治程序带有浓厚的“管理”色彩，基本上是传统型的，服务于强 化国家管理的目的。近几年来，随着依法治国，建设社会主义法治国家进程的推进，程 序立法虽然得到了前所未有的重视，但“重实体，轻程序”的观念，仍在许多人的心目 中根深蒂固。所以要大力推进我国的程序政治建设，首先要彻底改变历史上形成的漠视 程序价值的传统观念，树立现代程序价值观念，从思想上高度重视程序化政治的作用。
2.大力加强我国政治程序的有关立法
政治程序在民主法治社会里应当法律化。所谓政治程序法律化，就是加强政治程序立 法。这首先需要构建我国政治程序立法的基本框架。从内容上看，政治程序立法的框架 构成可以分为一般性政治程序立法和特殊性政治程序立法。前者主要用以规定政治主体 依据自己的行为参加到政治关系中来的各种途径、方式和步骤，是关于国家权力运行和 公民权利实现的程序；而后者主要是用以纠正和保护受到破坏或被阻碍的实体政治法律 关系，是对于侵害国家权力运行和公民权利实现的救济程序。具体包括：(1)一般性政 治程序立法。这类立法可从以下两方面入手：一是科学设计国家权力的运行程序。在此 基础上，要通过法律的形式将这些国家权力运行的程序稳固化、制度化，这一方面可以 减少权力运行中异化现象的发生，另一方面可以弱化权力运行过程中的障碍因素，减少 各种权力行使机关间的牵制和干扰。二是科学设计公民权利的运行程序。参政、议政是 政治主体实现其政治权利的集中体现，一方面由于传统文化造成的参政意识低、能力差 ；另一方面由于缺乏具体的参政、议政程序，加之已有的参政、议政的渠道不通，使得 政治主体的参政热情一直很低。鉴于这种情况，应健全我国的人民代表大会制度，因为 该制度是政治主体参政的集中体现，其中包括人大代表的选举及人大的议事规则等程序 性规定。同时，应为公民的言论、出版、集会等政治权利的运行提供合理的程序，从而 使公民能够自由发表言论，主动参与政治生活。(2)特殊性政治程序立法。特殊性程序 又称之为纠偏程序或补救程序。其主要内容有以下两项：一是司法救济程序。主要指司 法机关通过认定法律责任而实现的对被破坏或受阻碍的法律关系的补救程序，即诉讼程 序。诉讼程序是任何法律部门得以实现都必不可少的环节。关于诉讼程序的立法，应具 体规定诉讼参加人的权利、义务，提起诉讼的方式，解决政治纠纷的途径，以及司法机 关的具体活动应遵循的步骤等。二是行政救济程序。主要是指运用行政手段解决政治纠 纷和轻微政治违法行为的程序。要通过立法的形式，对于行政救济程序做出具体的规定 ，明确其实施的范围和具体步骤等一系列问题，从而实现解决政治纠纷的法律化、制度 化。
在构建我国政治程序立法基本框架的同时，我国政治程序的法律化还应重视以下几个 方面的问题：第一，在理论上深入研究程序法律化的方法和措施。各国国情不同，程序 法律化的途径、内容、方式也有差别。这就需要深入研究国情，借鉴他国成功经验，建 立起具有中国特色的法律化的程序体系。第二，在立法上制定出符合实际、切实可行的 程序。“任何法律倘不与自身的生存环境保持协调的发展，无论它怎样反映了新的生产 力水平及其决定的新的社会关系，都不可能是现实、可行的”。[11]控权程序的完善与 发展是一个循序渐进的过程，不能超越社会经济基础的制约。程序制定要遵循由易到难 ，由简到繁，顺应社会发展规律的原则。第三，在形式上提高程序的立法技术。政治程 序立法是以法律形式表现出来的政治运行步骤、次序、方式，所以法律规范的立法技术 就显得尤为重要。要求语言表述准确、清楚，无歧义；法律规范的结构完整；程序协调 统一，形成体系。
3.程序政治建设必须遵循一定的原则
程序政治在构建、运行的过程中，必须以一定的方针、原理和思想为基础。这些方针 、原理和思想反映着民主政治的本质，并作为民主政治的一般规定构成程序政治所必须 遵循的原则。概括起来，这些原则主要有：(1)公开原则。因为程序政治属于民主政治 ，而民主政治是公民监督政府的政治，故程序政治必须通过一定的途径和方式来进行。 首先，国家权力运行的规则和程序必须公开、透明，只有这样，公民才知道国家权力应 当怎样运行，才能谈得上监督。其次，公民一旦发现国家权力运行的越轨，也才知道应 当通过什么样的程序去批评、申诉和控告。只有这样，才能及时地、适当地纠正越轨行 为，所以，政治程序必须公开。(2)合法原则。这是政治充分开放的法律基础。一般来 说，程序政治的透明原则和合法原则是相互依存、互为条件的。只有使国家权力主体的 一切活动都严格地以法律为依据和准绳，人民才能以法律为尺度，要求、评价、制约国 家权力主体的政治行为，政治公开化也才有价值。同样，要求国家权力主体的政治行为 公开，具有很高的透明度，又是民主政治的内在要求，因而也是民主程序合法原则的必 然要求。(3)正义原则。它渗透于民主程序的各个领域和全部过程，并最终构成一切民 主程序的价值尺度。“正义”一词由来已久，内涵十分丰富。但在西方近代思想家那里 ，它主要被用作评价社会制度的道德标准，被看做社会制度的首要价值。由于正义把社 会基本制度和结构作为研究对象，因而必然关系到每一个人的切身利益，涉及伦理学、 政治学、法学、社会学、经济学等领域，从而引起各领域学者乃至普通人的兴趣和关注 。从政治学的角度来审视正义，正义则是要为程序政治提供一种公正的、能够广泛地为 人们接受的价值基础，合理分配公民的权利与义务，妥善划分由社会产生的政治利益和 政治责任，达到不同意志主体的和睦相处和机会均等。因此，只有坚持把正义原则用于 程序政治的建设，才能确立一种公平、合理的政治秩序，从而使社会上的人们不仅在形 式上而且在事实上趋于平等。[5](P43)
4.健全和完善程序政治的监督机制
程序政治是权力运行应该受到约束的政治。国家权力运行有程序与国家权力运行依程 序是两码事，它们中间还有较大的差距。要保证国家权力依程序运行，必须建立有效的 政治程序监督机制。我国过去对各种政治程序的监督，过分地强调了各机关内部的监督 机制。经实践证明，这种做法具有很大的缺陷，无法建立起政治程序的权威，影响了程 序制约的效力。为此，必须在严格内部监督的基础上，健全和完善我国政治程序的外部 监督机制。在此方面，发达国家的经验值得我们借鉴，即不管政治行为的实体内容正确 与否，只要违反法定的政治程序即可导致整个行为无效。当然，对于什么样的政治程序 应该法定，对于违反什么样的政治程序可导致无效，还需要在法律上作认真地研究，不 能搞“一刀切”，但国外这种做法所体现出来的尊重程序价值的精神是值得我们学习的 。另外，要增加对程序政治监督的权威性和实效性。政治程序的设立主体不明确、不严 格，也会影响政治程序的权威性和约束力，为此，必须明确和严格我国政治程序的设定 主体。今后应当通过法律的形式来明确，主要政治程序必须由国家最高立法机关规定， 坚决改变政治主体为其自身设定政治程序的状况，特别是要改变行政机关的类似做法。 鉴于政治活动的复杂性，所有的政治程序均要有国家最高的立法机关来规定也是不现实 的，所以，对于各类国家机关内部的某些工作程序，可由各类国家机关自行设定。但是 ，对于体现正当性、公正性以及涉及外部管理方面的程序，则必须由最高立法机关来规 定。
收稿日期2001-08-10